无人机产品管理法律制度建构

王锡柱

(北京航空航天大学 法学院， 北京 100083)

无人机和汽车、飞机、计算机、机器人技术非常接近，它是交通范式的转换，是一种飞行器，也是一个自动化的机器人[1]。无人机能够应用于新闻采访、农林植保、货物运输、电力检修、抢险救灾等众多领域且优势明显。但是，由于其起源于军事领域，其进入空域之后可能危害国家安全、社会秩序、公民人身财产权益，风险不可忽视。为弱化无人机应用风险，应对其实施必要监管。早期的监管措施主要以无人机用户为中心展开，在驾驶员资质、无人机注册、操作方式、运行区域等层面进行限制。但是，随着无人机相关技术的发展，无人机飞行性能得到巨大提升，用途得到极大拓展，用户数量呈现出指数级增长态势，已难以对用户实现集中有效的管理与控制。相较于对用户行为进行监管，无人机产品监管成为更具优势的监管路径。一方面，无人机产品的设计、生产、销售者数量少，通过在产品阶段实施集中控制，有利于减少监管成本；另一方面，通过产品管理，在源头上提升无人机安全性能，有利于优化监管效果，有效控制无人机运行风险。无人机监管从行为监管向产品监管转变，必将促进无人机产品标准体系的快速完善，进而夯实无人机监管的制度基础[2]。但是，从学界研究来看，无人机监管仍旧集中于用户资质监管与无人机运行行为监管，对产品环节监管的关注度不足，学术研究无法满足无人机风险控制的紧迫需求，为此，有必要专门探讨无人机产品监管的框架及其内容，完善无人机监管体系。

一、无人机产品法律属性的界定

无人机最早被用于军事领域，后来才在民事领域应用。1929年,《巴黎公约议定书》首次将没有飞行员的航空器(Aircraft without a Pilot)一词引入国际航空法[3]。1944年,国际民航领域的宪章性文件《芝加哥公约》第8条对无驾驶员的航空器(Pilotless Airplane)进行了规范。但是，早期立法多是通过零星规定对无人机进行规范，未形成完整的立法体系，直到近期才逐渐形成了以用户资质和运行行为为重点的规范框架。若要从产品管理角度完善无人机监管的法律体系，首先要解决的便是无人机这一产品在法律上属于何种产品类别，其中最重要的是分析无人机产品是否应按照统一的航空产品要求进行监管。

从现有规则来看，国际组织、区域性组织以及各国均倾向于将无人机界定为航空器。在国际组织层面，最具代表性的是国际民航组织的规定，其在《远程控制航空器系统手册》(Manual on Remotely Piloted Aircraft Systems，RPAS))和《国际民用航空公约》(Chicago Convention on International Aviation)附件2中都明确将无人机视为航空器的一个子类[4]。在区域性组织层面，一体化程度最高的欧盟也有相同规定，原欧盟联合航空局(European Joint Aviation Authorities)与欧盟空中安全导航组织(European Organization for the Safety of Air Navigation)共同组成的小组明确了无人机属于航空器，认定航空机构有权管理无人机。2016年，美国联邦航空局公布了第一部关于小型无人机的规则，在其中亦将无人机作为航空器，并且规定由美国联邦航空局保留对民用无人机的管理权限[5]。中国存在同样的倾向，在2018年的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》(以下简称“2018年《征求意见稿》”)中，遥控驾驶航空器、自主航空器、模型航空器都被归类为无人驾驶航空器，无人驾驶航空器又被作为航空器的一个子类。

与国际民航组织、欧盟、美国和中国的规定相类似，在世界范围内，现行立法多将无人机作为航空器的下位概念，在无特殊规定时，其适用于一般的航空规则。然而，有论者指出，在监管中将3 kg的小型无人机与300 000 kg的波音747都认定为航空器，在操作方面施加许多相同的限制可能阻碍航空领域的创新[6]。与航空器和直升机相比，微型无人机更为简单，不适合20世纪为载人航空器和直升机构建的监管体系[7]。用户对自身所使用的无人机进行界定时，也往往与法律上的定性存在偏差。例如，欧盟在一份文件中提出：在无人机应用场景中，许多无人机运营商没有航空背景，他们并不将自己视为航空器运营商，他们只是将无人机视为一种工具，如石油企业将无人机视为一种新型的安全检查工具①。实体法上对于无人机的界定与无人机发展的现实需求之间产生了张力。

