预算项目支出绩效评价存在的问题及对策

陈红云（高级会计师）李艳（高级会计师）

（长江水利委员会水文局 湖北武汉 430010 长江水利委员会水文局荆江水文水资源勘测局 湖北荆州 434000）

一、引言

绩效评价指标是指预算批复时确定的绩效指标。2014年起，中央部门每年选择部分重点项目开展支出绩效评价试点工作。在年度终了时，中央部门下发绩效评价指标体系及评分标准、评分说明。项目绩效评价指标体系分为投入、过程、产出、效果四部分。2019年，按照绩效管理全覆盖的要求，绩效目标、绩效监控和绩效自评覆盖到政府性基金，财政部要求中央部门对年度预算项目支出开展绩效自评价工作，且自评价工作首次覆盖率要达到100%。2020年2月，为深入贯彻落实《党中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》精神，财政部修订印发了《项目支出效评价管理办法》（财预 ［2020］10号）。《办法》规定了所有纳入财政预算管理的项目都要开展绩效自评，对重点项目开展周期性绩效评价。

预算项目支出绩效评价是指根据项目申报预算时设定的绩效目标，运用科学合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对项目支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价，并对评价结果进行有效应用。预算项目支出绩效评价的目的在于强化项目预算支出单位的责任意识、提高财政资金使用效率，增强财政部门管理和决策的科学性，提高公众的参与度与监督性。然而，因为预算项目支出绩效评价工作全面开展时间并不长，在实践中存在一些问题，本文对此探讨，并提出解决的建议。

二、预算项目支出绩效评价存在的问题

（一）绩效目标、指标设置不合理。一是绩效目标与项目内容关联性不强，范围大于实施内容；绩效目标空洞虚化，不够具体、细化；对于周期超过一年的项目，年度目标和中期目标无差别。二是绩效指标不够完整，未能涵盖项目全部产出，基于预算项目的社会、经济、生态等效益和用户满意度佐证材料难以获取，缺少部分效益指标和满意度指标，且指标笼统不具体。三是绩效指标细化、量化不够，部分定量指标缺乏，部分定性指标因不可衡量、数据不可获得不易评价。四是指标值偏离度大。五是指标与项目关联性不强或指标与预算资金不匹配。如预算列支培训费支出，但没有设置“培训次数”或“培训人数”指标；或者预算没有培训支出，却设置了“培训次数”或“培训人数”指标。六是部分指标设置重复、描述不准确。

（二）绩效指标统计口径不统一。同一个项目涉及不同的预算单位，不同预算单位可能对同一个产出数量指标的统计口径不一致，但汇总时，没有分析折算，导致数据失真。

（三）指标值完成情况填写不规范和不合理。完成的指标值表述不规范，例如年初设定“培训次数≥3次”，自评价时继续填报“≥3次”；对质量和时效指标，自评价时一律用“完成”“符合”“达到”等粗略表述；填报事项及相关表述不符合逻辑，例如完成情况填写成“≥100%”或“＜0%”等。

（四）绩效佐证资料准备不足。一是资料整理缺乏系统性，没有资料清单，不方便核对使用。二是提供的材料中仅部分与项目有关，没有标示，不方便评价采用。三是资料准备不齐全，没有按照资料提交清单和要求提供完整的项目资料，主要表现在缺乏反映管理过程的资料，如培训登记、会议纪要、检查和维修记录等；反映绩效的资料不健全，导致项目绩效难以评价与衡量；由业务部门准备材料的，可能缺乏财务管理方面的相关材料，如无项目实施过程中与资金拨付相关的请示、汇报、批示、资金拨入凭证及支付凭证等材料。四是缺少基础数据的统计材料等，如缺少设施设备台账等。

（五）绩效报告和自评价报告编写质量不高。一是绩效报告和评价报告文本编写不全面完整，没有按报告提纲要求编写，如缺少绩效指标实际完成情况及偏差原因和改进措施等。二是内容编写不能达到绩效评价采分点要求，如“项目预算执行情况”评价的采分点之一是“资金使用的合理性”，实际支出明细与预算明细对照有差异，在报告中没有分析差异产生的原因。三是未完成情况说明不规范，未针对指标内容说明具体原因。四是相关信息及数据口径不一致，如绩效报告附表附件中的数据与报告正文不一致，或多个材料对于同一信息或数据的描述不一致。五是存在设定了个性指标，但对个性指标未予评分的情况。

（六）第三方评价机构专业涵盖不够。中央部门采取委托第三方评价机构现场复核项目单位的绩效自评情况的方式，第三方评价机构派出的工作人员一般具有财务、审计等方面专业知识，对被评价项目的认知不够，有的工作人员甚至对项目的业务闻所未闻，靠审计和评价经验，能复核和发现绩效目标表中的指标完成情况和问题，但未必能发现似是而非或既定绩效目标外的问题，对项目绩效管理方面提出的建议主要聚集在低层次管理方面。

