浅谈行政事业单位的预算绩效管理方法

王小叶 杭锦后旗医疗保障局

一、预算绩效管理与绩效预算的关系

绩效预算主要包含了预算计划、预算编制、预算稽查、预算执行、预算督导、预算绩效管控等。与传统模式下的预算工作相比，绩效预算不但需要事前估算，还必须要有事后预算绩效管控。然而，目前部分行政事业单位对绩效预算管控工作的重视程度还不够高，单位内部还未特别注重绩效管理工作，或者只是滞留在传统模式下，没有有效地实施绩效管理工作。

二、行政事业单位预算绩效管理的重要性

(一)落实预算绩效管理是中国特色社会主义新时期行政事业单位的首要选择

中华人民共和国“十三五”规划中主要涵盖了全方位推动预算绩效管控工作，随后又颁布了新的预算法。此外，在党中央的十九大会议报告中也表明了，要组建全方位、规范科学、可视透明、约束作用好的预算制度，贯彻落实预算绩效管控工作。随着《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的颁布，全方位预算绩效管控工作已逐渐变成了目前的发展趋势。

(二)行政事业单位执行预算绩效管控是打破绩效预算管控短板的重点

在如今现代化经济体制转型高质量发展时期，要全面展现出财政功能，就必须根据全面深入改革的需要，构建顺应我国制度体制的预算绩效管理机制。彻底根除预算绩效执行中的疑难问题，促进行政事业单位的卓效运作，进一步提升行政事业单位的整体服务水平。

(三)行政事业单位实行预算绩效管控是本地区政府不断深入预算管控的前提

预算绩效管控工作是绩效预算管控中的重要构成之一，应先明确绩效目标报告的要求，量化指标评估的依据，经过绩效管理推进财务预算机制的健全和前进。我国的国情比较独特，每个区域都有自己的特点。如何按照区域情况找到合适的预算绩效管理机制已成为开展工作的关键。

三、行政事业单位中预算绩效管控工作存在的各项问题

(一)规划绩效指标困难

行政事业单位的公共服务性，主要包括行政工作、教育、医疗等。行政事业单位所供给的公众服务或公众产品，不能只单纯地重视直观经济利益，还要特别关注笼统的社会利益和生态利益，重视支出的规范性，并评估产出的有效性。在构建绩效管理目标时，通常很难精准衡量。在很多情况下，都需要依赖于员工的主观认知，客观性很难得到高效保障。另外，不同行业、不同区域、不同时期的单位和项目都有自己的特点。绩效管控标准在构建上具有一定的多样性，经常只是根据简单的原则构建一些表面性的外观指标，或者直接照搬，没有进一步提炼和量化自己的特征。

(二)预算绩效考核实施困难

在贯彻落实此项工作的过程中，内部绩效的执行主体存有某种程度上的偏差。有的行政事业单位认为绩效考核是财务部门的业务。因此，业务部门在进行此项工作的时候就会缺少一定的主观能动性。

(三)预选绩效评估结果难以应用

在贯彻落实此项工作的过程中，部分行政事业单位尽管获得了相应的评估，但评估最终结果确没有得到规范的运用，缺少科学的评估结果、使用办法和标准，甚至有的行政事业单位对评估结果没有做到真正的重视。

(四)缺乏预算管理的重视程度

由于一直以来受传统观念的影响，一些部门和单位对部门预算的认识和重视程度不够，缺乏先进的预算管理理念，预算约束观念淡薄，便会导致财政资金使用效率低下。这一问题在事业单位中是普遍存在的问题，制约着单位预算工作质量的提高。产生这一问题的原因，主要是由于领导对于预算管理的重要性缺乏认识，单位的预算机构形同虚设，只是空有其表，单位在实际进行日常收支活动时，根本不按照编制的预算执行。传统的预算通常采用基数加因素调整的方法，部门经费完全由基期的相关数据决定，而不是根据部门项目情况、人员配备情况来进行合理的安排，这样做只能使“贫富差距”加大，不能适应部门的发展需要。其次，事业单位预算管理部门在编制预算时，存在不科学和不切实际的问题，简单地为获取预算结果而编制预算，而对于预算执行情况的关注却较少，使得预算编制部门难以调动各个职能部门积极参与预算，更没有条件对预算项目进行必要的调研、论证。这样的预算往往与实际有很大差异，使预算管理失去了应有的作用。

