政府购买公共服务现状探讨
——从治理理论的视角

2021-11-23 04:53姚昱君

就业与保障 2021年6期

文/姚昱君

自改革开放后，我国公共服务的供需结构发生了翻天覆地的变化。原有的政府包揽一切、行政管制为主导的政府供给模式难以满足居民日渐增加和复杂化的公共服务需求，为顺应公共服务领域的现实需要，公共服务的供给主体扩展到社会领域，政府从社会组织处购买公共服务成为当前公共服务供给的新方式[1]。基于此，文章从治理理论的角度对当前社会组织从政府处承接公共服务的现状进行研究。

一、政府从社会组织购买公共服务的现状

随着经济社会的迅速发展，公众的民主意识不断增强，民主化进程不断加快，政府尽快转变职能已成为刻不容缓的事情。党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是推动国家治理体系和治理能力现代化。结合治理理论的含义，社会上应该存在多个治理主体，主体间地位平等、共同协作，政府并不独享权力，并偏重社会力量参与治理。一方面，在公共服务领域，社会组织作为社会力量的主要代表在不少方面具有天然的优势，比如其非正式性和灵活性可以极大地拉近和公众之间的距离，有效激发公共服务市场的活力等，进而弥补政府在公共服务领域的“政府失灵”问题。另一方面，政府从社会组织处购买公共服务本身既是对社会组织的培养，也是对政社新型关系的推动方式的探索。总的来说，政府购买公共服务具有非常重要的意义[2]。

从20世纪90年代开始，我国开始引用从社会组织购买公共服务这一模式，至今为止，确实取得不少成效。一方面，购买公共服务的力度不断增加、购买形式变得多样化、购买公共服务的范围不断扩大，涵盖了包括教育、医疗卫生、教育、环保、应急救灾等多个领域。自2012年以来，中央财政项目每年投入两亿资金用于支持社会组织开展社会服务。而且政府相继颁布了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》《政府关于向社会力量购买服务的指导意见》《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》等法规，这些法规的颁布标志着这一领域开始逐步走向法治化道路。另一方面，通过政府向社会组织购买公共服务的方式，可以提升公共财政的利用率和公共服务的质量，促使公共服务事业得到迅速发展。

二、发展中的困境

当前，国家不断提出要创新社会治理体制、激发社会组织活力等政策目标，可以说，公共服务购买就是落实这些政策目标具体行动安排的重要手段之一。截至目前，政府不断自上而下地从社会组织购买公共服务的实践探索，取得了不小成就，在推动公共服务均等化、扩展社会组织发展空间等方面都发挥了积极作用，但也面临了不小困境。

第一，参与主体权责不清，社会组织缺乏独立性。在公共服务购买过程中的三主体：政府、社会组织、公众必须在明确其权责界限的基础上才能实现良性互动。在政府购买中，政府成为承接服务过程中的提供者和监管者而非提供者，因而其不应干涉社会组织内部的管理。换而言之，社会组织必须具有其自身的独立性和自主性。然而在实践中，不少地方政府对自身职能界限认知模糊，不但对基本公共服务、非基本公共服务等缺乏认知，而且依旧对社会组织的业务开展指手画脚，大到具体项目开展，小到具体策划细节都要做出明确指示，导致社会组织不得不将更多的精力放在政府部门提出的各项合同外的要求，而非服务本身。还有的地方政府单纯将购买社会服务当作应付上级的任务指标，直接通过非竞争性方式选择合作伙伴。这种困境的产生有缺乏相关的法律法规和规章制度的原因，更深层次的却是因为政府没有对自身权责界限有明确的认知，并且还未完全转换治理逻辑，缺乏足够的平等合作意识，只是把社会组织当作社会管理的新工具，而非平等的合作伙伴。

第二，购买流程规范性不足。目前关于政府购买服务的相关法律法规并不完善，尤其缺乏公开、透明、竞争性的购买程序，地方政府以公开招标的名义暗箱操作屡见不鲜，或者避开公开招标流程，选择与自身关系好的社会组织作为承接方。而且很多政府部门在考察适合社会组承接公共服务的资质时，主要考虑的不是专业能力，而是各种政治关系，比如某些地方政府部门在公开招标之前便私下协定好把服务项目交给某个社会组织，造成购买流程规范性不足。

第三，社会组织力量弱小，专业能力不足。政府从社会组织处购买社会服务意味着需要有足够数量和质量的社会组织参与竞争。但我国社会组织起步较晚，发展时间较短，数量严重不足，能够参与政府购买服务活动的社会组织有限。各地在实施政府购买服务时，遇到的窘境之一便是参与的社会组织数量不足。此外，由于我国的社会组织的发展很大程度上是自上而下式的政府扶持，其行政依赖性强，专业水平先天发育不足，因而其提供专业的公共服务的能力不足，种种问题制约了提供的公共服务的质量。

