竞争中立对我国的影响及法治应对——以国际经贸规则为视角

李修臣 杨 凯

（1.郑州电力高等专科学校 河南郑州 450000 ；2.中国计量大学 浙江杭州 310018）

引言

近年来，随着我国“一带一路”倡议和“走出去”战略的逐渐深入，国有企业作为对外投资的主力军，其作用显得愈发重要。然而，随着国有企业加快走出国门的步伐，其属性也备受西方国家争议。特别是近年来，西方发达国家签订多个协定力推竞争中立，意欲使竞争中立成为国际经贸的新规则，从而打压我国国有企业的对外投资，使我国国有企业在国际市场竞争中处于不利地位。因此，亟需深入研究竞争中立相关规则，同时针对竞争中立造成的消极影响要提出应对措施，以提升我国国有企业国际市场竞争力，确保我国对外投资顺利进行。

竞争中立的缘起与发展

（一）竞争中立在国外的缘起：从“国内法”到“国际法”的演变

1995年，澳大利亚政府在《竞争原则协议》（Competitive Principles Agreements ) 首次提出竞争中立，在该协议中，澳大利亚政府对之予以详细解释说明“联邦和州政府及其所属企业的任何商业活动均不能依靠企业所有权性质而享有特殊的市场竞争优势”。1996年，澳大利亚政府颁布《竞争中立政策声明》，该声明中明确“政府应确保其所属企业不能仅仅因为其公有性质而享有任何市场竞争优势”。“竞争中立”的实施对澳大利亚国有企业不公平市场竞争行为起到了有效的遏制作用，维护了澳大利亚国内市场正常竞争秩序。由于竞争中立在澳大利亚联邦政府维护其国内市场公平竞争秩序中作用显著，其逐渐受到其他西方国家和国际组织的关注，并被加以延伸和引用。而竞争中立另外一个推崇者经济合作与发展组织（OECD）在《竞争中立和国有企业——挑战和政策选择》中提出“竞争中立的要义应是国有企业与民营企业在公平的市场竞争环境中开展竞争，政府可以允许国有企业在有限事项范围内行使优先的权利，但其核心目标应是确保市场公平竞争，最终提高市场经济绩效”。随后，经过OECD的大力宣传和推广，竞争中立逐渐受到国际社会的广泛关注。

时至今日，随着经济全球化浪潮的不断高涨，以美国为首的西方发达国家在面对中国等新兴经济体国有企业对外投资扩张时，认为中国的国有企业在对外投资时凭借其所有制优势而获得的竞争优势对其国内相关产业造成了不利影响，从而不利于其国内市场的公平竞争，而竞争中立恰好满足其国家利益，能够确保其本国企业在竞争激烈的国际市场中立于不败之地。至此，竞争中立在国际经贸体系中已初步确立，并逐渐演变成一种新的国际经贸规则，这对中国等新兴经济体产生了重大影响。

（二）竞争中立在我国的发展：从“国际法”到“国家政策”的演变

在我国，竞争中立属于“舶来品”，其很大程度源于《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）。在国内，首次提出竞争中立的是2017年国务院印发的《“十三五”市场监管规划》，《规划》提出“要把竞争政策作为制定经济政策的重要基础，实行竞争中立制度，避免对市场机制的扭曲”。2018年10月，中国人民银行易纲行长提出“中国将考虑以竞争中立对待国有企业”。2019年3月，李克强总理在政府工作报告中指出“要按照竞争中性原则，加快清理修改相关法规制度，对妨碍公平竞争、束缚民营企业发展、有违内外资一视同仁的政策措施应改尽改、应废尽废”。时至今日，竞争中立一词不仅在国际贸易中影响深远，在国内市场经济活动中逐渐发挥越来越重要的作用。可以看出，竞争中立在我国虽然并非立法术语，但依然更多地出现在国家政策层面。

竞争中立对国有企业的影响

（一）积极影响

尽管竞争中立并未成为我国现阶段的法律用语，但一直以来我国进行的一系列的改革确实契合竞争中立。从1993年十四届三中全会明确提出“国家要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件，对各类企业一视同仁”，可以把这作为竞争中立在我国的肇始；到20世纪90年代，我国政府大力引进外资，提倡社会资本发展并逐渐建立市场竞争机制，可以将其作为竞争中立的进一步完善；再到2013年十八届三中全会明确提出“保证各种所有制经济依法平等适用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护”，可以将其作为新时代竞争中立的进一步发展运用；最后到十九届五中全会，会议明确提出“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”，这是竞争中立的进一步深化。梳理我国历次经济体制改革，从中挖掘竞争中立内涵，不难发现其核心就是要确保所有市场主体能够公平参与市场竞争，从而维护市场公平竞争秩序。