从技术条件和法律概念的层面看，无人机被归类为航空器并无不妥，但是，从现实层面来看，所有无人机皆被作为航空器，进而又与传统有人驾驶航空器适用众多类似规则又存在削足适履之嫌。在被定性为航空器之后，受制于传统立法体系与路径，无人机几乎与有人驾驶航空器等同起来。从监管和法律的角度看，无人机首先是航空器[8]。这一认知并无差错，问题在于航空器同时涵盖了传统有人驾驶航空器、无人机以及其他符合航空器定义的事物，如载人自由气球、飞艇等。各类别的航空器只是航空器的子类，各子类之间既具有共性，又具有差异，由此，各类别航空器既应有共同适用的规则，同时也应针对各子类的特性制定相差异的规则。但是，规则制定者在将无人机作为航空器子类的基础上却更进了一步，将无人机与传统有人驾驶航空器等同起来，进而直接适用或者转化适用传统有人驾驶航空器的产品管理和飞行监管规则，走向了过度监管的道路。立法者对于无人机的认知偏差与对于传统航空立法模式的路径依赖导致无人机只能作为有人驾驶航空器的依附产品而存在，无法针对无人机展开有效的立法。现实中，一些无人机仅仅是作为娱乐玩具、摄像设备、安全检查工具使用，其与有人驾驶航空器遵循相同的规则，无疑是从严格监管走向了过度监管。

从立法的延续性与可操作性层面而言，无人机的法律定性可以延续现行立法中的规定，即将无人机作为航空器的子类。但是，在此基础上要避免将无人机产品等同于传统有人驾驶航空器。在国际立法中，国际民航组织正是遵循这一思路制定无人机监管框架的，国际民航组织呼吁在监管规则制定中首先应将所有无人驾驶航空器都视为航空器，在此基础上再进行区别[9]。欧盟已经展开相应实践，在欧盟，250 g以下的无人机执行的是玩具类产品的监管要求②。中国在2018年《征求意见稿》中，根据风险将无人机分为微型、轻型、小型、中型、大型无人机，并明确中型、大型无人机，应当进行适航管理。微型、轻型、小型无人机投放市场前，应当完成产品认证。

在进一步的制度建构中，无人机产品的法律定性可从两个层次上展开：首先，将其界定为航空器的子类；其次，依据相关因素将航空器细分为不同产品。在前一个层次上，将无人机划归为航空器类别，这是国际民航组织以及包括中国在内的各国立法都已经迈出的一步；在进一步的制度构建中，可选择无人机的某些要素作为标准，对无人机进行分类，各类无人机需满足航空器安全飞行的最低标准，在此基础上，对不同类型的无人机产品监管内容进行相应的变动。

二、中国无人机产品管理的现状及其不足

中国无人机产品管理的制度以传统航空器监管制度为蓝本，但是已经尝试在传统航空器产品管理的基础上进行变通。从现在无人机产品管理现状来看，已经具有初步的思路和框架，但是总体思路与框架以及具体规则仍有待优化。总体而言，无人机产品监管问题主要集中于四个层面：一是不同规范中，无人机产品监管的整体思路与框架存在偏差，未能协调一致；二是无人机产品分类的科学性有待提升；三是无人机产品监管的具体规则滞后或者缺失；四是无人机产品监管规则及其相关配套制度在整个无人机监管体系中的衔接问题关注不足。

首先，无人机产品监管的立法目的与框架缺乏协调。民用无人机立法需要发挥管制作用，保障安全，但也应当将促进产业发展作为立法宗旨之一[10]。但是，在具体立法中，多部无人机专门立法仅将飞行安全管理作为立法目的，忽视了无人机产业的发展。中国《民用航空法》将航空安全和产业发展作为立法目的，而2018年《征求意见稿》中仅将目的表述为保障飞行管理工作顺利展开，地方法规或规章中多采取“加强无人机飞行管理、维护飞行安全和公共安全的表述”，而少数也规定了“引导从事无人机飞行活动的单位和个人合法飞行”。因此，包括无人机产品监管在内的整个监管体系中的监管目的依旧缺乏统一性。此外，在监管框架设计中也存在差异。2018年《征求意见稿》将中型、大型无人机纳入适航管理系统，而将微型、轻型、小型无人机则纳入到了产品认证体系之中。2019年《基于运行风险的无人机适航审定指导意见》(以下简称“2019年《指导意见》”)指出，设计生产低、中、高风险等级无人机的制造厂家均应符合厂家适航体系要求，运行风险等级不同的无人机应当符合适航标准体系中与其风险水平匹配的那部分适航标准。2018年《征求意见稿》与2019年《指导意见》对适航认证所涵盖的无人机种类规定并不一致，微型、轻型、小型无人机是否进行适航认定并未明确。

