新时期黄河水域治安防控体系探析

◎ 李景山 铁道警察学院治安学系

黄河全长5464 公里，流经9省区，流域面积79.5万平方公里，养育人口约1.26亿人，孕育了河湟文化、河洛文化、关中文化、齐鲁文化等，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。黄河流域是连接青藏高原、黄土高原、华北平原的生态廊道，粮食和肉类产量占全国三分之一，是我国重要的生态屏障和经济地带，但长期以来水害严重，再加上人为破坏，黄河屡治屡决的局面始终没有根本改观，给沿岸百姓带来了深重的灾难。新中国成立以来，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，黄河流域生态环境、百姓生活都有了很大改观，但当前黄河流域仍存在一些突出问题，如水源污染、非法盗采、抢夺水资源等现象严重，水域治安形势依然严峻。

1.构建新时期黄河水域治安防控体系的意义

黄河因气候、环境、人为因素等导致泥沙聚集、河道宽度减小，这些问题使水上航道的利用价值大大降低，同时还有社会治安治理过程中仍然存在着众多不安定因素。水上公安机关作为保护水运交通基础设施安全、防范和打击水路违法运输、维护水运交通治安秩序、保障水上运输安全畅通的重要力量，肩负着重要使命，发挥着特殊作用。

黄河流域目前的经济社会发展是上游落后、中游崛起、下游发达，积极构建与黄河水域特点相适应的水上治安防控机制，努力提高维护水域稳定和谐的能力，对促进西部大开发、中原崛起、下游新旧动能转换和畅通“一带一路”具有重要意义，是黄河水域水上公安机关顺应区域协调发展的现实需要。近年来，黄河水域治安形势持续平稳，但治安问题仍大量存在，水域专业防控能力较低、群防群治工作滞后、基础建设和防控能力脆弱，维护水域治安稳定的压力没有缓解，积极构建新时期黄河水域治安防控体系是从根本上扭转治安管理现状、夯实黄河治安防控基础的重要举措。黄河上游、中游是国家重要的生态安全屏障区，生态环境脆弱，同时沿黄九省区有农业大省、畜牧大省、多民族融合区、革命老区、贫困地区、中华文明的传承创新区，完善黄河水域治安防控体系对于建设黄河生态经济带、保障食品安全、维护民族团结、促进乡村振兴战略实施、坚定文化自信有重大现实意义。黄河沿线有多地水上公安机关刚刚组建或正在组建，面对新时期、新任务和新要求，在作战、保障、队伍建设、体制等方面还存在不适应，省区之间缺乏协同治理，政出多门、分割管理，也没有形成全民自觉保护黄河的法治氛围。创新治安管理体制机制，完善跨区域管理协调机制，因地制宜、分类施策，统筹谋划上下游、干支流、左右岸，保障黄河长治久安，促进全流域高质量发展，这是水上公安机关紧跟时代步伐、在新的治安形势下争取主动的根本出路，也是实现平安黄河奋斗目标的有效途径。

2.新时期黄河水域治安形势及问题分析

黄河水域涉及多个行政区划、面积广、治安问题显著、生态形势严峻，自古以来都是治理的难点。近年来，各地对黄河水域的治理愈来愈重视，以黄河流域河南段为例：河南编制了自然资源状况基础数据，摸清了家底，积极开展百公里生态廊道、千公顷湿地公园群、万亩滩区耕地高效利用试点工程建设；兰考黄河滩区试点种植3万亩优质牧草，加强了黄河流域生态保护修复；选取郑州、开封、新乡进行黄河滩区耕地高效利用试点，并在郑州、开封、洛阳、濮阳、三门峡等市开展露天矿山综合整治行动。但水域警务有其显著治安特点：水上违法犯罪隐蔽性强、出警速度慢、缉捕难度大、证据收集困难，再加上社会治安治理的要求和水域治安治理现状也存在较大偏差，如黄河水域水警受重视程度不高、水域警力长期缺乏、水域治安防控体系不够完善，黄河水域的治安形势依旧不仍乐观。

