建筑企业PPP项目融资风险应对策略

张宏伟 凌淑媛

（中电建路桥集团有限公司资金管理中心北京100160北京大学北京102627）

一、引言

PPP（Public-Private Partnership）项目，即政府和社会资本合作项目，是目前国内基础设施投资中一种常见的项目运作模式。该模式在促进我国经济转型升级、加快政府职能转变和基础设施投资主体多元化等方面均发挥了重要的推动作用，也是供给侧结构性改革的重要举措。但随着PPP模式的持续推进，尤其是2017年监管部门相继出台了一系列规范PPP模式发展的政策文件后，项目融资能否顺利落地就成为了PPP项目推进过程中的关键。作为PPP项目运作主力的建筑企业，在项目融资过程中经常会遇到各种各样的风险，有的因为融资无法落地而导致项目进展缓慢，甚至长期停工，最后被迫违约退出。为了避免PPP项目的融资风险，作为社会资本方的建筑企业该如何研判PPP项目的融资风险呢？又有哪些应对策略可供选择呢？本文对此进行深入探讨和分析。

二、PPP项目融资的特点

（一）融资金额巨大。PPP项目一般都是大型的基础设施类项目，或者是关系民生的重大工程，如高速公路、铁路、地铁、隧道、港口、供电、供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及地下管网等工程项目，这类项目一般投资额都非常大，扣除项目自有资本金后，其余全部需要通过融资方式予以解决，这就客观造成了项目融资金额巨大。

（二）项目融资期限较长。根据财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金［2015］57号）及其他相关政策文件要求，PPP项目的合同周期，也即建设期和运营期加起来至少需达到10年以上，这就决定了项目的融资时间必须是长周期的。根据不同的项目类型及运作需要，有的项目合作期限甚至达到30年，对应的融资期限则更为长久。

（三）全生命周期融资。由于PPP项目的合同周期都比较长，除了建设期的项目融资外，进入运营期后，为解决运营期资金缺口也需要再融资，再融资会基于项目自身情况优先考虑金融机构融资；其次是通过股东方增信方式解决再融资问题；最后会基于融资成本等因素综合考虑，或寻求股东方借款方式解决。若项目现金流较好，也会从优化建设期融资结构的目的考虑，进行再融资以降低资金成本，也可能会考虑通过公开上市（IPO）或公募REITs的方式进行融资。所以PPP项目融资贯穿于项目的全生命周期。

三、建筑企业PPP项目融资风险的识别分析

（一）国家政策变动风险。PPP项目长周期的运营过程中，国家相关法律政策、税收政策等会根据新的情况或国家治理需要做出一些调整或修改，这是社会资本方不可控制的因素。但相关政策的变动会对前期投入运营的部分PPP项目造成较大影响，比如针对高速公路公司约定好的收费运营期限，因国家行业管理等变动因素影响，出现缩短高速公路收费运营期的情形，或者被上级行政部门临时叫停收取通行费，或者新增某些税费政策等都可能会增加项目的融资困难和风险。

（二）资本市场利率变动风险。目前很多PPP项目约定的投资收益率是个固定值，在做投资决策分析时，也是根据项目投标时当期特定市场利率为基础指标进行综合测算和考虑的。但当资本市场利率上行时，会显著影响项目后续的现金流和资金平衡，尤其是当PPP项目合同中没有约定投资收益随利率变动相应的调价机制时，在长周期的PPP项目中作为社会资本方的建筑企业会更为被动，投资收益会变相减少，现金净流入也会降低。金融机构做贷款审批时，对项目自身的现金流平衡非常关注，当条件无法满足时，为降低自身风险，金融机构会要求股东方提供征信措施，增加社会资本方的融资压力。

（三）项目合法合规性风险。项目的合法合规性风险是制约PPP项目融资的关键因素,合法合规性手续也是银行等金融机构所重点关注的方面。从PPP项目实施的程序讲，项目合法合规性是PPP项目生存的基础，也是PPP项目能否顺利融资的重要保障。PPP项目的合法合规性分为两个层面，一是项目实施的基本建设程序是否合规，即是否按要求完成了项目规划、可行性研究、立项、环评、用地、设计等项目基本建设程序工作，二是是否按照财政部PPP项目入库标准完成了“两评一案”，即物有所值评价、财政承受能力论证和实施方案。这两个层面任何一个有问题，都会产生较大的融资合法合规性风险。