第四，公众参与不足。由于我国社会组织的成长路径侧重自上而下的制度性推动，这意味着社会组织和公众的距离不可避免地更远，具体表现为在公众间的公信力薄弱，没有普遍的认可和了解，因此在组织活动中也难以调动社会资源。尤其近年来社会组织慈善事业方面的丑闻层出不穷，进一步打击了公众包括捐赠对象对于社会组织的信任。另外，长期以来，公众习惯于政府直接供给公共服务，对社会组织了解不深，缺乏信任，再加上公众作为承接社会公共服务的监管者和获得者一直以来都处于弱势地位，既缺乏足够的获取相关信息的渠道，也缺乏表达自身服务需求和建议的路径，参与其中的积极性大大受挫，进而阻碍了购买社会服务项目的开展。

三、产生困境的原因

第一个原因是民主政治基础不坚实。自改革开放以来，中央政府开始逐步对政治制度进行了改革，但根本问题仍未得到解决，权力过分集中、官本位思想严重、政府独享权力等现象仍十分常见。在公共服务领域，政府仍把持着绝对的权力，社会组织在承接公共服务时深受行政力量的制约，难以获得自主地位。

第二个原因是公民社会发展不成熟。这总共体现在两方面：一是社会公众缺乏公民精神；二是社会组织发育不完善。治理理论不但主张打破政府独享权力的局面，尤其强调社会力量的参与。而社会力量要想作为重要的治理主体之一参与进治理对话，必须具备足够的权力空间和相应的公民素质。长期以来，由于受计划经济影响，政府习惯于包揽一切，公众也习惯于一切听从政府指令，对公共事务缺乏主人翁意识。

第三个原因是法治建设不完善。目前我国在政府向社会组织购买服务方面缺乏完善的法律法规。我国尚未出台关于政府向社会组织购买公共服务的法律，地方政府在购买公共服务时需要制定地方级的规章制度，因此，缺乏统一的制度支持和共识。正是由于缺乏完善的法律法规，导致目前无论是政府还是社会组织都缺乏统一的、规范化的操作。

四、解决措施

首先，培育协同治理主体，完善协同治理机制。应坚持治理理论的多元主体共治理念，加强政府与社会组织的合作意识，建立完善的合作竞争机制。国家治理体系现代化的推进要求实现主体的多元性和层次性，即在满足主体多元化的同时，要坚持政府主导社会活动的开展。具体化的操作包括：①大力推动服务型政府建设；②放宽登记管理制度，尽快废除各种关于社会组织注册和成立的不合理规定，提高培育、发展社会组织的力度；③加强监督管理，完善第三方监督机制，推动社会监督、专家监督等多元化监督；④健全政府和社会组织双方的即时绩效考核与问题追责机制，并在为社会组织提供公平发展的制度和政策环境的基础上，将重点放在监管环节。

其次，加强制度规范建设。关键是从法律制度上破除社会组织对政府部门的利益依附关系。一方面，应建立健全政府监督机制，加强政府内部监管，及时进行信息公开，对未脱钩单位采取问责制，对于因利益纠纷阻碍政府部门和社会组织脱钩的单位要追究其责任；另一方面，要加强社会外部监督，综合运用各种社会力量通过报纸、互联网等媒体进行监督。同时，政府要加强制度规范建设，完善法制保障机制，健全沟通协调机制，落实责任负责制，为管办分离提供强有力的法律保障。此外，要保证公众有足够多的正式平台和渠道参与公共服务领域，对公共服务效果和内容在公众间进行调研，积极汲取公众的看法和建议。

最后，社会组织应加强自身建设。虽然目前我国的社会组织发展取得不小进步，但总的来说还是需要进行很多方面的改进。第一，社会组织应规范组织的内部治理，不断强化组织内部的制度建设，包括制定完善的管理规章、清晰明确的组织章程、完善、合理、科学的业务流程以及分工明确、能够有效合作的机构划分，并能根据外部环境、自身发展状况及时作出相应的调整；第二，应致力于提高人员专业素质，加强对自身人员的管理，完善内部考核和奖惩体系，在此基础上做好媒体公关，扩大正面的影响力，提高基层群众对其的认知度；第三，加强社会组织之间的交流与合作，从而减少资金、人员、信息等各方面资源的不足对社会组织活动的限制，并推动互惠规范和关系网络的建立；第四、坚持相关信息公开透明的原则，加强信息披露建设，及时向外界公布自身业务进展和相关资金的获得和使用情况，并进一步完善多种形式的监督方式，具体包括上级监督、内部监督、公众监督、捐赠人监督等。

五、结语