高速公路桥下空间管理研究

陈炜

浙江杭浦高速公路有限公司 浙江嘉兴 314000

高速公路桥下空间违法建筑治理一直是高速公路管理工作中的重中之重，但目前的管理效果却不尽如人意，情形己从原来比较单纯的堆放物品发展到设厂经营的地步。为了私利侵占公共空间，给高速公路带来了巨大的安全隐患。

1 加强桥下空间安全管理的意义

针对高速公路桥下空间的产权归属、管理职责等，目前我国国内尚未有明确统一的研究结论，法律层面也尚未规定专门的执法部门负责管理桥下空间。随着我国经济逐步发展，高速公路里程数逐渐增多，占用土地规模扩大，由此带来的桥下空间违法占用问题也愈发突出。桥下空间专指桥梁的下部垂直的空间，从法律角度讲，高速公路管理机构是高速公路桥下空间的所有者，未经高速公路管理机构同意任何单位不得随意占用桥下空间。从现实情况看，桥下占用由以下两个情形，一是沿线农村堆积生活废物、柴草、秸秆等垃圾，二是部分企事业单位违法建筑供企业实际经营，产生盈利收入。目前，高速公路桥下的安全问题己经得到有关部门的注意，尤其是桥下的违法建筑和易燃易爆品，对车辆通行具有较大的安全隐患[1]。

2 桥下空间安全管理的难度

2.1 管理部门监管不到位

根据相关公路法规，高速公路桥下空间是高速公路业主单位的征地范围，其责任主体是高速公路业主单位，监管单位是宁波市公路管理局，但由于市公路管理局执法力量有限，监管力度不足，桥下空间乱搭乱建、乱堆乱放等问题难以有效遏制。而属地政府具有属地管理和兜底处置的职责，所以问题督办对象往往是属地政府，桥下空间拆后利用项目实施主体也多为属地政府，因此在立项报批、规划选址、土地预审，用地规划许可、工程规划许可、招投标实施等过程中遇到一系列阻碍，造成拆后利用项目无法有序推进，工作陷入僵局。

2.2 前期普法宣传未落实

高速公路沿线一般都路经偏远农村，受历史遗留问题和老百姓生活习惯影响，加之偏远农村法律法规教育宣传不到位，沿线村民普遍存在“占便宜”的心里，把生活垃圾、残留农作物、稻杆、废旧木材等任意堆放，变成了自家的储存仓库，更加严重的情况是，将桥下空间挪为私用，堆积杂物、违法建筑在桥下随处可见，危害很大[2]。

2.3 人力配备严重不足

执法工作量巨大和人员配备不足也是高速公路管理过程中面临的重要问题。常规的高速公路执法己经包括施工监管、违法查处、日常事故处理等项目，己经需要大量的执法队伍保证工作运营。而从人员配备情况来看，目前宁波高速公路一线的路政执法人员大约在100人，分成六个大队，每个大队人数在20人左右，一个大队下又分成四个中队，在日常管理和轮班工作中还存在直属中队和巡查大队等分工，在实行四班二的运作模式下，以每个大队管理80公里，巡查频率3次/天计算，人员配备己经是捉襟见肘。在如此紧张的人员配备情况下，执法人员一般都将执法重点放在标志标线、结构物和日常路面，这也意味着桥下空间可能成为潜在的执法“盲区”，考虑到桥下空间的隐蔽性，执法难度提高。

3 不断加强桥下空间的安全管理

3.1 规范执法管理职能

执法人员在执法过程中，除在例行检查过程中自行清理堆积物以外，工作重点应有效引导和规范责任，特别是体积庞大、成分复杂、易燃易爆物品，保证自身安全，执法重点也应覆盖到重点路段和桥梁；其次是要提高检查的不可预见性，在日常检查之外，结合重要节假日和安全生产之间的有机关系，安排部分突击性检查，提高管理检查效果；再次是在清理桥下堆积物时，也要注意方式方法，做好解释和宣传工作，要让当地政府和沿线群众认识到桥下堆积物时违法违规的，严格执行执法流程，避免潜在的利益冲突。

3.2 增强公众和社会组织的参与力量

公共事物的肯定属性主要体现在共用这方面，某人享用但并不阻止他人享用就是使用消费共用性的集中体现。高速公路桥下空间作为公益事物，也具有共用性属性，任何个人不得私自占用。沿线居民也不得为了图方便就用于堆放杂物或者搭建违法建筑，这就需要沿线具名共同参与，携手杜绝违建产生，并发挥群众监督作用。

3.3 普及对公众的违建教育

高速公路往往途经偏远农村，占用桥下空间的利益主体有当地乡镇、企业和农民等，法律意识不足。主要体现在以下几方面：一是意识淡薄，部分主体认为桥下不仅空间巨大，又能遮风避雨，而且钢筋水泥结构安全保证，“反正空着也是空着”，储存自家的生产废物，一举两得。殊不知，如果存放的是易燃易爆、危险有害物品，一旦引发安全生产事故，将严重影响桥上桥下通行，影响沿线通行安全；二是利益驱动，有些个体户和乡镇企业，也是看中这块宽敞的“免费蛋糕”，在桥下违法建造房屋，更有甚者用于出租实现租金收入，出租人层层转租，牵涉主体越来越多，利益链条越来越长。三是执法配合，面对高速公路执法，因为触动了实际利益，部分主体主观认识不足，整改落实不到位，故意延迟整改进程，极端情况时组织普通民众抗议，出现人员冲突，对社会稳定和治安管理造成一定冲击。针对高速公路桥下空间违法建筑，传统的法律宣传对象是沿线乡镇企业、居民，该部分人员由于本身就是利益主体因此宣传效果较差[3]。

4 结语

高速公路桥下空间问题，从表面上看应由公路管理部门负责，但实际上涉及多方利益和机构，要想真正得解决问题，政府协调显得尤为重要。在国家有关法律法规明确的背景下，政府应有力协调包括高速公路管理机构、路政部门、工商行政管理、规划管理、公安消防、安全监督等在内的部门合作，现实情况是，当前高速公路桥下违法建筑问题越发突出，己经对通行安全造成了较大的安全隐患，反映出协调监管不到位、机制缺乏等深层次问题。只有在政府的协调下，建立起各部门、各级政府的长效管理机制，有效整治桥下违法建筑问题，才能保障我国高速公路的通行安全，促进各地区经济的快速发展。