（四）政府财政支付能力风险。为规范PPP项目实施，PPP相关文件规定，当地政府每一年度全部PPP项目需要从财政预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。这本是一条红线，但在实际操作中经常被地方政府实质上恶意突破。如有的地方通过政府性基金渠道用于PPP项目部分财政支出，以变相降低纳入年度的公共预算支出，或者做财政承受能力评价时故意提高未来一般公共预算支出金额，以避免超过10%的红线。这些操作都实质上夸大了地方政府的支付能力，加大了地方政府后续的支付信用风险，也为项目融资落地造成了隐患。针对完全政府付费的PPP项目和可行性缺口补助PPP项目，金融机构在进行项目贷款时，不仅要考虑社会资本方的资金实力，更应考虑当地政府的后续财政支付能力。若地方政府财政能力较弱，则PPP项目贷款很难获批，即使获得批复，也会有很多前置条件或要求社会资本方提供强征信的担保措施。

（五）项目投资超过概算风险。PPP项目超出投资概算的问题比较常见，主要原因是政府方实施机构前期准备工作深度不够，项目界定的范围、内容及标准模糊；其次是实施机构的需求发生较大改变，如增加项目、提高建设标准等；还有部分实施机构为了通过财政承受能力论证等考虑，故意在前期减少部分子项目以降低项目总投资金额，从而在后期实施过程中又不得不增加投资额，以致于超出批复的概算。PPP项目一旦超出概算，首先，会出现项目建设资金短缺问题，即超过概算部分没有取得发改委等政府部门批复的情况下，第三方金融机构不会匹配相应的融资贷款，只能依靠社会资本方自身追加资本金投资，否则会影响项目建设的正常进程，但社会资本方无法获取长周期的固定贷款，只能短贷长投，将会显著增加社会资本方的短期流动资金压力。其次，若超过概算金额过大，如超过概算的10%，说明项目前期实施方案论证不充分，相应财政承受能力论证也不准确，这样就会存在PPP项目被迫退出财政部项目库的风险，后续融资事项也就无从谈起。

（六）项目建设完工风险。PPP项目在建设过程中，经常会遇到征地拆迁推进艰难、设计不断优化调整、工程不断变更，甚至是难以突破的技术障碍等，这些因素都会导致项目不能顺利推进，若久拖不决，项目将难以按期完工，甚至无法完工。重则前期投入的成本无法收回，形成重大损失，轻则不能达到预期的经济效益和目标。出现上述情况后，金融机构在项目审批或放款态度上也会日趋谨慎，有可能停贷或抽贷，项目由于缺少资金更无法按时完工，导致恶性循环。

四、建筑企业PPP项目融资风险应对策略

对PPP项目融资过程中存在的一些风险，需要本着客观的态度，既不能无限放大风险，也不能视而不见。在识别相关风险后，需要多维度认真分析其背后的深层逻辑，只有这样，才能做到有的放矢、防范风险。本文从政府和企业两个层面提出了对建筑企业有针对性的一些应对策略。

（一）政府层面。要打造诚信地方政府，加大问责机制。政府诚信是社会诚信体系建设的基石，地方政府在推动PPP项目的过程中，一定要坚持量入为出的原则，不能虚假包装成PPP项目，以获取社会资本方的投资。针对地方政府在推动PPP项目“两评一案”过程中不合适的做法，以及违背项目建设基本程序强行让社会资本方投资建设的行为，需要建立上级行政机构对地方政府予以问责的制度体系、纪检监察机构对相关责任人予以严肃处理的责任追究机制，从而降低政府随意投资和造假的冲动。地方政府唯有诚信运作PPP项目，才是对社会资本方的保障，才能打造良好的营商环境，才能吸引更多的投资，才能规避地方的系统性金融风险。

（二）企业层面。

1.加强合同谈判能力，合理分担分险。PPP项目的合同谈判是项目运作过程中的关键一环，政府方实施机构和社会资本方的权利义务在合同中都会明确体现，相关条款理应公平。但在PPP合同谈判时，社会资本方往往处于弱势地位，从而导致相关合理诉求不能纳入到PPP合同条款里。根据《PPP项目合同指南》及相关政策确定的风险分担机制，谁最有能力控制风险就由谁承担。若风险分担的不合理可能会导致风险承担一方无法有效控制项目风险，从而导致项目的完全失败。

基于国家某些政策变动、法律变动及资本市场利率等宏观变动事项，需要将相关内容写入到合同中，由政府方承担相应风险，以避免合同履行过程中出现不必要的纠纷。牵涉到市场利率上扬、材料价格上涨等变动幅度过大时，需考虑相应公平的动态调价机制等，避免利益受损。项目实际运作过程中，还经常会出现征地拆迁滞后及设计反复变更等严重影响项目顺利进展的情形，造成建筑企业的财务费用及管理费用增加等，这也需要在合同中明确政府方应承担的相应责任，并给予建筑企业一定的经济补偿等。所有这一切都取决于建筑企业的谈判能力和对项目全生命周期的深刻认知。