(五)预算编制准备不充分

首先，预算编制时间短，准备不足。行政事业单位的预算管理是一个系统工程，而预算编制作为整个预算管理的起点，是其中最重要的一个环节，需要各部门和人员的积极参与，广泛地进行调研论证，接受多方面的监督，应该具有必要的严谨性和权威性。然而，目前行政事业单位预算编制基本上是由财务部门负责，编制时间紧，工作量大，财务人员无法调动各部门的参与积极性，对编制预算缺乏必要的调查研究和认证，难以提升当前的预算质量。其次，预算编制方法简单，质量粗糙。尽管零基预算法编制预算已推行多年，但是从目前的实际情况来看，零基预算仍难以落到实处，很多行政事业单位还习惯于老方法，不以单位或部门的实际情况为基础来确定安排预算，凭既往经验和主观理解来进行编制，结果与实际情况相差甚远，难以将预算分解到各部门执行，导致执行过程中经常出现调工作交流整、追加预算的现象，影响预算执行必要的刚性。再次，财务收支预算是单位综合预算中的一个部分，它以单位总体目标为前提，牵涉的部门较多，时间跨度较长。因此，在编制财务预算时，应由相关部门组成预算编制小组，充分考虑宏观环境、现实任务等因素，分析预算实现的可能性和难度。但是目前编制财务预算通常是财务部门的工作，编制时间也不充足，在这种情况下，便无法充分调动各职能部门积极参与预算，也无足够的时间对预算项目进行必要的调研。

(六)缺乏预算执行力

首先，由于考核意识不强、考核指标不明确等原因，行政事业单位的预算项目结束之后，普遍缺乏对预算执行情况的科学分析、控制、考核和评价，资金投向是否正确、资金使用效益如何、有无超预算支出等问题得不到足够重视，对下一期预算的编制、执行没有指导作用和参考价值，弱化了预算应有的职能。其次，由于很多单位未实行预算执行的激励机制和责任追究机制，没有将预算执行情况与员工的绩效挂钩，预算执行缺乏应有的约束力，预算执行过程中随意改变资金用途，资金使用效益降低，浪费现象严重。虽然有些单位也具备相应的考核体系，但缺乏科学性与规范性，大多只是走走形式，对预算执行未能形成真正的约束力。最后，对资金的管理也存在一定的问题。一是职工借用公款没有及时催收形成呆账，二是对有偿资金不及时清算形成坏账。针对年终清理结算和财务结账问题，会计部门和财产管理部门没有按有关规定，对各项物资进行清理及盘点，致使盘盈、盘亏资产不能及时查明原因，从而导致账实不符。在对年终结账进行检查中，如果部分单位没有按新财务制度的规定，将收入支出账户的余额全部转入“结余”账户，而是仍沿用旧的账务处理方法，将本年度结余虚列支出转入存款，也会造成本年度内收支不实。

(七)缺乏健全的监督机制

从目前的实际情况来看，部分行政事业单位对预算管理还缺乏行之有效的监督管理机制，没有一套完整、有效的组织体系支持全面预算的实施，支出预算分配模式及管理体制仍停留在粗放型水平，管理体制尚未理顺，由此在支出管理与监督考核方面，缺乏强有力的控制与行之有效的约束机制和激励机制。在经费使用的社会效益方面，也缺乏系统考核机制，从而增加了经费使用的随意性。首先，行政事业单位内部缺乏预算管理的监督管理机构，虽然有些单位也设立了相应部门，但其对于整个预算过程的检查频率和深度，不能与行政事业单位预算管理的要求相适应，在这种情况下，便会使得监管效果大大下降。

四、对行政事业单位中预算绩效管理工作的建议

(一)以确定主体职责制约为前提

要增强行政事业单位预算绩效管理的主体责任，确定行政事业单位首要责任人，构建预算绩效管理工作整体架构，充实从业人员。在进行预算绩效管控的时候，预算绩效管控工作应建立健全职责清晰、运作体制卓效的工作制度，划分执行单位的绩效指标，最大程度上地激发起各部门和员工的主动性与使命感。行政事业单位中的绩效管理工作，必须构建详细的工作标准和科学的实操流程，让绩效管理工作更加合理化、体系化。确定项目主要负责人，并对重大项目实行终身负责制。此外，行政事业单位内部的财政部门还应增强预算绩效管理的整体协调性，主动积极地进行各类业务培训工作，推广绩效观念，进而增强行政事业单位对预算资金应用方面的绩效认知。

(二)以完善绩效管理体制为关键

行政事业单位要有机融合当地社会发展策略和单位真实状况，对项目安排开展全面调研、探究、论证和评价，要做出长远、规范、合理的安排。根据“方向确定、量化细化、规范可行、对应匹配”的要求，构建相应的绩效指标，对最新出台的各类政策和项目的绩效进行事前估算，并把评估最终结果当成预算应用的必要条件。财政部门要主动促进绩效监管工作，重点关注能否与部门责任和宏观政策密切相关，项目凭证是否充分，申请流程是否规范，申请材料是否全面，是否符合要求，实施方案是否可行并符合执行条件，对不切合要求的，应责令预算单位快速整改健全。以此实现预算与目标设定相融合，一边规划对资金的预算和整体的绩效指标，一边下发资金预算和绩效指标的审核。经批准后，行政事业单位应当增快项目的执行。同时，建立财务部门与预算单位间的数据汇集和反馈机制，对绩效整体指标的达成情况和预算进程状况执行“双监管”。