其次，不同类别无人机产品之间未能充分区分产品监管规则，导致产品监管缺乏针对性。无人机类别多样，不同的无人机之间差异巨大，不宜对其适用一致监管规则。现行的规则进行了两重区分：一是将模型无人机的监管交由国务院体育行政部门主导；二是在此基础上倾向于将小型、轻型、微型无人机归纳到产品责任的管理范畴中，将中型和大型无人机纳入到适航管理的范畴中。但是，此种生硬的分类方式无法适应无人机的发展趋势。且勿论航空模型与无人机的差距将越来越小，现在的无人机将重量作为主导，但是对无人机用途和飞行空域对无人机分类的影响关注不足，分类所依据因素的科学性有待于进一步优化。

再次，无人机产品的具体监管规则滞后或者是缺失。具体规则的滞后可以通过适航标准相关规则进行说明。中国最早关于无人机的专门规范性文件是2009年《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》，该文件中，民航局明确了民用无人机飞行前应当参照传统民用航空器及零部件的适航规定，此后，适航认证司曾拟定有关适航的两份内部文件，对无人机适航认证进行了详细规定，但这两份文件未能对外公布[11]。2018年《征求意见稿》和2019年《指导意见》对无人驾驶航空器的适航认证的总体思想、指导原则、实施路线、保障措施进行了明确，但并未规定具体规则。所以，适航认证路径依旧参照传统民用航空器适航规则。然而，2019年公布的《民用航空产品和零部件适航审定规定(草案)》又指出这一规章不适用于无人机，无人机的管理根据无人机相应管理规章执行。因此，无人机具体适航规则处于极度模糊的状态，规则滞后。与无人机适航标准的管理规则类似，无人机产品管理中的其他规则也远远落后于实际发展的需求，具体规则亟待明确。例如，消费级无人机政策法规尚不明确，无人机产品缺乏有效监管，产品质量问题日益凸显[12]。

最后，无人机产品监管规则与具体配套制度的衔接问题未能明确。无人机产品监管作为整个无人机监管框架中的一个模块，既需要与其他模块进行合理分工，又与其他模块之间相互关联。一方面，无人机产品管理中，除需要对于产品本身进行监管外，产品生产制造者的资质、产品改装改造、无人机产品的追踪与召回、产品主体责任以及产品保险问题都是与产品管理紧密相关的议题。另一方面，无人机产品管理制度与上述关联制度之间各有侧重，又互相配合。在无人机监管的体系中，尚需在整体层面上考虑产品监管与相关制度的配套与衔接问题。但现阶段研究仍集中在运行监管阶段，产品监管缺少可操作标准，对产品监管相关制度及制度衔接规则的规定更是付之阙如。

三、无人机产品管理的法律框架及其内容

无人机产品不同于一般意义上的工业品或消费品，其兼容了多个行业和产品的属性，不论从技术上还是法律法规上来讲，其监管难度都可想而知[13]。无人机产品管理内容不仅涉及无人机产品的设计、生产制造以及销售问题，还与众多环节中的主体和监管内容相关联，在制度设计中应结合产品环节与其他环节的分工，在明确产品监管任务的基础上，分析无人机产品管理框架及其主要内容。

(一)无人机产品管理法律体系：三层次的框架结构

无人机产品管理制度体系是一个由不同模块组成的框架。在无人机产品管理制度体系中，可将产品管理框架分为三个层次，且这三个层次分别涉及产品监管内容、产品监管内容合规性的责任主体、监管内容与具体无人机产品类型的匹配。