2.提高市场营销能力，强化源头控制。PPP项目都是社会资本方通过公开竞标获取的，所以建筑企业在项目投标阶段就需要仔细深入研究项目建设程序的合法合规性和PPP项目实施的“两评一案”等是否合理合规。前期需要法务部门的积极介入，一旦发现存在难以弥补的问题时，就需要勇于放弃竞标，不要为了蝇头小利而损失公司更大的经济利益。虽然目前建筑业市场竞争异常激烈，但建筑企业一定要摒弃为了市场、为了规模盲目做大，市场团队要树立项目是否具备可融资性的风险意识，坚决放弃没有利润的项目、没有现金流支撑利润的项目。要想实现这一目标诉求，就需要建筑企业打造强劲的市场营销能力，从被动接受项目到主动挑选项目，甚至是优中选优，唯有如此，才能从源头上避开不合法、不合规的PPP项目，才能解决项目的融资风险。

3.洞察政府财政能力，规避系统风险。PPP项目分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种付费机制，尤其是政府付费和可行性缺口补助的PPP项目，金融机构在对项目进行信贷审批时，除了考虑项目自身的现金流能否平衡外，还应特别关注当地政府的财政能力。因为这关系到项目未来能否顺利收到政府应支付的各种补助款项等，能否按时归还金融机构的到期贷款等，所以当地方财政能力较弱时，金融机构很难批复项目的固定贷款，或要求社会资本方提供强征信等附加条件时才可以勉强审批。为规避政府支付能力的系统性风险，建筑企业在项目投标时，需要对接当地的金融机构或其他专业机构，对当地政府的财政收入和支付能力做系统的研判，避免后续政府的支付违约风险。

4.优化项目设计深度，控制超概风险。政府在PPP项目前期运作中，因时间紧等各种因素影响，项目的设计深度往往不够。在选定社会资本方后，政府方可以和建筑企业、勘察设计院一起，在前期初步设计的基础上，共同谋划，加强协同，做深做透，积极优化，以形成较好的施工图设计。在PPP项目建设施工过程中，若有较好的设计优化方案，建筑企业也需要及时和政府方及设计院加强沟通，做好设计变更，力争以较小的投资获取最大的经济效益和社会效益。若通过上述方式，PPP项目还存在部分超概的问题，尤其是超过概算10%以上的，更需要社会资本方慎重决策。该类超概项目不仅需要履行项目概算调整的正常审批程序，还需要在获得概算调整批复后，实施机构会同咨询机构重新编制PPP项目的物有所值评价、财政承受能力论证和实施方案。

在项目超概问题上，PPP项目的SPV公司也需要积极作为，一是和政府方实施机构积极对接，督促政府方实施机构重新履行好上报审批程序，获得相应批复后再行实施；二是与政府方实施机构协商，超概的部分做甩项处理，即将部分子项目单独剥离出来，以减少PPP项目的总投资。单独剥离出来的子项目可以由政府方实施机构通过施工总承包的方式选择承包商进行建设。通过这些举措，既可以降低政府方承担项目投资超概的风险，也有利于PPP项目的SPV公司正常履约，不会存在因超概而导致的项目融资困难，进而形成的资金缺口问题。

5.细化施工组织方案，坚守契约精神。社会资本方的建筑企业在签订PPP合同后，除了第一时间与金融机构对接项目融资外，还需要与施工建设方立即考虑项目的施工组织设计及方案，既要着眼全局，也要考虑关键局部环节，尤其是重大控制性工程；既要考虑项目的可行、安全、经济、高效，也需要调配合适的人力、物力和财力。施工组织方案要有预判性，针对突发情况，要有应急处理措施和动态调整机制，避免被动应付。良好的施工组织方案不仅是为了确保PPP项目能够按照预期的进程正常完工，还是为了避免项目推进过程中的管理无序、进度失控，可以显著降低项目运作的施工成本，提高项目的收益率。作为社会资本方的建筑企业要以PPP合同为纲领，积极践行契约精神，发挥建筑企业投融资、建设及运营的全产业链优势，确保按时高质量地完成项目建设，既要实现企业运作PPP项目的预期经济价值，也要为社会公众提供优质的产品服务。

五、结语

PPP项目融资不同于传统的项目资金筹集，除了融资金额大、期限比较长外，还有一些特殊的因素导致其在融资过程中存在诸多风险。要想顺利地推进PPP项目进程，加快项目融资落地，需要政府方和社会资本方的建筑企业携手奋进，发挥各自优势，夯实各自责任，以消除或降低潜在的各种融资风险，打消金融机构贷款审批时的担忧和疑虑。唯有如此，在推进供给侧结构性改革的过程中，才能提供高质量的PPP项目，加快我国基础设施建设的力度，促进PPP项目的良好快速发展。