2.1 多部门管理职责冲突

黄河水域的管理部门较多，分工较细，一些执法环节涉及到多个部门的职责，职能交叉易导致责任划分不明确、执法效果不明显。公安机关是治安管理的主要负责单位，同时，交通运输、农业、渔业、环保、国土、水利、安监、质监等部门也都负有水域治安防控职责，在一线执法实际中，就会产生重复执法或推诿扯皮现象。以黄河河南段郑州市为例，郑州所属黄河水域由市黄河河务局、市水利局、市南水北调办公室、市农业农村工作委员会水产管理办公室（市渔政渔船检验监督管理办公室）、市交通运输局（市海事局）、市自然资源和规划局自然资源调查监测处、市城管局城市河渠管理处、市生态环境局市环境监察支队、市郑东新区管理委员会水务局等部门共同管理，市水上公安局正在筹建。各单位隶属公安部、交通运输部等等多个部门，分工不明必然造成失控漏管，出现问题又会互相推诿，难以形成防控合力。治安防控体系的构建不能仅仅依靠公安部门一家，而众多的水域管理部门其职责各有侧重，公安部门要熟悉各单位职责，在开展治安防控工作时做好统筹协调，合理利用各部门力量，共同做好黄河水域治安防控工作。

2.2 违法犯罪案件持续不断

近年来，黄河治理较以往取得了较好的改善，但黄河流域的生态压力大，环境形势严峻，违法犯罪案件仍然持续不断。2018年7月，水利部部署开展全国河湖“乱采、乱占、乱堆、乱建”等突出问题开展集中清理整治，仅一年时间检察机关就立案1097件，黄河流域检察机关与水利部门也积极开展“携手清四乱、保护母亲河”专项行动，探索建立全流域河湖环境治理与司法保护协作协同新机制。近年来，在黄河流域查处了“万荣县汾河河道管理范围内违法建设破坏生态环境案”“府谷县黄河沿线非法排污非法采砂破坏生态环境系列案”“户燕军、李富强等6人盗掘古文化遗址古墓葬案”“贡嘎平措等3人非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物刑事附带民事案”等典型案例，而黄河河南段也发生了“中牟县黄河河道内乱堆建筑垃圾案”“三门峡市城乡一体化示范区违法修建鱼塘破坏黄河湿地案”“开封市城乡一体化示范区违法生产经营损害饮用水源地案”“郑州市法莉兰童话王国违法建设破坏生态环境案”等。为了非法利益铤而走险，盗掘古墓、猎捕珍贵野生动物、盗伐林木、走私，给黄河流域生态安全与资源环境保护带来了很大危害。

2.3 “三非”问题较为突出

2.3.1 非法排污

非法排污是指单位或个人将污水、废气、废物等随意乱排放的行为。黄河是我们的母亲河，她的水源为我们的生产、生活提供了很大保障，保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。黄河流域附近人类的生活发展相对集中，生活污水、工业废水、废气、废物等比较集中，而处理污染物的成本高且标准严，很多企业铤而走险，直接将污染物排放进黄河，给母亲河造成了难以弥补的污染，影响了人类的生存环境。2018年6月，陕西省府谷县检察机关通过现场勘查、走访居民、水质监测、无人机拍摄等手段，发现从2015年起府谷新区产生的居民生活污水未经处理直排黄河，严重污染了黄河水质，后来该案成为黄河陕西段水污染治理公益诉讼第一案。由于非法排污单位和个人自身也知道该行为不对，多采取在晚上进行，排污地点也选择在非常隐蔽之处，很难被发现，环保、建设、市政、海事、水务、公安等多部门都负有查处职责，部门协作机制还不完善，给限制人身自由的时限、水体污染取样后的鉴定等案件具体环节造成了障碍，使得非法排污整治不畅，防控效果不好。