具体言之，第一个层次是产品管理的标准性内容，即产品管理中对于无人机本身应当具备何种一般性的产品标准进行分析，明确无人机的部件质量标准、飞行性能标准、安全保障技术标准等主要问题。在此基础上，再进行第二个层次的制度设计，该层次的任务主要是将产品监管中的标准性内容分配到不同的产品主体，明确由谁来承担以及在何种程度上承担此种产品监管内容的合规性任务。最后，在上述两个层次的基础上，按照无人机产品的分类标准进行进一步制度建构，作为产品监管框架中的第三个层次。在该层次中，根据各国立法及实践，选择无人机的不同要素对无人机产品进行细分，并依据分类对无人机产品监管的一般性要求调整，或者对产品标准性内容所承担的合规性主体进行转移，有重点、有针对性地实施监管内容，对于风险较高的无人机产品类型，严格按照要求分配合规性任务，对于中等风险的无人机产品，参照适用航空器产品监管内容，可适当降低要求，并结合特定无人机的特殊性对标准性要求进行变动，对低风险类别无人机产品，应采取更为宽松的监管办法，寻找标准性内容监管的替代主体和方式。但是，三类无人机都需满足产品监管中最为基础的安全标准。

(二)第一层次：无人机产品管理中的标准化内容

在无人机产品管理的具体内容中，设定无人机产品管理中的标准化内容是至关重要的一步，其目的在于保障无人机在进入市场前满足基本安全要求，使其进入空域时不至于破坏航空飞行秩序。在该层次中，无人机产品管理的内容主要从三个方面进行设定：部件质量标准、飞行性能标准、安全保障技术标准。

首先，无人机从设想转化为物质实体需要依靠特定的部件进行组装，这是无人机得以产生的前提。为保障无人机的安全，首先需要选择符合质量的部件材料。在无人机部件层面，需重点关注五项内容：一是无人机主体机身的合规性；二是无人机制动设备的合规性；三是无人机任务载荷的合规性；四是无人机机翼的合规性；五是无人机外设接口的合规性。在主体机身材料的选择方面，首先需要选择耐撞击性强的材料，同时结合特定类型无人机的飞行任务，选择适应特定环境的材料，保障无人机在遭受高低温、湿热、振动、冲击时不至于变形。无人机制动设备主要是电池、发动机等，其主要是满足无人机的续航性，保障制动设备的持续运行，减少甚至是避免制动设备出现故障时无人机突然坠落造成风险。在任务载荷的合规性方面，主要对于完成功能所需的设备进行规范，如农林植保类无人机所需的农药喷洒设备，数据收集类航空器所搭载的数据感知与接收设备，摄影类无人机所需搭载的摄像与录像设备等，保持载荷与无人机的稳固衔接，避免运行中脱离机身或者坠落。在机翼方面，针对无人机体积、重量和任务需求，选择合适的机翼材料，同时还要在固定翼、旋翼之间进行选择，还应当确定多旋翼无人机的旋翼数量，增强飞行中的悬停能力与稳定性，避免飞行中突然失去平衡。在外设接口方面，主要是按照统一标准设置接口，使无人机能够接入各类常规设备。

其次，在以无人机飞行性能为内容的管理中，主要是对于基本的飞行性能和执行特殊任务时需要的特殊性能进行管理。在无人机飞行性能管理中，主要体现为对于产品飞行能力的规定和对于产品飞行功能的明确。在产品飞行能力方面，主要是对于飞行高度、飞行区域、飞行速度、悬停能力、无线电和其他远程链接系统的数据传输性能等进行的规定[13]。在无人机的产品功能层面，主要表现为无人机所应搭载的载荷，特定的无人机应配备相应的载荷，如农林植保类无人机在喷洒农药时的农药装载设备，无人机空中拍摄时的录像设备，货运类无人机的载货装置等。特别需要注意的是，在对无人机的功能进行标准设定时，应严禁其军事用途，明确不得在载荷中安装侦察性、爆破性、射击性、生化性设备。

最后，航空业属于技术密集型产业，无人机更是融合了计算机、航空器、汽车、机器人等技术，正是由于其技术特征，使得其应用价值极高，然而出于此种原因，无人机的风险也极大。传统的监管手段在对无人机进行监管时往往力不从心，采取技术手段对于此种新型工具进行安全保障更为节省成本。在对无人机的安全技术内容进行管理时，主要从两个方面进行：一是应当在无人机系统中植入的积极响应技术，在无人机出现特定情况时自动执行技术措施保障无人机本身的安全；二是被动限制技术，即避免无人机被用于不正当目的，对其采取的技术限制手段。就前者而言，主要是为了保障无人机本身免受侵害，如无人机电池剩余电量提示技术、通信链路和数据传输线路抗干扰技术、飞行数据加密技术、间隔保持技术、识别—避撞技术、远程定位与报告技术、自动返航技术等。在其运行速度和重量造成的冲击力超出阈值时，还应当利用缓冲技术减少其冲击力，如配备降落伞或紧急气囊[14]。这都是为了避免产品在出现故障时造成扩大损害而予以积极响应的技术。除此之外，无人机还可能被用户不当利用损害公共利益，为了避免无人机被不当利用，可在无人机系统中植入相应技术控制其从事危害行为，如植入电子围栏技术避免其进入禁止或者限制空域。

