新形势下科研事业单位财政科研项目经费管理的思考与探索

吴新兵 李蔚蔚 郭红梅

（1湖南省食用菌研究所 湖南长沙 410000 2湖南省供销合作总社 湖南长沙 410000）

“十三五”期间，科技体制改革不断深入，为避免科技项目在各部门重复交叉，财政科研项目不断优化整合，每年全社会的研发经费投入和财政科研项目经费投入迅猛增长，据国家统计局数据，仅2019年全国研发支出就达21 424.15亿元，其中财政资金支出4 537.30亿元。同步改革中的一个重要方面——财政科研项目经费管理改革，主导思想是落实中央“放管服”大政方针，但在实际中逐渐暴露出了一系列问题，如“一管就死、一放就乱”“挪用专款”“虚报项目预算”“相关项目管理人员知识更新跟不上步伐”等。对科研事业单位而言，财政科研项目资金是其发展的物质保障，作为科研事业单位，要积极承担科研项目，主动融入科技创新的时代大潮之中，管好用好每一笔财政科研项目经费。

一、加强科研事业单位财政科研项目经费管理的必要性

近年来，我国先后密集出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发［2016］50号）、《国家重点研发计划资金管理办法》（财科教［2016］113号）、《关于进一步优化国家重点研发计划项目和资金管理的通知》（国科发资［2019］45号）等一系列文件。由此可见，从国家层面到相关部委都高度重视财政科研项目资金的管理，作为具体承担科研项目、最终使用财政科研资金的事业单位，加强对财政科研项目经费的科学管理更是任重而道远。

“十三五”期间，中央和各地方财政每年都投入大量的科技研发经费，并且逐年递增，“十四五”期间，科技创新将成为高质量发展的主要驱动力之一，国家的科技研发支出必将进一步增加。科技的创新发展与科技经费投入息息相关，国家的科技经费投入为科技发展创造了良好的条件，也为科研事业单位的发展提供了资金保障，管好用好财政科研资金，对促进“十四五”时期经济社会高质量发展具有重要意义，同时，财政科研资金也是科研事业单位的重要资金来源之一，是其事业发展的重要保障。管好用好财政科研项目资金，使每一分钱都花在刀刃上，发挥其最大效率，是科研事业单位的责任和义务。

2019年各事业单位开始全面实行新政府会计制度，新政府会计制度引入了成本理念，尤其是对项目经费的成本绩效考核方面。这就要求科研事业单位从绩效的角度管好用好财政科研项目经费，为国家整个财政资金支出的绩效考核带好头，示好范。

二、科研事业单位财政科研项目经费管理存在的问题

（一）人员队伍素质建设有待提高

首先，财务人员结构不合理。一些科研事业单位的财务人员年龄和知识结构不合理，对新的财务知识、政策规定更新较慢，有的基层单位甚至没有在编的财务人员，而是聘请兼职或临聘人员，容易导致财务人员的短视行为，不利于财政科研项目经费的规范管理。其次，科研人员对财政科研项目经费管理政策不熟悉。近年来，随着财政、科技体制的深化改革，财政科研项目经费管理也在不断调整和完善。而科研人员缺乏对财务知识和国家科研项目资金管理政策的了解，加之在项目预算编制和执行中缺乏与财务人员的沟通，会导致对经济支出科目分类不够准确，容易混淆经费用途，致使项目财务验收前临时调账或调整项目预算；有的科研人员同时承担或参加多个项目，存在项目资金窜用、“拆东墙补西墙”现象，甚至随意支配经费，套取财政科研项目经费等，影响了科研经费的使用效率，阻碍了科研事业的发展。

