关于当前土地房屋征收工作困难的几点思考

张建建 驻马店市驿城区房屋征收服务中心

一、当前土地房屋征收的主要特点

(一)土地房屋征收面积越来越广

由于历史原因，改革开放之前，我国农村乡镇大量分布于各地，全国城镇化率极低。所以在经济发展后，城市化建设高速开展，所需的建设用地也随之增多，以驻马店市为例，2020年驻马店市驿城区的拆迁征地面积约为7 000余亩，比2019年同比增长49.96%，增长几近过半，由此可明显得出当前土地房屋征收面积在不断扩大。

(二)各级自然资源管理机构代表国家具体行使征收土地的权利

土地所有权根本属于国家，只有国家才有权征收土地房屋，进行城市建设。但在实际过程中由于各种现实条件的限制，征收的主体往往是地方各级政府，由地方自然资源管理机构代表国家行使土地权、完成土地房屋征收工作。

(三)土地征收补偿标准趋于统一

在2011年前，由于没有全国统一的对被征收者的补偿标准，各地补偿评估标准不一，由此也引发了一些有关土地房屋征收补偿的纠纷。2011年我国颁布并正式实行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》统一了有关土地房屋征收补偿的标准，也为征收提供了依据，明确了地方征收的主体、流程和如何进行补偿的问题，为我国顺利开展土地房屋征收工作提供了条件。

二、土地房屋征收的流程

(一)项目准备阶段

国家在确定进行建设，需要征收土地房屋后，会依次进行四个步骤，以完成对土地房屋征收工作的准备阶段：首先是确定即将被征收的土地房屋的情况，包括被征收土地的范围，及其所有权转移问题；还有被征收者的情况，征收人员如何组织构成，收集征收所需的各项信息，为下一步的顺利落实打好基础。第二步是进行资金的分配，需要聘请专业的测绘公司对被征收的土地房屋进行测算分析，而后根据测算所得的结果进行预结，完成资金包干测算。其后是确定对被征收者的补偿方案，依法而定，要最大程度保障被征收者的利益。最后一步是发布进行土地房屋征收工作的政府公告，完成对征收手续的办理。

(二)项目落实阶段

在完成对土地房屋征收的准备工作后，需要进行的就是土地房屋征收工作本身了，这一部分工作量巨大，需要进行有关政策的宣传、动员人员进行建设、帮助被征收者搬离所在地、拆除所征收的土地上的原有建筑物、对被征收者进行征收补偿等工作。征收工作的落实阶段对后来的建设影响重大，各部门应严格对待，务必完美完成各项工作。在这其中，对被征收者进行合理有效的补偿是重中之重。在征收集体土地时要遵循“既数砖头又数人头”的原则，而对于住宅房屋，被征收人可选择产权调换或货币补偿的方式，对被征收土地房屋的企业进行补偿时应额外关注员工补偿和停产停业补偿这两个方面。[1]在落实阶段，对征收工作进行监督是不可或缺的，因而制定严格合理的监查标准对项目落实的顺利进行具有很大帮助。

(三)项目收尾阶段

在这一阶段，主要工作就是对被征收的土地房屋的建设工作进行审查和解决权属办理方面的相关问题。审查工作由财政评审中心和房屋征收服务中心负责，权属办理则由政府和不动产登记中心共同处理。

三、土地房屋征收工作中存在的问题

(一)征收工作各部分之间衔接困难

土地房屋的征收绝不是由单独一个或两个部门完成的，而是需要多个相关部门共同完成的复杂流程，在这种情况下，“踢皮球”的问题难免出现。最典型的例子是同时对土地房屋的征收，国有土地房屋的征收工作由房屋征收部门负责，但集体土地房屋的征收工作则由自然资源行政主管部门负责，这一复杂的责任划分增加了土地房屋征收工作的困难，并且现今大部分自然资源行政管理部门并未有专门的程序和人员进行土地房屋的征收，更是使得土地房屋征收工作难以顺利高效地得到开展。

(二)被征收者方面的问题

土地房屋的征收工作涉及人民群众的切身利益，被征收者往往对征收工作抱有很大疑虑，并且被征收者习惯于将自身与原村原单位的纠纷交予征收部门进行解决，但这并不属于征收部门的负责范围，也为征收部门增添了很大的工作量。此外被征收者对征收工作的相关政策理解不充分，为得到更高的补偿，往往拖延征收工作的进行。同时，在征收过程中，被征收者对土地征收工作抱有很大的抵触心理，原因在于，土地房屋是一家人的安身之处，其地理位置及附带价值为被征收者带来了好处，一旦被征收，被征收者的利益便遭到了触犯，所以对被征收者进行动员极其困难，一定情况下，还有可能造成不利于社会稳定的事件。最后，对被征收者如何进行补偿也是一大问题所在。

(三)征收程序模糊，尚不明确

目前《土地管理法》是征收集体土地房屋的依据，但《土地管理法》只明确了对土地本身的征收流程，而未特意标明如何征收在土地上建造的房屋。房屋的价值在征收中得不到体现，被征收者的合法权益无法得到保障。另外由于对房屋的征收工作未有明确的流程规定，在房屋征收时，若被征收者进行诉讼，征收部门便极有可能被判定为违法，而这也增加了征收工作的难度。