(三)第二层次：保障产品标准合规的产品主体及监督主体

产品管理中的标准化内容需要由特定的主体进行落实。但是，无人机产品及其监督主体并非是单一主体，其包含无人机研发设计者、生产制造者、销售者、检测者。在对产品管理中涉及到的标准化内容进行分配时，需根据各类主体人员组成及知识结构，将内容的合规性任务分配至适当主体。总体而言，无人机研发设计者对于标准化内容进行试验与研究，生产者在生产时遵循此类标准要求，检测者对合规内容进行监督检测，销售者保障所售产品符合出售要求。

首先，产品的研发和设计主体着重于在技术层面改进无人机的性能，此种技术改进可在以下四个方面进行。其一，通过技术验证选择合适的部件、材料，提升电池的续航能力、机载电子设备的信号强度，优化机身、机翼材料等。其二，对于机身和机翼的造型进行设计，增强其飞行流畅性与稳定性。在机身方面，采取何种流线型设计更能减少飞行阻力，提升飞行流畅性；在机翼方面，采取何种机翼能够增强稳定性。其三，在无人机的飞行性能方面，对无人机的飞行能力进行提升，在避免军事化利用的前提下开发民用功能。其四，对于无人机的安全保障技术进行研究，将其作为不可更改的设置嵌入无人机系统及飞行程序中，优化安全保障技术的算法，实现对飞行安全的保障。

其次，无人机从技术构想到物质实体需要经过生产者的参与，生产者将产品管理中的部件质量标准、飞行性能标准、安全保障技术标准等内置于无人机之中。该阶段中，无人机从设想转化为实体，应用的风险将随着此种转化具备现实性，在社会中扩散。因此，生产者必须严格把控质量，落实安全生产要求。具体而言，生产者主要从以下两个方面落实产品的合规性内容：一是在生产中选择合适的零部件以及建造材料，保障零部件的质量，并在组装无人机时遵守生产流程，保障零部件结合的紧密性，使无人机整机具备安全条件；二是在无人机的内嵌程序中对飞行性能进行设置，保障飞行的稳定性，并将无人机的安全保障技术加载到无人机程序中，维护空域飞行秩序。

再次，产品主体之外的产品监督者是保障产品符合产品标准的组织或机构，负责产品的检测与监督。产品检测主体主要从两个方面承担产品标准的合规性义务：一是对于产品进行全检或者抽检，保障产品的材料和部件符合安全运行条件；二是对产品的技术和功能进行测试，重点关注其运行的技术与安全保障技术的可操作性，判定其是否符合安全飞行标准。

最后，除生产商直接销售无人机外，其他销售主体通常不会直接与产品监管中的标准性内容发生关联。但是，对于销售商也存在禁止性要求：一是对产品的保障义务，不得出售不符合产品安全标准的无人机产品；二是不得在出售前对无人机的程序、用途和硬件进行修改，保障无人机安全。

(四)第三层次：标准内容、合规主体与产品类型的匹配

在无人机产品管理中，确定标准的监管内容与负责内容合规的主体之后，需关注无人机本身，必须将产品管理的内容与各类型的航空器进行匹配，这是由于不同的无人机重量、用途和飞行区域不同，应区别对待，使监管符合比例原则。

归根结底，对无人机产品监管是对其风险的监管，然而风险具有不确定性，可行的路径是选择风险的主要影响因素，以此为基础建立监管框架。在分类框架方面，欧盟“开放类、特殊授权类、认证类”的三分框架包容性与可发展性强，可资借鉴。无人机重量容易确定且较为稳定，且与风险呈明显的正相关关系，各国都将其作为分类的最重要标准。此外，可结合无人机用途和运行区域作为分类辅助因素。中国在未来的立法中可以将开放类别重量界定为25 kg及以下，现在世界各国采取这一标准的最多③，欧盟与美国还进行了相应的数据分析④。25 kg～150 kg的可确定为特殊授权类无人机，150 kg以上作为认证类无人机，这在一些国家的立法中得到支持。上述分类在用于一些特殊领域或飞经特定区域时，可适当调整归属类别，如欧盟将运输人员、危险货物的无人机以及持续经过人群集中的露天区域、超出目视范围之外的高度拥挤空域飞行的复杂无人机归类为认证类别⑤。分类的具体标准可随着无人机产业的发展继续调整。