2.3.2 非法捕捞

非法捕捞是指在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品的行为。采用小于规定网眼尺寸的渔具、使用炸鱼或电鱼等损害水产资源的方法对渔业资源有重大影响，破坏了水域生态平衡。由于收益高而成本低，黄河水域非法捕捞现象严重，如2021年6月19日袁某某等三人在黄河滩边电鱼，被山西省吉县壶口派出所民警现场查获；2020年6月6日河南南乐县寺庄派出所接连破获两起黄河支流非法捕捞水产品案件，一举抓获有关犯罪嫌疑人王某等4人。由于黄河水域广阔，非法捕捞者流动性大，民警只能采取蹲点抓现行的方式执法，很多捕捞者夜间驾船前往河面中部作业，即使发现也可以迅速将证据抛入水中，甚至跳水逃逸，很难取证，很难予以打击。

2.3.3 非法采砂

非法采砂是指未取得采砂许可证而进行的采砂。砂石矿是重要的矿产资源，是经济社会发展的重要物质基础和支撑，非法无序采砂不仅破坏了黄河河床形态，加速黄河河道演变，危及堤防的安全，影响了防洪安全，还因缺乏措施致使沙土飞扬，对黄河流域生态环境造成了很大的影响。例如洛阳铁路法院2021年3月11日审理的杨某某等非法采矿罪一案，是该院集中管辖河南省黄河流域环境资源案件后审结的第一起非法采矿类刑事案件。2019年6月至2020年9月，林某某等四人在河南省博爱县沁河滩非法采砂，最终四人都因非法采矿罪追究刑事责任。另外，由于砂石利润巨大，经常会出现争夺砂石资源即“砂霸”现象，非法采砂者之间出现打架斗殴，或暴力抵抗执法人员情况，严重影响了社会治安。黄河河道长、且河面宽广，视频监控难以像设置在陆地上一样发挥高效作用，在局部河道偷采矿砂难以取证，再加上非法采砂船多为改装等“三无”船舶，打击非法采砂较难。

2.4 水上浮尸

浮尸主要是指人的尸体，由于胀水漂浮在水面上。黄河浮尸问题由来已久，从20世纪60年代至今，有超过1万具浮尸漂荡于黄河兰州段，主要原因为自杀，游泳、水上作业失足和被杀占少数，随着治安状况整体改善，凶杀痕迹明显的浮尸越来越少，但近些年从黄河兰州段漂浮的尸体仍有相当数量。尸体长期浸泡在河水中，污染程度远大于生活垃圾的污染，对水质造成很大影响。由于黄河泥沙大，很多尸体在还未来得及打捞就被泥沙掩埋，打捞起的浮尸被谁泡肿后难以提取相貌特征、指纹信息等，且后续涉及复杂的法律程序和多个行政部门，处理起来非常麻烦，也出现了千佛山殡仪馆项目借尸敛财诈骗案、人称“黄河鬼侠”的魏家挟尸要价等现象。民政、公安、环保、水电企业和捞尸人之间，围绕随意打捞、污染、挟尸要价、善后等纠纷不断，多头管理无人负责的防治困境凸显，浮尸有的被移交亲属，有的被民政部门火化，有的则留到下游。黄河水域设置有水上派出所的部分地方也积极承担救生、打捞任务，但多因警力不足、水性不高等原因，常求助于义务搜救队，浮尸大多高度腐败，一方面取证固证困难，另一方面也给民警身体和心理造成了伤害。