对国有企业来说，因其在我国经济上的特殊地位，国家往往会在税收、监管等政策上给予特殊照顾，这就形成了其他类型市场主体所不具有的竞争优势，而这些优势并非来源于国有企业自身的内部治理水平和管理机制，凭借这些优势，国有企业在一定程度上破坏了公平的市场竞争秩序。对国有企业而言，只有在其出现垄断行为时，竞争法才对其予以规制。总体而言，国有企业在出现垄断行为时，要通过竞争法律规范予以规制，而针对其凭借“特殊属性”获得的竞争优势，也应该依据竞争中立这一抽象的原则予以判断。正是由于国有企业往往凭借其特殊属性而获得不正当竞争优势，才使得“竞争中立”能够作为国有企业是否实施不正当竞争行为的判断准则，在此意义上，“竞争中立”产生和运用能够倒逼国有企业自发进行内部改革，凭借自身内部治理水平提升而非依靠政府获得竞争优势，这也是竞争中立积极的一面。

（二）消极影响

1.国际投资市场门槛提高，阻碍国有企业“走出去”步伐

竞争中立影响深远，其将成为继“国家安全审查”之后阻碍国有企业“走出去”的另一“绊脚石”。从当前的国际经济形势看，我国国有企业在境内获得政府补贴、税收减免等优惠都有可能被西方国家视为“非竞争中立状态”。西方国家认为，国有企业作为我国企业对外投资主力军，其获得的政府财政补贴、低息贷款、税收减免都需要严格按照竞争中立进行披露。而我国国有企业在进入东道国海外市场时，如果没有按照要求披露或者披露程度未达到要求，将得不到海外市场的准入许可。东道国相关部门如果根据竞争中立确定国有企业获得我国政府给予特殊优惠，而国有企业无法证明这些优惠的合理性，其同样会被拒绝准入东道国市场。近年来，国有企业对外进行投资，东道国常以“国家安全”等理由实施阻碍，而竞争中立的兴起极有可能使其成为以美国为主的西方发达国家政府审查和阻碍中国国有企业进军海外市场的新理由。

2.国际竞争力降低，削弱国有企业“走出去”能力

由于不同国家经济发展水平不同，竞争中立在不同国家适用的条件也不同，正因为此，在所有国家均适用竞争中立的合理性面临严重挑战。由于国有企业的特殊性，在我国经济发展过程中，国有企业往往起着无法替代的作用，因此，政府也往往会把国有企业作为弥补市场失灵的宏观调控政策工具。尽管我国国有企业国际竞争力不断提升，但和美国等发达国家的跨国巨头公司相比仍然存在一定差距。如果按照竞争中立，完全取消国有企业基于“公共服务”使命而获得的来自政府必要的扶持，国有企业国际竞争力必然会因此受到影响，进而会进一步影响国有企业在国际先进技术领域和重要行业的投资，最终削弱国有企业“走出去”的能力。

3.融入区域一体化难度加大，增加国有企业国际化经营成本

当前，区域一体化逐渐成为世界经济发展新的趋势，《跨太平洋伙伴协议》（TPP）、《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》（TTIP）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCER）等众多区域性贸易协定随之签订。作为世界第二经济大国，我国经济已经和国际经济发展深度融合，加入区域性贸易协定已是大势所趋。随着我国加入区域贸易协定，竞争中立对我国国有企业的适用必然进一步扩大，但基于我国现阶段的经济发展环境，必然不能接受对国有企业完全适用竞争中立，这无疑会加大我国融入区域一体化的难度，而我国国有企业在进行跨国经营决策时，更多地会考虑竞争中立对其带来的影响，这在一定程度上会增加国有企业跨国经营的不确定性和复杂性，从而增加国有企业国际化经营成本。

面对竞争中立的法治应对

（一）进一步深化国企改革

首先是要开展混合所有制改革。推进混合所有制改革不仅可以发挥不同所有制资本优势互补效应，而且可以激发国有企业的创造力，从而提高企业管理效率。开展混合所有制改革应符合竞争中立精神，在国有企业混合所有制改革过程中，社会资本和国有资本应该在产权保护、产业政策、政府监管诸方面享有同等待遇，彼此之间应该平等使用各种生产要素资源，公平参与市场竞争并受法律保护。建议对于经营性国企，可考虑全员持股，而对于那些关乎主权安全、国民经济命脉的重要行业，国家仍要保持控股地位，甚至是独资地位。通过混改，不仅可以降低竞争中立的影响，而且有利于国有企业创新。

其次是开展公司制改革。企业内部治理水平很大程度上影响企业市场竞争力大小，国有企业亦然。鉴于此，国有企业应不断完善自身治理结构，充分发挥企业自我优势，减少凭借政府获得的不合理竞争优势。只有此，才能从根源打消西方发达国家对我国国有企业对外投资的顾虑。另一方面，西方发达国家对我国国有企业的固有印象往往是“信息不透明”，其中最主要的就是“身份不透明”“管理不透明”“经营不透明”“内部治理不透明”，这倒逼我国国有企业信息公开。而站在政府立场，亟须建立国有企业信息披露机制，进一步强化国有企业信息公开意识，对此要充分发挥企业自律和政府监管的双重作用，使国有企业信息披露机制更加公开透明。