其一，对于认证类无人机需要严格执行航空器的标准，按照航空产品管理的标准内容进行设计、生产与检测，同时又要结合无人机的用途，在标准内容的层次上提出更高要求。首先，此类无人机的部件质量标准、飞行性能标准、安全保障技术标准皆需要满足基本要求。其次，特定用途的无人机需要满足更高条件的要求，如在恶劣条件下收集气象信息的无人机需要对其材料和飞行稳定性及安全保障技术进行提升，未来用于旅客运输的航空器将具备更高要求。最后，在检测阶段，对此种类型无人机产品，按照传统航空器适航认定的标准与程序进行检测，具体的适航认定任务由国务院民用航空主管部门负责。

其二，对特殊授权类无人机，按照准航空产品进行产品监管，但是可以结合具体情况和用途，适当增加或减少标准监管内容，并且可以拓宽产品检测监管主体范围。在监管内容方面，可以选择以功能为导向的合规化路径，对于执行功能需求强的，如货运类无人机，增强其制动设备的续航能力。但是，也需要弱化不重要的内容，如弱化对于悬停能力与飞行数据加密技术的要求。在监督主体方面，对于此种类型无人机产品的监管，除因其飞行空域与用途危害极高，必须由民用航空主管部门进行适航审定的以外，此类别下的其他无人机可交由相关的行业部门或者专门的公共组织、企业组织进行产品检测。在生产者具备相应的检测条件时，可由生产者自我检测，民航主管部门仅负责外部监督。

其三，对于开放类别无人机，由于其飞行的高度和范围有限，危害较小，可对内容进行简化，仅对于最基本的安全保障内容进行强制性规定。对于此类无人机产品的监管内容主要通过生产商自行认证，并且通过对于不同的无人机种类进行此种差异化的处理，在监管内容上进行调整。在具体内容的选择上可以分为两种路径：一种路径是限定最高飞行能力，使其速度和高度受限，在此种选择下可以减弱对安全保障技术的要求，强化远程驾驶员的责任；另一种路径是不限定飞行能力，但是需要严格落实飞行安全保障技术。对于其中的微型航空器，应当按照普通消费产品进行监管，设置产品标准，由生产者执行即可[14]。通过匹配产品管理的内容与无人机的风险，实现对于无人机产品的有效监管。但是，此类无人机必须在用途和程序上进行严格限制，不得使其用于军事用途。

四、无人机产品监管相关配套制度的完善

无人机产品监管是整个无人机监管体系中的一个模块，该模块与其他模块共同构成无人机监管整体框架中的组成部分。各监管模块在整体监管框架中扮演着不同的角色，同时又相互衔接。无人机产品监管集中于对产品实施监管，重点关注产品本身的设计、生产与销售，但是产品监管制度的研究又不应止步于此，还应当旁涉与产品管理相关联的制度。其中，产品生产与销售主体资质、产品修改的限制及其程序、产品的数据追踪与产品召回、产品主体的责任追究与产品保险等问题都是无人机产品监管研究中的相关问题，在对无人机产品监管制度的研究中应当得到相应的论述。

(一)无人机产品生产与销售主体资质监管

无人机产业是技术密集型产业，同时，其进入空域飞行又影响到国家安全、社会安全和公民人身财产利益的安全，其生产制造与销售绝非可以任意为之。在产品的生产与销售中，应明确只有在满足特定的生产资质与销售资质时才可以从事无人机生产与销售活动，以保障产品的生产与销售符合安全要求。不过，在确定具体资质时还应遵循“放管服”改革的逻辑，在保障安全与促进产业发展之间进行平衡。在对于产品主体资质的确定中，主要是明确生产者与销售者的资质。