（二）经费管理制度体系各层次间衔接不通畅，对政策把握不全面、不准确

为进一步赋予科研单位和科研人员自主权，进一步解放生产力的“放管服”政策导向，《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发［2018］127号），明确要求在2019年2月前完成对现有科研资金管理办法进行修订，对与新出台的政策精神不符的相关规定进行清理和修改。“十三五”时期整合形成的国家科技计划体系分为新五类：国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、国家技术创新引导专项和基地人才专项。针对国家自然科学基金，国家自然科学基金委员会、财政部于2019年3月出台了《关于进一步完善科学基金项目和资金管理的通知》（国科金发财［2019］31号），针对国家重点研发计划，2019年1月科技部、财政部出台了《关于进一步优化国家重点研发计划项目和资金管理的通知》（国科发资［2019］45号），这两个文件将直接费用中除设备费以外其他经济支出科目预算的调剂权下放给了项目依托单位，对预算的编制也做了进一步简化，体现了“放管服”的政策导向。但其他几类科技计划，还是遵循之前的《资金管理办法》，使得基层科研事业单位对经费管理制度更新缺位，再加上科研事业单位对新的政策接受滞后，单位内部对于如何调剂预算科目没有具体管理办法，随意性较强，容易出现“一放就乱”的现象。

（三）经费预算编制不科学、不合理，执行效果不理想

在实际工作中，科研项目预算一般实行项目负责人负责制。项目负责人是某一科研领域的专家，但对财务和国家财政科研项目经费的管理政策并不熟悉，且有时为了抢时间申报项目，对项目预算缺少充分调研论证，而进行预算审核的财务人员没有深度参与科研项目预算编制，只关注编制材料的一般性程序审核，加之有时项目通过后财政资金的到账时间与预算编制的项目实施期不同步，为了赶财务支出进度，往往会在期末突击花钱，上述情况都可能造成预算与执行脱节、资金使用效率低下。

（四）针对科研项目合作单位外拨经费的监管缺位

针对科研项目合作单位外拨经费的监管，相关办法中仅有原则性规定，科研事业单位自身存在监管缺位的情况。如财政部、科技部联合出台的《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教［2011］434号）只做出“课题合作单位应当按照《经费管理办法》的规定，对课题经费和自筹经费分别单独核算，自觉接受有关监督检查”的规定，确定项目承担单位履行监管主体责任且不能变相转拨经费。有的科研事业单位在实际操作中对项目合作单位实行报账制转拨经费，合作单位需先垫支后报账，有的科研事业单位在转拨经费后科研项目的进行中监管缺位，待结题验收时合作单位再去东拼西凑，甚至出现挪用科研项目经费的现象。

（五）信息化建设滞后，降低了经费管理的时效性和完整性

从项目申报和项目结题验收来看，基本是通过网络平台管理，尤其是项目申报，中央和地方项目都是通过项目入库申报，实现了信息平台管理，做到了使科研人员“少跑腿”。在项目承担单位层面，科研项目的财务会计核算和资产管理一般纳入了单位现有统一会计核算和资产管理系统，但没有实现科研项目的差异化管理，对项目实施情况和经费支出监管还没有很好地搭建起科研业务与财务监管融合的内部信息平台，导致科研项目负责人不能及时掌握整个项目经费的支出情况，财务对科研业务的进展也存在盲区，形成了双方的信息不对称，在单位同时承担多个项目或者项目负责人同时承担多个项目的情况下，如果财务部门人手偏紧，科研人员和财务人员双方平时沟通效率低下，容易导致项目结题验收前工作量突然加大、手忙脚乱，不利于项目经费的日常监管。

三、加强科研事业单位财政科研项目经费管理的具体措施

（一）优化科研项目人才团队，加强人员培训，提高专业素质和能力

中办发［2016］50号文件首次提出科研项目承担单位应建立健全科研财务助理制度，其目的是使科研人员从非擅长的财务领域解脱出来，潜心从事科学研究。为更好地落地执行这一制度，建议从国家相关部委层面统一研究制定具体操作办法，而不是由各科研项目承担单位可有可无地自行设置。可以考虑把项目团队是否有科研财务助理作为科研项目申报的前置条件，当然，大项目可以是一个项目对应一个财务助理，小项目可以是一个财务助理兼任多个项目。财务助理需要具备一定资格，应为科研团队提供项目预算编制、项目经费管理政策咨询、财务验收协调等较高层次的服务。同时，加强对财务人员和科研人员的政策培训，使财务人员熟练掌握相关科研经费管理制度，使科研人员了解政策要点，财务人员和科研人员应加强沟通，相互支持配合，确保财政科研项目经费得到合理合规使用，使用效率最大化。