（二）积极谋划加强区域合作

当前，随着美国政府单方面宣布退出TPP，中国更应主动与加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）与韩国、日本等五个主要亚洲国家开展自由贸易协定谈判，力求降低CPTPP对我国国有企业对外投资的不利影响，从而给中国在亚太经贸合作领域的发展创造稳健发展环境。除此之外，CPTPP的“包容性加入”条款给亚洲主要国家抛出了橄榄枝，从当前来看，泰韩两国均已对加入CPTPP表达了强烈的愿望。而另一方面，尽管美国目前已单方面退出TPP协议，但是纵观CPTPP协议，其条款大部分依然是继承TPP协议，而CPTPP协议实施的应对条款，其本质也是为了适应未来如果美国重返TPP时的应对条款，二者本就一脉相承，从性质上来看仍然属于一个协议。所以，中国应开展与CPTPP的主要亚洲国家自由贸易协定谈判，并加强合作，这样可以最大限度抵消未来如果美国重返TPP对我国经济发展造成的消极影响。

美国极力倡导TPP的核心动力来源是使亚太地区利益重新分配趋于平衡，从而主导经济全球化背景下新一轮国际经贸规则，以达到其国家利益最大化的目的。而美国单方面退出TPP后，遏制中国经济的发展，确立自己在亚太地区经济贸易发展格局的主导地位，已成为日本积极倡导CPTPP的主要动因。从当前国际形势来看，CPTPP将会与中国政府当前极力推行的《区域全面经济伙伴关系协定》（RECP）相互博弈。就当前的国际经贸格局而言，伴随各国CPTPP协议签订意向的初步达成，原本复杂多变的国际经贸关系变得更为紧张。有鉴于此，我国政府更应积极主动寻求与东盟成员国和日韩之间自由贸易谈判，加快形成以中国政府主导、以RECP为基础的自贸区建设，促进以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的形成，从而在亚太区域经济发展一体化格局中占据有利地位。

（三）深度融入国际经贸投资规则

由于一直以来我国在国际经贸领域法律构建中的缺位，最终导致的结果是我国在国际经贸法律规范领域依然空白，无法深度融入国际经贸格局，我国政府很多时候只能被动接受对我国经济发展极为不利的国际经贸规则，这明显与我国当前经济发展形势不相符合。随着我国加快实施“一带一路”倡议和“走出去”战略，我国企业尤其是国有企业对外投资需求不断扩大，其迫切需要符合其利益的国际投资条约，以获得公平、透明的国际市场投资环境。鉴于此，中国政府更应主动参与国际经贸领域自由贸易谈判，创设新的有利于中国经济发展的国际经贸规则，增强在国际经贸领域自身话语权，尤其是在诸多领域多边主义都遭受严峻挑战的形势下，积极融入国际经贸规则更是首要之选。

（四）构建中国版本“竞争中立”法律制度

2017年1月，国务院颁布并实施《“十三五”市场监管规划》，明确提出“充分尊重市场，充分发挥市场的力量，实行竞争中立制度，避免对市场机制的扭曲，影响资源的优化配置”。从目前来看，尽管我国仍未在法律中明确规定竞争中立，但为深度融入国际市场与世界接轨，竞争中立在我国法律中出现只是时间问题。

为构建中国特色的“竞争中立”，首先，要确定其适用范围。竞争中立规范的国企应该是国家或者各级政府投资并能实际控制的企业。对涉及国家安全、关系国家经济命脉、为社会提供公共服务的国有企业，这些国有企业的特点往往是政府对其具有实际控制力，对于这一类企业，政府需要对企业“垄断”行为进行合法性认定，如认定其垄断行为合法，可对其行为豁免适用“竞争中立”。而针对竞争性国企，政府应严格按照竞争中立要求对其市场行为予以规范。其次，对于现行国内法中有关违背竞争中立理念的规定，立法机关要认真审查并加以修改和完善，诸如相关产业政策、对国有企业的各项优惠等需要以立法形式予以明确，使之更加透明化。最后，政府应建立联动监管机制，可协调诸如发改、国资、市场监管等多个政府部门联动紧密配合，稳步推进竞争中立实施。同时，建议完善市场监管机制，可考虑在现行监管体制下设立专门监管机构，对竞争中立实施进行全面监管，确保竞争中立顺利实施。

结语

随着竞争中立在国际经贸领域的广泛适用，其逐渐演变成国际经贸新规则，对我国尤其是国有企业的对外投资产生了较大影响。我国应该不断适应竞争中立作为新的经贸规则带来的挑战，并为之做好充分的应对准备，从而确保我国“走出去”战略的顺利实施，提升我国国有企业的国际竞争力。