在对生产者的资质进行明确时，可从积极因素与消极因素两个层面分析。其中，积极因素是指生产者应当具备的因素，主要包括管理人员资质、技术人员资质、企业资本要求、生产经验与质量保障要求、硬件与软件配套设施要求；消极因素是指过往不得有违法犯罪的记录等。积极因素必须同时满足，而消极因素满足其中之一则无法从事该活动。其中还需要予以注意的是，军用无人机的生产只能由军方或者军方委托生产，且单独制定资质。民用无人机的生产商即使满足了条件，也不得生产军用类无人机。当然，用于国家公共用途的其他类型无人机可以由此类企业生产。同时，在无人机质量管理中需要对于产品生产者的资质进行分类分级管理，有针对性地实现行业发展与安全的均衡。其中，对于认证类别的无人机生产者采取较高要求，对于特殊授权类别的生产者适当降低准入门槛，对于开放类别无人机的生产者可以采取相对宽松的资质要求，甚至在特定条件下可消除微型无人机的准入门槛。在产品的销售者资质层面，也应当采取相类似的规定，对于认证类别无人机，可建立专营制度，并设定具体资质。

(二)无人机产品修改的限制及其程序监管

无人机产品一旦投入市场，用户可能对其进行改装改造，对产品的软件系统、机体形态或者功能进行修改，产品的修改将对产品安全造成重大影响，明确无人机产品是否可修改以及在可修改时应遵循何种修改流程也是与产品管理相关的重要议题。无人机经过产品质量认证或者符合适航条件，确认其符合安全飞行要求之后才进入销售环节和在市场流通。但是，通过流水线生产的无人机产品难以满足所有用户的飞行需求，为了实现特定的飞行目的，在特定情况下，用户会对于产品设置进行修改，其中的系统软件、机体形态以及功能都可能成为修改对象。例如，用户通过修改系统内嵌的电子围栏进入限飞或者禁飞区域；修改无人机的机翼，从双旋翼变为四旋翼或者八旋翼增强无人机的飞行稳定性，使其在风力强劲的天气状况下飞行；修改无人机荷载，增加远程狙击设备，进行射击。上述修改都将在不同程度上增加无人机的运行风险，应予以禁止或限制。

在具体的修改中，对于不同事项的修改所受到的限制应当有所区别。其一，对无人机产品进行修改时，无人机内部软件以及程序修改应当被严格限制，无论是内置的电子围栏、飞控系统，还是地面基站与无人机设备的信号连接系统，都应予以明确禁止，因为对于此项内容的修改将损害整个系统的安全性和稳定性，导致无人机的可控性减弱，风险极大。其二，在无人机产品功能修改层面，需绝对禁止从民用改为军用功能，此项禁止的原因在于其军事用途将破坏军队的作战状态，甚至被恐怖分子利用。为保障国家公共安全，应明确禁止在载荷中配备爆炸性、侦察性、打击性、病毒性、生化性等军用载荷。不过，无人机可在民用功能之间进行转化，但是民事用途之间的转化需要事前申请批准，改装之后还需重新进行质量认证或适航批准。其三，在无人机的机体形态修改中，从双旋翼改为四旋翼或者其他多旋翼，或者对机体材料进行改造时，除用于科学研究的试验飞行之外，需要遵循改装与报备程序，在产品改装完成后，经过专门的产品认证机构认证，对于飞行安全进行保障。所以，无人机系统设置和民用军用之间用途的转化绝对禁止，在硬件和民用功能之间的转化，需要遵循报备和检测等程序。

(三)无人机产品的数据追踪与产品召回制度

无人机产品的监管是对整个无人机产品生命全过程进行的全链条式监管，在其投入市场后，产品主体依旧需要遵循特定程序，承担相应的产品安全保障义务。无人机产品在投入市场之后，产品主体承担的义务主要体现在两个层面：一是对于无人机产品数据的追踪：二是在特定条件下对于无人机的召回制度。

无人机产业的发展为其广泛应用于民事领域奠定了基础，但是与此同时还应认识到，以无人驾驶技术为代表的配套技术还难以保障无人机的绝对安全，对产品数据进行追踪可以及时发现其存在的不足，并进一步改进其缺陷，提升无人机运行中的安全保障，也可尽早召回存在重大安全风险的无人机产品，避免损害的扩大。在无人机产品数据的追踪中，重点是对无人机产品安全性能和运行安全数据的收集。在产品安全性能方面，可以通过无人机内嵌软件进行，对于无人机电池的续航、机翼的稳定性、机身的耐撞击数据进行收集。在产品运行数据收集方式方面，可通过无人机云平台对无人机运行的数据进行收集，但是在数据收集中必须遵循最小侵害原则，仅对于产品数据进行最低限度的收集，对于运行的里程、运行中的危险操作次数、运行轨迹中的风险因素对风险的影响等与安全运行相关性紧密的数据进行收集，通过大数据分析无人机系统的稳定性和安全性，保障飞行中的安全，也对于后续的安全提供保障。另外，对无人机供应商明确产品召回制度和侵权责任制度能够为无人机安全提供保障[15]。无人机产品的召回制度应当得到明确规定。同批次生产的无人机可能存在生产时未发现的重大安全隐患，若对其不予关注，将造成损害的持续性扩大。所以，一旦发现无人机已经不满足安全条件的情形，且风险是由于设计者或生产者原因造成时，产品主体应及时召回产品，避免不合格无人机产品进入空域造成扩大化的损害。

