地方政府专项债与PPP模式融合机制研究

应益华（教授/博士）何堃

（韶关学院广东韶关512005）

一、引言

2014年，自国发［2014］43号、财金［2014］76号等文件开始明确了我国公共服务领域将广泛采用PPP模式，PPP模式提升到了一个全新的战略高度，成为政府主要的融资方式。但在随后几年，PPP模式的发展逐渐趋于理性平稳，到如今进入一个下滑趋势。随着地方政府专项债的“大门”正式打开，到新《预算法》的颁布实施，地方政府债券正高速发展。地方政府专项债和PPP模式融合机制的研究是政府项目融资的一大重要方向，二者的结合在规范流程和落实制度保障后，必定能发挥更大的作用，可以加大项目投资的力度，提升区域的价值，增加项目收益；扩大市场化，引入社会资本，进一步深入探索政府与市场的合作领域；二者共同发挥其最大作用，探索出一条可持续发展的路径。

二、地方政府专项债相关理论

（一）地方政府专项债的含义。地方政府债券按照资金偿还来源一般分为地方政府专项债券和地方政府一般债券。地方政府一般债券是为了进行公益性事业而发起的举债，由于这类型的项目是没有收益的，因此通常以一般公共预算收入进行偿还［1］。而政府地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券［2］。

（二）地方政府专项债的现状分析。《预算法》的实施，给予了地方政府举债的权利，使得市场迈入了地方政府专项债的“大门”，同时，财政部先后印发了《地方政府专项债券预算管理办法》（财预［2016］155号）、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库［2015］83号）等专项债券管理办法，从管理上对预算等环节的运作处理提出了详细的要求，同时细分券种深化了地方政府专项债的运行体系，为地方政府专项债的发展铺垫良好的制度基础［3］。

根据财政部统计，如今的专项债发行量保持高增，投向基建比例保持高位增长，同时地方政府专项债投资领域主要集中于棚户区改造、土地储备，投资领域逐渐扩大丰富。但由于地方政府专项债发行时间较短，也面临着专项债券限额设定、预算编制与政府性基金预算收入联动机制有待强化；专项债券招投标利率市场化有待提升；专项债信息纰漏的完整性、有效性及其渠道建设有待进一步完善；缺乏专项债资金投资管理及绩效管理等问题［4］。

尽管如此，地方政府专项债仍发挥了积极意义：一是地方政府通过发行专项债进行举债融资，为项目储备了充足的资本金，确保项目的有序运行，加快项目建设的步伐；二是在政府的监管和参与下，有利于实现保增长与防风险的双重目标；三是地方政府专项债从运用范围来看，集中于人们生活基础设施建设中的铁路、公路、供电、供气项目，能够更为精准地对项目进行发力和实施。

三、PPP模式的相关理论

（一）PPP模式的含义。PPP是指由政府和社会资本以特许经营、项目融资等方式建立的一种新型合作关系，是新时代背景下由社会各方参与公共设施项目运作的新型融资模式［5］。PPP模式既是通过政府主导，引入民间资本共同参与项目投资，为项目解决融资难的问题，同时也带来私营企业的技术、激发市场的活力，还是管理模式和社会治理机制的创新。

（二）PPP模式的现状分析。2014年，我国出台了一系列政策，大力推进PPP模式的发展，将PPP模式推向了一个新的高度，但存在着制度不完善、价格机制不合理、公共利益受损等问题，2019年财政部出台了《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金［2019］10号），重点强调PPP模式发展的规范性，自此PPP模式进入一个缓慢发展、投资项目减少的阶段。

在PPP发展的过程中，项目投资期限长，融资难度大、融资成本高，PPP项目实施需要政府和社会资本提供大量自有资金作为资本，并且由于融资主体是社会资本，因此项目融资成本增加［6，10］；PPP的操作程序严格，项目运营周期较长，同时缺乏相应的法律体系保障；政府监管不到位，社会资本的质量可能参差不齐、甚至存在恶行竞争［7］。

但与此同时，PPP模式发挥着重要作用：第一，其有助于缓解财政压力，PPP项目通常是为了满足社会公共产品和服务需求所投入的基础设施建设，项目的发展需要大量的资金支持，这给政府融资带来了很大的压力。引入社会资本进入PPP模式，一方面缓解了资金压力，另一方面实现了双方的双赢。第二，其有利于提高公共服务的质量。政府和民间资本的合作，引入民间企业的资金和技术。第三，有利于推进市场化改革，促进我国经济发展。PPP模式的政府与民营企业合作，进一步推动市场化进程，打出“政府+市场化“的组合拳，厘清政府与市场的边界。