（二）完善经费管理制度，改进评考体系

完善财政科研项目经费管理制度体系，改进评价考核体系。中央文件应明确方向、目标，并保持政策的相对稳定。对于操作起来有地区差异或容易引起争议的管理办法，明确由各地根据各类财政科研项目和各地区的不同情况，在不违反中央政策的前提下，制定相适应的经费管理制度。对于基层项目承担单位，应根据国家的相关经费管理制度，结合自己单位的内控，及时制定具体的操作办法。比如，中央为了进一步激发科研活力，将更大的预算调剂权下放给了项目承担单位，那么各承担项目的科研事业单位必须及时制定细则，按单位内控程序严格制定相关申请审批流程，只有这样才能真正落实“放管服”政策，不至于“一放就乱”。同时，对财政科研项目经费使用的评价也需改进创新。2019年开始实行新政府会计制度，对行政事业单位的成本核算和考核提出了新的要求，尤其是专项资金的绩效评价考核。以前的科研项目主要是评价产出成果和社会效益，对成本一般关注较少。新政府会计制度为科研事业单位提供了考核资金使用成本的会计核算技术手段。比如，在收付实现制下科研用原材料在购买时就一次性列入支出，但现在应按权责发生制计入对应项目的成本，尤其需严格规范科研用原材料的购买领用制度，这是一个值得重点关注的领域，监管不到位容易产生腐败。

（三）提高预算编制质量，从源头抓好经费管理

要编报高质量科研项目预算，需要编制人员熟练掌握相关经费管理办法，财务人员和项目科研人员应共同对项目申报指南进行认真研究讨论，相互沟通，根据要求共同编制项目预算，落实国家政策。根据科研活动的本质属性——研发活动路径的不确定性，决定了项目预算的自由度要大于一般的公共财政预算。比如在编制科研项目原材料费、测试加工费等预算时不宜做过于明细的测算，适合分类总额控制，便于实施时根据科研路径变化的客观实际进行内部调剂。

（四）加强对合作单位项目经费的监管

科研事业单位平时需加强对合作单位项目经费的监管，不能以报账形式代替监管。应按预算和合作协议按时拨付经费，以利于科研活动及时开展，但也不能把经费拨付出去后平时放任不管。一些合作单位是企业，企业的自主权更大，但财政科研项目经费是财政资金，有其特殊性，对其监管不能完全按照企业的理念执行，作为项目承担单位——科研事业单位应履行主体监管责任，指导督促合作单位按规定科目使用，对项目的财政专项资金和自筹资金单独专账核算。需要注意的是，单独专账核算不是账外账，不是两套账，而是在企业会计同一核算账套里，通过在“管理费用”和“生产成本”科目下逐级设置“研发费用”和“研究成本”，再向下级根据项目经济支出科目设置明细科目进行统一核算管理。如果搞账外账、两套账，容易出现多头列支、东拼西凑的违规现象。同时，财务验收审计一定要延申到项目合作单位，不能只凭其提供的资料做简单的形式上的审核。

（五）加快科研项目管理模块的信息化建设

科研事业单位要充分利用单位现有平台，进行完善和互相联通共享，要把科研项目经费管理的相关信息源嵌入到单位内控信息化系统中。这既是单位内控建设的要求，也是科研项目管理的客观需要。有的科研事业单位同时承担多个项目，科研负责人也可能同时承担多个项目，如果仅靠人工传递信息沟通，无法做到及时准确。通过建立信息平台，把每个项目的预算、各支出科目的支出进度和经费结余以及研发活动的进展通过涉密处理后及时录入信息平台，相关科研和财务人员通过授权随时掌握需要的信息，可以极大地提高管理效率，也利于项目经费预算的实施和及时纠偏。

四、结语

科研事业单位项目经费管理的水平，直接影响着项目实施效果和科研产出绩效，在国家进一步“放管服”的新形势下，科研事业单位要及时深入学习国家相关制度政策，并针对单位科研项目经费管理中出现的问题，采取相应措施，从人员培养、内部制度建设、项目预算编制、外拨经费监管、信息化建设等方面制定相应办法，以提高经费使用效率，促进科研事业的良性健康发展，为经济社会高质量发展注入新的动能。