3.新时期黄河水域治安防控体系创新路径

3.1 建设要求

水域治安防控体系建设要针对区域特点和突出的治安问题，从大处着眼，从小处入手，坚持目标导向，从需要解决的问题倒推基础设施建设、队伍建设、信息化技术应用、体制机制制定调整等。水上公安机关有维护水上治安秩序，查处水上治安和刑事案件、处置治安事件与灾害，水上船舶、公共场所、集会、旅游、人员、特种行业的治安管理，水上消防工作，组织和指导涉水各单位、群众性组织、个人开展水上治安防范的职责。黄河水域各地政府要结合自身民风民情、经济、环境模式，因地制宜，积极建立水域治安联动协调机制，建立黄河分段、分片警长制，实现“警长”与“河长”有机结合，“水警”与“陆警”相互配合，“水警”与“涉水管理部门”加强联合的机制，共享信息数据、共同巡逻防范、共建防控体系。如黄河河南段郑州市境内，黄河流域面积1946平方公里，干流160公里，黄河堤防总厂71.42千米，滩区面积34.33万亩，滩区居住人口2.52万人，可设置郑州市水上公安分局，统一管理辖区黄河流域与境内其他河流、水库、湖泊，结合各自特点分别设置水上派出所或治安巡查中队等具体负责治安防控工作。要以“重在保护、要在治理”为主线，充分发挥公安机关防风险、保安全、维稳定的主力军作用，推动建立沿黄各方力量参与的治安防控机制，实现黄河流域群防群治无死角，打造“黄河治安防控示范区”，全面完善黄河水域治安防控体系建设。

3.2 协作共建

黄河水域的治安防控不能单靠水上公安机关一力完善，要多方协作，共同建设才能发挥最大效果。协作共建包括水警部门与陆路治安防控的合作、涉水行政部门资源的共享、社会力量的参与。陆路治安防控体系是以行政区域划分，而黄河水域限于水上情况很难完全按照陆路模式，应与周边陆地公安机关建立合作机制，充分发挥彼此优势，共同做好陆地、水域治安防控工作。水域治安防控不仅涉及水上公安机关，还涉及陆地公安机关、水利、渔政、环保、农业、港口、海事等部门，被称为“九龙治水”，要整合各部门执法力量、建设水域数据交换平台共享基础信息，理顺管理体制和职责。如黄河河南段孟津县水域电鱼行为频发，县渔业办于牵头公安、交通、河务、湿地等部门，会盟、白鹤、小浪底镇政府抽调精干力量配合，组成打击电鱼行为联合执法队，经过为期一年的联合执法，遏制了违法电鱼高发态势，效果良好。积极调动社会资源共同参与水域治安防控，充分发挥民众的力量，多渠道收集线索情报，动员社会公众参与维护水域治安秩序，拓展水上救助力量，建立信息采集机制、联防联控机制，将防控落到日常，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的格局。

3.3 专项行动

针对黄河水域典型违法与犯罪行为，要摸清底数、找准病灶，采取强有力的措施，依法进行重点整治，使沿河企业、群众安全感和满意度明显提升，筑牢母亲河生态保护屏障。要对破坏湿地生态环境、非法采砂取土、非法排放、非法捕猎、非法运输、盗伐林木、盗掘古墓、破坏文化遗产等各类违法犯罪行为全面排查，采取溯源追踪、无人机排查、现场问询等方式，坚持问题导向，集中精力攻坚克难；要实施精准治理，因地制宜、分类施策，不搞“一刀切”，对发现的问题明确责任主体、整治措施、完成时限，逐个销号，并对问题建档立号，建立长效机制，防止问题反复。如河南段站位“河南安则天下安”“黄河宁，天下平”战略大局，以省公安厅牵头组织开展“雷霆5号”专项行动，以合成战和整体战为主要措施，重点打击破坏黄河流域生态环境犯罪、“一河两路”破坏自然资源犯罪、制售假劣涉疫情物资犯罪、治安突出问题和乱点等涉及食品、药品、环境及知识产权领域违法犯罪活动，坚决维护黄河流域社会治安大局稳定，打响了“黄河行动”的“第一枪”；洛阳警方以打开路、严打严治，深挖彻查非法采砂涉及的黑恶势力及幕后保护伞；郑州市惠济区农委联合市农业综合执法支队开展整治炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源捕捞行为专项行动，治安问题突出的河段区域得到了全面整治，给黄河流域生态保护和高质量发展做好服务保障。