四、地方政府专项债和PPP模式融合的基础及约束

（一）PPP与地方政府专项债的共同优势。（1）二者都具备“稳定增长”的职责。自PPP模式得到推广和应用以来，其在促进经济长期内生动力可持续增长，实现经济发展目标方面发挥了重要作用。2018年后，由于中美贸易摩擦导致出口萎缩，国内居民需求下降，下行经济压力较大，国家大力推动地方政府专项债券发行，通过加强地方项目投资，促进经济发展。（2）二者都具有严格的管理体系。PPP和地方政府专项债在预算管理方面都实行严格的控制，从发行到使用的流程规范、审核和监督制度严格，全程信息公开透明，预计风险可防可控。（3）实现权力和责任相对代际公平。当前的基础设施建设工程量大，所需的资金投入量大，时间漫长，政府和群众当下无法及时享受基础设施建设所带来的利益，因此可通过立法和制定相关制度分摊项目的费用支出，来实现代际之间的公平。（4）两者的融资成本较低。由于基础设施项目投入资金较多，地方政府专项债务和PPP模式的融资成本较低，因此在给项目带来资金支持的同时也为地方财政缓解了不少压力，有利于政府融资结构的完善和发展。

（二）两者可以取长补短，以互补优势作为基础。（1）两者的结合运用有助于解决项目融资和运营的问题。地方政府专项债务由政府主导，项目融资成本低，国家的政策优惠补贴可以进一步缓解项目资金压力，解决项目实施和营运资金要求。PPP可以引入民营企业，加深市场化建设，并提高项目的建设、技术水平，提供更优质的公共服务，并分担项目风险。（2）两者结合有助于将PPP回归本质。地方政府专项债提供充足的资本金储备，PPP模式利用其规模的运营理念推进PPP项目的回归。（3）两者的结合有助于经济发展。基于地方政府专项债解决融资问题，PPP模式着重于提高质量和效率，实现利益共享和风险共担，可以更好地优化资源分配并激发市场活力。

（三）地方政府专项债和PPP模式的融合约束。（1）权责难以明确。从资本金来源看，地方政府专项债是政府的负债，具备还本付息的约束性，而PPP模式是自负盈亏、共同收益的形式，没有还本付息的硬性要求。因此，由于资金来源的不同而导致的项目责任不同，如何在项目中实现融合、权责分明是一个需要考虑的问题。（2）收益预算难以区分。地方政府专项债是纳入政府性基金预算的，而PPP模式的项目对应的是一般公共预算支出，当前以可行性缺口补助的项目为主［8］。对于存在可行性缺口补贴的PPP项目，如果与地方政府专项债务相结合，一般公共预算收入与地方政府专项债务政府基金预算管理存在矛盾。（3）杠杆风险加大。从杠杆率的分析来看，影响杠杆率的主要因素是项目资金制度。项目资金的来源是项目自有资金和融资资金。专项债以资金本的方式与PPP模式融合会带来以下问题：提高项目的杠杆率，对项目未来的收益能力和风险控制有了更高的要求；对民营资本方有失公平，民营资本方无法通过向社会发行债券获得资金投入；地方政府专项债作为项目资本金的风险由政府承担，而与PPP模式融合后所得到的利益共享、风险共担，因此风险与利益责任不匹配。（4）政府与市场的关系。由于公共服务项目的周期长、成本高，任何一个PPP项目都需要政府和市场的配合，地方政府专项债是地方发行债券融资的方式，有还本付息的刚性要求，因此地方政府专项债和PPP模式的融合机制需要厘清政府和市场的关系。