(四)无人机产品主体的责任追究与产品保险制度

无人机产品的安全保障可通过事前监管的方式予以控制，但是，事前监管无法杜绝问题产品进入市场流通。一方面，产品主体出于眼前利益的考虑，明知产品存在缺陷时依旧将其投入市场或者对产品不予召回；另一方面，产品本身在投入市场时存在当时技术不能认知也无法解决的缺陷。因此，有必要明确产品主体的责任，以此来反向促进产品主体在生产环节严格遵循保障产品安全的措施。例如，欧盟就采取了措施，要求制造商采取适当安全保障措施，确保无人机的安全运行，这意味着制造商承担相应的产品责任[16]。在具体责任设定中，首先，应对与产品主体的民事责任进行规定，在其故意制造缺陷产品或者明知产品存在缺陷依旧将其投入市场时，应当承担相应的责任，必要时还可规定惩罚性损害赔偿责任。但是，由于无人机产业处于发展时期，应慎用惩罚性损害赔偿。在由于不可预测的技术原因导致无人机产品缺陷，进而造成损害时，产品主体也应当在一定程度上承担责任，不过可以对责任进行限定，且绝对禁止适用惩罚性损害赔偿。其次，需要明确不按照法律法规以及行业标准进行生产、制造、销售的主体施加行政处罚，在满足了刑法规定的条件时，应对其处以刑罚。在侵权责任、行政责任和刑事责任并存时，尤其是都需要进行履行金钱义务时，应当首先用于民事补偿，使受害人的利益得到切实保障。

另外，由于无人机的技术性极强，隐含的风险较大，且危害范围不确定，尤其是认证类、特殊授权类无人机可能造成大范围损害，对此，可以通过产品责任保险予以解决。例如，欧洲航空安全局在一份解释文件中指出，航空器的基本保险制度适用于不属于模型航空器的无人机⑥。通过产品保险制度的构建，既可以避免生产商承担责任过重，对产业发展造成阻碍，又可以保障用户和其他受害人的利益，避免造成严重损害时，生产商无法全面赔偿受害人的损失。在具体的产品制度构建中，应当对于不同类型的无人机采取不同保险策略。根据其风险程度，认证类和特殊授权类无人机应强制投保产品责任险，而开放类别的无人机可以由相关主体根据民法的意思自治原则自主决定是否进行保险。

注释：

① 参见：European Aviation Safety Agency. Advance notice of proposed amendment 2015-10。

② 参见：European Aviation Safety Agency. Notice of proposed amendment 2017-05 (B): Introduction of a regulatory framework for the operation of drones unmanned aircraft system operations in the open and specific category，网址为：https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/NPA%202017-05%20%28B%29.pdf。

③ 根据笔者查阅的相关资料，很多国际组织和国家对25 kg及以下的无人驾驶航空器采取宽松标准，这约占了一半以上，尤其是欧盟和美国采取这一标准，欧盟成员国应遵守相应规定，澳大利亚、巴西、加拿大、哥伦比亚、塞浦路斯等国也采取了这一标准。

④ 欧盟数据分析参见：注释②。美国数据分析参见：Department of Transportation, Federal Aviation Administration. Operation and Certification of Small Unmanned Aircraft Systems。

⑤ 参见：European Aviation Safety Agency. Introduction of a regulatory framework for the operation of drones Unmanned aircraft system operations in the open and specific category，网址为：https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/NPA%202017-05%20(A)_0.pdf。

⑥ Explanatory Note: Prototype commission regulation on unmanned aircraft operations, EASA 1, 53-54 (Aug. 22, 2016)，网址为：https://www.easa.europa.eu/system/files/dfu/Explanatory%2Note%20for%20the%20UAS%2OPrototype%20regulation%20final.pdf。