(三)以建立绩效指标机制为前提

按照“规范合理、细化量化、可对比计量、动态调整”的行为准则，推进建立不同行业、不同地区、不同时期的多角度绩效指标机制，用客观的角度量化指标，将主要指标和定性指标作为补充指标。不但要有通用指标机制，还要有针对单位和项目特点的个别指标机制；不仅要有本年度支出的短时绩效目标，还要有三年支出计划的中长期绩效目标；不仅应涵盖经济利益指标，还应涵盖社会利益和生态利益指标；不但要做到真实、全面地展现出财政资金的运用效果，还要考虑评估剖析的实操性和均衡性。

(四)全面展现出评估结果的作用

行政事业单位要按照本年度项目安排和资金具体状况，对政策性、重点配置项目和主要投资机构开展对外履约评估。同时，还要制定未来项目安排的组合机制，未来项目的选择和安排要与单位和项目的绩效结果保持一致。绩效管理工作要实现全过程、全限期、多维度的实时追踪监管。将预算绩效管控工作渗入到行政单位的评估范围中，将此当成领导干部选拔任用的资源和参考，真正做到“物有所值”，进一步健全绩效政策和项目执行的最终效果。此外，还应增加预算信息数据的透明度，积极公开专项任务清单、专项支出清单、政策执行目标和执行结果，以此接受社会各界的监督。

(五)以创新评估方法为保障

要改革绩效考核评估方法，应选择综合自我评估与外部评估相结合、数据收集与汇总相结合的方式，采用合理的成本评估方法、公众评估法等评估方式，从内部管控状况、公共服务评价、公共产品质量等方面，对行政事业单位资金运用的规范性和使用情况开展评估。行政事业单位在运用考核评估标准的时候，应把“定量胜过定性，客观大于主观”当成主旨，明确界定指标比重，对部分指标可以通过发放调查问卷和匿名评估服务对象等方式来开展客观量化工作。

(六)预算编制阶段

在预算编制阶段，不仅要合理划分预算资金，还必须清晰绩效指标考评体制，细化绩效考评指标。在进行预算编制的时候，要以预算绩效管控为前提，在过去的预算绩效管控中，重点突出了各种资金的数量和流向，没有全面考虑到资金的产出和成果。预算绩效管控主要注重于绩效管控和目标管理，即经过建立评估指标机制对预算中的每个时期开展评估和反馈，让每个部门都可以改进预算工作。

(七)预算落实阶段

在执行预算的时候，应该建立绩效跟踪和监管机制。定期汇集绩效运行的具体信息和数据，对绩效指标的运作状况开展系统化的划分、整理、剖析、跟踪、管控、监督和检查，纠正和推进绩效目标的有序实施。传统模式下的预算落实进程是严格根据预算编制分配资金的。预算工作是有一定风险的，只能对各项工作的时间和资金需求做出科学数据。但是，实际工作环境在不断地发生改变，预算落实时可能会发生很多情况，导致原来的编制出现一些偏差。因此，有必要增强对预算落实阶段的督查和管控机制。

绩效跟踪监测体制要首先考虑以下几个方面：首先，绩效跟踪监测体制隶属事中过程管控，有助于在预算落实时掌握第一手信息数据。经过对这些信息数据的快速汇总和剖析，可以实时把握预算执行的各项情况，并把最终结果反馈给相关责任部门。其次，在收集信息数据的过程中，要确保信息数据的真实性和可靠性，确保信息数据来自现场，保障预算资金与账目的统一性。假如出现了不一致的问题，必须及时找到出现问题的原因。最后，追踪监测工作有自己的工作程序和机制，在开展工作时，要有一定的行为准则。追踪监测工作的责任和目标要清晰，即对现场和预算工作开展跟踪记录，并对最终结果开展剖析和体现，但进行具体的改进工作时，应由对应的部门调整和协商，这不在追踪监测的工作责任内。

(八)预算评估和结果使用阶段

在预算评估阶段，经过对预算资金的评估，了解资金是否到位、有价值，加强绩效评估的内容，展现出绩效评估的主要影响作用，并将最终的绩效评估结果运用到下一年度的预算绩效管理中。

(九)有序推进绩效管理工作

首先，应处理好财政部门与其他部门的关系，统一思想，提高认识，强化绩效管理观念，形成共识；其次，要各司其职，密切协作，按照“谁支出、谁填报、谁负责”的原则，编制财政预算绩效评价自评表和评价报告；再次，要加快建立制度体系、绩效管理指标体系，逐步实现绩效管理和预算管理的有机融合；最后，应该有针对性的选择重点领域、重点部门、重点项目进行绩效评价，不断拓展绩效评价结果的应用范围，推动全面实施绩效管理不断深入。

五、结语

综上所述，行政事业单位是我国机关的重要组成部分。随着我国金融体系的不段科学和健全，促进了财政业的改革创新。为充分展现出行政事业单位的社会意义，有效促进预算绩效管理的改进和使用，充分挖掘行政事业单位在财政预算工作中的潜能，让其能够更好地顺应社会经济的发展。