五、地方政府专项债和PPP模式融合机制运行

（一）规范地方政府专项债和PPP模式。（1）加强地方隐形债务的管理。PPP模式推出以来，地方隐形债务便一直伴随其发展：以PPP模式进行名股实债的发行能带来固定的回报、设定回购安排，或进行非法担保，确保最低回报，因此造成政府的付款率上升，一系列的非法PPP项目使地方政府负担不降反升，地方政府产生了更多的隐形债务。在全国第五次金融工作会议上，对地方隐形债务明确表示要加强监管和检查。（2）对项目资本金进行规范。我国资本金制度在1996年开始执行，经过多年的修改和规划，形成较为完善的制度体系。同时资本金的比例也在不断下调，资本金制度规定资本金的资金来源必须是权益性资金，不允许债务性资金，但有些地方政府部门通过名股实债、大股小债等方式进行债务性资金融资。因此，资本金的监管也是经济可持续循环发展的一大重要措施。财金［2018］23号文件提出：对地方政府债务的监管，不仅要从金融企业入手，还应该对融资企业进行资本金的管理和审查。（3）根据重点领域发行地方政府专项债。发行地方政府专项债券和PPP模式是为了更好地提供公共服务。近年来，地方政府专项债券的发行，如发行自平衡专项债券等，在一定程度上对PPP模式产生了挤出效应。根据财政部数据：2020年1—11月，全国发行地方政府债券62 602亿元，占各类债券的23%，成为债券市场的第二大品种。因此，目前的负债率过高，政府的财务压力过大。加强地方政府债券管理，必须区分重点，因地制宜，完善地方政府债券制度。

（二）二者结合进一步实现“稳增长”。（1）协调设置二者的发行交易条件。为了进一步协调发挥地方政府专项债和PPP模式融合的协同效应，应提前考虑将二者的协调关口前移，在发行交易条件上充分考虑具体方案的制定和审查环节，根据实际情况合理设置交易条件。主要从两部分入手：一是根据PPP模式要求民营企业的付费比例不得低于10%的要求，规范设置地方政府专项债的发行规模；二是在PPP项目落实的全过程中，结合考虑地方政府专项债发行后的资金使用问题。（2）可将地方政府专项债作为项目资本金投入。面向公共服务的项目如基础设施建设，通常花费时间长、成本高，所需资金量大，因此缺乏资金成为项目开展的难题。政府也出台了多部文件规定在部分领域部分项目地方政府债券可作为项目的资本金使用，拉动市场资本融入项目投资，降低PPP模式的融资成本，同时让更多债务融资资金涌入项目，拓宽渠道。地方政府专项债给予资金支持，PPP模式提供丰富的管理经验，地方政府专项债其长期的特点也能更好地配合PPP模式的生命周期，推动项目运行。（3）探索还款机制的合理转换。地方政府专项债务的重点是收入和融资之间的平衡，主要考虑因素是未来项目的营业收入是否可以支付还本付息额，而PPP模式将重心放在了项目效率能否提高上。因此，可以探索一种转换机制：在项目已应用PPP模式的情况下，同时项目本身的营业收入已用作PPP项目支付，也仍旧可以发行地方政府专项债券，在不削弱社会资本方或项目公司的运营责任的情况下，将PPP项目收入用作地方政府专项债的偿还来源，并调整相关的付费还款金额，并在建设期使用地方政府专项债资金作为补贴。这种情况下，有必要与项目公司或民营资本方再次协商。

（三）政府完善相关措施制度。（1）加强制度保障。政府应加强制度保障，明确规定地方政府专项债和PPP模式融合机制的功能分工、利益分配等。首先，应以法律条文明确规定地方政府专项债和PPP模式融合机制的使用规则、操作流程，如何更好地以地方政府专项债配合PPP模式，或者以PPP模式配合地方政府专项债。其次，应出台融合机制的基础制度，明确融合机制的运营管理方式，解决地方政府专项债作为PPP模式资本金的具体方案，加强资本金的审核。最后，加强监管，整合资源拓宽发展路径，确保二者的融合机制合理合法合规、可持续发展。（2）区分收益边界。由于地方政府专项债和PPP模式所涉及的产权问题、预算问题，会导致二者的融合机制存在责任和收益不明确问题，为避免其收益来源重复，建议合理管理项目全程所发生的现金流，明确现金收益是来源于PPP模式还是地方政府专项债。（3）运用“大数据”加强项目监管。运用“大数据”平台实现数据的共享，保证信息最大程度的对称，进一步公开项目的相关信息，确保项目的透明性，同时可通过加强监管，明确地方政府专项债的资金使用情况，防止政府隐形债务的增加，平衡好政府与社会资本的利益，更好地引入社会资本，增强市场信心。

六、结束语

随着近年来专项债和PPP模式的发展，二者呈现此消彼长的状态，而公共服务或产品的投入大、周期长，地方政府专项债和PPP模式在其发展过程中也暴露出不少问题，探索二者的融合机制是力求发挥其二者的最大价值，推动项目的实施，同时也是对当前融资模式现状的反思和创新。地方政府专项债和PPP模式二者相互融合，必能发挥出各自的最大优势，推动我国公共服务的发展和基础设施的建设。