(四)房屋征收后出现的补偿问题

现今我国有关房屋补偿的法律法规尚不完善，对违章违规建筑如何进行补偿也未有明确规定，在不同的时间地点对违章建筑的补偿也不尽相同，因此有必要完善相关的法律法规。此外，我国对被征收的房屋的价值评估机制不合理。货币补偿和房屋产权调换是我国房屋拆迁补偿的两种方式，而其中的货币补偿就常常存在一些不合理之处：房屋的货币价值由专业的房地产价值评估机构按照国有土地征收的评估方法进行评估，但其程序并未有完善的规定，即使被征收者对评估结果提出异议，但最终的补偿结果依旧是由政府部门一方确定的，即使补偿结果不理想或不够合理，被征收者也无法拒绝，只能接受。另一房屋产权调换的补偿方式是由政府提供住房给被征收者，但政府建造的安置房大都位于土地价格较低的城市边缘或郊区，被征收者无法享受到原有住房所带来的各种便利。房屋土地的征迁补偿矛盾非常突出，即使被征收者能够接受政府所提供的安置房，安置房却也不能够充分供应。大条件下，全国各地均有不同程度的建设用地紧缺情况，并没有足够的用地能够用以建造安置房，征收部门与被征收者间的补偿问题仍待解决。

四、应对土地房屋征收工作中存在问题的建议和对策

(一)房屋征收工作由专门的部门统一负责

在征收过程中，各部门相互独立，无法有效整合资源，往往会造成金钱、时间和人力成本的浪费；对此，应当设立一个部门进行国有和集体土地的统一征收，并提高其行政级别。原因在于征收工作是一件联系范围广、涉及利益复杂的项目，征收部门需要有更高的权限来开展工作，协调各方矛盾问题。同时，还应当进行机构整合，从而解决资源分散、职责交叉的问题，也有助于提高征收效率。若要实现这一设想，相关的法律法规必不可少，当务之急是出台相关的法律法规和政策，并进一步完善《国有土地上房屋征收与补偿条例》，《物权法》与《土地管理法》等法律法规。

(二)加强前期的征收工作

在开展征收工作之前，征收部门的工作人员应加强对征收政策和方案的学习，并且要组织居委会、村委会和企业代表集体进行学习，向被征收者告知征收的基本情况。加强宣传，促进被征收者对征收土地房屋工作的理解，也要帮助反馈被征收者的意见，防止闹事等危害社会稳定的事件发生。

(三)完善土地房屋征收工作的补偿机制

首先需要完善相关法律法规，制定合理的具有可实施性的政策来解决补偿中可能出现的各种问题，如违章建筑的补偿，房屋地段价值的补偿，要用具体的法令条例来规范补偿工作的进行，调解被征收者有关补偿的问题。其后还需建立完善合理的土地房屋价值评估机制，将所评估的房屋价值与市场接轨，引入市场化的评估机制。将地段、房屋建设所耗费价值等计算在内，并令专门人员进行跟进监督，为被征收者提供拒绝的选择。被征收者对补偿价格有异议时，可再申请进行评估，若仍不接受、需要司法强制执行时，征收部门需经法院准许。再有就是要规范征收工作的进行，使其工作严格依法进行，按指定流程进行补偿工作，既要合理保障被征收者的利益，也要坚守法规的底线；如果被征收者不愿意接受政府提供的安置房，可引入二手房交易平台，以政府为中介，为被征收者寻求满意的再住房；对于被征收企业的补偿则需要征收部门与企业进行充分的沟通协商之后再进行切实合理的补偿。

(四)提高安置标准，政府加大建设用房投资

土地房屋的征收与安置紧密相连，政府在进行安置房建设时应改变以往安置房位置偏远，配套滞后，交通不便等问题，弥补被征收者的住房落差。[2]有关部门在进行土地规划时，需将安置房放于距市中心较近的位置，并且要配套完善的生活设施；在征收工作尚未开展之前，政府应注意储备安置房用地，以备不时之需。

(五)出台有关集体土地房屋征收的具体方法

《国有土地上房屋征收与补偿条例》只针对国有土地上房屋的问题，而将集体土地房屋排除在外，而《土地管理法》落后于社会太多，已不适应现今房屋征收工作的进行，因此需要尽快制定出针对集体土地上房屋征收工作的法律条例。房屋是一种特殊的地上附着物应区别于其他附着物，类比国有土地上的房屋征收程序进行征收，并酌情予以适当补偿。[3]

五、结语

综上所述，我国的土地房屋征收工作的进行范围将会越来越广，而由于社会经济政策各方面的发展，在征收过程中遇到的困难也将越来越大。我们需要与时俱进，完善有关征收的法律法规，妥善解决对被征收者的补偿问题，为征收后的城镇建设工作打下坚实基础，推进我国城市化进程，促进国家稳定发展。■