三、建议

（一）科学设置绩效目标和细化量化绩效指标。一是根据项目设立的依据及单位职能、项目有关的中长期规划、项目单位年度工作计划等设立项目的绩效目标，且尽可能清晰、量化、可行、易考核，并与年度计划、工作任务相匹配，与相应的预算支出内容、范围、方向、效果等紧密相关。二是绩效指标编制要完整。从中央部门印发的“二级项目预算绩效共性指标体系框架”中选择涵盖产出、效益和满意度的共性指标，并结合项目的具体内容，补充产出的个性指标，用明确、细化的指标来支撑绩效目标合理性。三是绩效指标值尽量细化、量化，易考核。从产出、效益、满意度等方面进行细化，对其指标值尽量采取定量或定量与定性相结合的表述，如生态效益指标“促进水生态文明建设及治理工作”，指标值表述为“水质监测成果至少被1个工程项目论证技术报告所引用”，不能以量化形式表述的，可以采用定性表述，但应具有可衡量性。如成本指标，其指标值不能泛指“成本可控”，应用绝对值或相对值表达；时效指标值应指具体的时间范围内，质量指标值不能泛指“质量合格”或“符合规范”，应以绝对值或相对值表达。四是采用科学合理的统计方法，防止指标值过高或指标值过低，降低指标值的偏离度。五是要从预算支出明细体现指标与项目关联性和指标与预算资金的匹配性。项目申报时填报的《中央部门预算二级项目支出明细表》既有对项目活动的描述，也有项目活动的数量/频率及相应的价格/标准，项目活动要围绕项目的绩效目标开展，项目活动的数量/频率与计划期内的任务数或计划数相对应，与预算确定的投资额或资金量相匹配，与绩效指标有对应关系。如培训人次、会议人次、24小时在岗值守人次等指标应与培训费、会议费、其他商品和报务支出中的加班费等费用匹配。六是指标设置避免重复，例如“培训人次”和“培训次数”可二选一；指标描述清晰、表意明确，避免模棱两可。

（二）统一数量指标统计口径。业务主管部门要主动指导所属预算单位项目申报工作，针对具体项目，若涉及多个实施单位的，要从“二级项目预算绩效共性指标体系框架”中勾选可能涉及的指标，并对指标的填报口径做出说明。

（三）指标值完成情况表述规范合理且符合逻辑。一是表述规范。例如年初设定“培训次数≥3次”，自评价时应填写具体完成了几次培训，例如“3次”或“4次”；年初设定“设施设备完好运行情况≥220天”，自评价时应根据设施设备的管理台账，统计设施设备完好运行的具体天数。二是表述合理。对质量和时效指标，自评价时对完成情况应进行定量分析，而不是一律填报“完成”“符合”“达到”等笼统的表述。例如年初设置“按时完成监测任务和信息汇总编制”，自评价时可表述为“每月25日前完成上月信息汇总编制”。三是填报事项及相关表述一定要符合逻辑。例如年初设定“设施设备完好运行情况≥220天”，自评价时完成情况不能填写成“≥365天”等方式。

（四）关注绩效佐证资料收集与整理。一是拟定资料清单。将资料整理好后，按装订顺序或分类拟定资料清单备查。二是重点标注。与项目的相关性不明确的资料，建议单独提交与项目相关的内容页或将其标色或画线作为标记。三是资料要齐全。对照资料提交清单和要求全面准备项目资料，如确实存在资料缺失的，应在绩效报告中重点说明，以弥补支撑材料的不足。四是关注过程资料的收集。从立项到项目完成期间，要关注资料的收集工作。在项目申报阶段，收集和保存与项目立项有关的资料，如国家相关政策、部门事业发展纲要与规划、有国家领导的相关批示或讲话中明确提到与项目任务密切相关的内容，项目最开始的立项背景、立项报告或任务书、项目文本；在项目实施期间，收集、保存项目实施过程资料，包括项目培训和研讨、布置等会议资料，委托业务方面的招投标、中标通知、合同、付款申请、验收等资料，落实项目组织实施机构、人员等材料，与项目业务和经费管理紧密相关的制度办法及落实关键管理制度的资料，设备采购、设施设备运维等方面的资料；在项目总结阶段，注重搜集支撑项目产出和效果的资料，包括项目质量评定结果，证明项目实施进度符合项目年度计划进度要求的过程文件，相关媒体宣传、报道，用户和上级主管部门的满意度调查表等。五是完善和做好绩效指标所涉及数据信息的统计工作。如“设施设备养护率”“设施设备正常使用天数”“维护维修总成本控制”等指标均涉及设施设备等资产，所以要完善资产台账，每项资产不仅要有价值、使用部门或人员等信息，还要有使用的项目名称，鉴定和维修记录，并及时更新单位的资产数据库；对于多个项目共同的设施设备，单位应制定其维修（护）费在不同项目间分摊的办法。如为了计算“水情报汛漏、错报率”，每天应对水情报信息的总数量和漏、错报信息的数量进行甄别统计。

（五）提高绩效报告和自评价报告编写水平。一是落实项目负责制，要高度重视预算项目绩效评价工作，财务和业务人员配合，共同编写报告，项目负责人要对报告质量负责。二是开展预算项目支出绩效报告和绩效评价报告编制的培训，重点介绍如何编写项目支出绩效报告和绩效评价采分点要求，财务与业务共同编写拟定本单位项目支出绩效报告和绩效评价报告的范本。三是对产出指标没有达到指标值的或超过批复指标40%，以及按经济分类科目预算支出与实际执行差异较大的，要正式解释说明。四是分析到位，原因说明针对性强，合理合规。五是要保证资料相关数据的一致性，如某处数据有调整，应全部及时更新。

（六）约定第三方评价机构工作人员的专业结构。财政部、中央部门委托第三方评价机构现场复核项目单位的绩效自评情况时，可以对第三方评价机构工作人员的专业结构做出规定，要求有熟知项目业务的人员参加，杜绝第三方评价机构工作人员因不了解项目业务情况而被反制的现象，确保复核工作的有效性。