3.4 信息化建设

水域治安防控体系离不开信息化建设的支持，水上公安机关应充分利用现代信息技术，加强基础设施建设，整合涉水部门信息与社会资源，深化情报信息比对研判，重点要强化视频监控、基础信息和无人机应用的建设，提升黄河水域立体化治安防控体系。要推广应用AIS定位、VHF定位、人脸识别与信息自动比对等系统，拓展水域视频监控建设，在重点港区、码头、通道路口、沿河重要设施、重要河段完善视频监控安装与智能信息采集，做到重点场所、关键部位、治安复杂区域、案件高发场所出入口等位置全覆盖。要完善水域治安基础信息数据库资源，整合公安、水利、水务、国土、交通、农业农村、生态环境等部门信息，对于各类涉水人员、船舶、企事业单位、沿河各类设施从业人员、河边闲杂人员、桥梁、过河设施、游乐场所、码头渡口、交易场所等进行采集加工，健全刑侦信息研判，规范信息资源授权使用。充分发挥无人机的特长，可以搭载照相机、摄像机、抛投器、喊话器、热像仪等设备，对黄河沿线巡航、监控、追踪、固定证据、救援等都具有重要作用。如河南段采取无人机航测巡检、人工现场核查方式排查黄河两岸畜禽养殖、入河排污、废物堆存、采砂采矿等突出生态环境问题，对黄河流域生态环境保护开展专项执法，排查面积近3000平方公里。

3.5 法制化建设

水域治安防控体系的建设与完善首先需要法律的保障。准确、可操作的法律依据才能使防控体系规范、健全，才能保障水域治安稳定、有序。黄河流经多省，各地水域警务特点各异、立法标准不一，需从顶层设计出发，由公安部牵头起草针对黄河水域的治安防控规定或指导意见，将水域治安防控体系的建设与持续推进纳入法制范畴，统一规划。针对河南段水域特征，由河南省公安厅牵头水域管理的其他部门，起草符合黄河水域河南段特点的治安防控条例或办法，以地方性法规或规章下发。要紧密结合黄河水域治安管理河南段的特殊性，细化违法案件认定标准和处罚类型，制定河南水域水警治安监管措施、处罚措施、强制措施，其他涉水部门治安防控责任，水警与其他涉水部门协作制度。

围绕黄河流域高质量发展，构建河南段水域治安规范执法体系。黄河经济带企业众多，影响企业生产经营和健康发展的各类违法犯罪问题时有发生，应建立企业重大案件风险评价机制，以开门评警、进企访谈等形式做好“请进来、走出去”，了解案件类型，做到精准打击，切实保护沿黄企业合法权益，营造公平正义的良好经商环境。以河南段为例，严厉打击各类侵害黄河经济带企业合法利益的违法犯罪活动，如侵犯知识产权、制造假冒伪劣产品、涉众型经济犯罪活动等重点问题，创造良好治安环境。

3.6 队伍与装备保障建设

水域治安防控体系建设最基础的是水警队伍与装备保障。黄河水域各地水警机构规模远不如长江沿岸，由于多方面原因，目前很多地级市范围还没有水警部门，设置有水警机构的地市其队伍与装备总体情况令人堪忧。水警队伍的素质要求不同于陆地警察，要针对水域特点进行专业性培养。以河南省郑州市为例，正在筹划建设水上公安分局，在水警队伍建设上除了具备一般陆地警察要求外，还应注重业务素质能力，如水上执法民警应持有基本安全培训证、保安意识培训证等船员证书，具有游泳、专业水上驾驶、水上抢险救援等能力。近年来，水警的装备较以往有了明显的改善，但仍有很多地区受条件限制，水警装备无法满足现实工作需要。如河南段水域，在打击非法捕捞、非法采砂等违法活动时，现有的水警装备难以满足及时有效地处置；在打捞水上浮尸时，也没有较好的工具，仍是依托当地群众打捞为主等。应根据各地水域特点，区别性的配置专用执法设备，如趸船、巡逻艇、水域搜救装备、水域打捞装备、个人水域防护装备等。