基于驱动机制分析的互联网政务服务平台建设推进策略

佘玉春

（南京大学，南京 210093）

0 引言

2016 年，国务院提出要加快推进“互联网＋政务服务”工作，这标志着电子服务成为我国电子政务新的发展重点，从早期注重“业务上网”到当下注重“服务上网”［1］。相应的，“互联网＋政务服务”成为电子政务理论研究的热点。自2016 年以来，相关研究成果数量显著增多。已有研究认为，“互联网＋政务服务”是新时代政府治理现代化的新动力，是创建智慧政府的新路径，是政府职能转变的重要突破，有助于创新政府服务与管理模式。研究显示，“互联网＋政务服务”在提高信息服务水平、增强政府服务意识、提高公众认知度方面取得了显著成效，但同时存在服务供给内容存在地区差异，服务功能不完备，线上线下融合困难，发展环境有待优化，职责权限定位不清、数据资源共享难，绩效监管主体不明确等问题。学者们认为，解决以上问题的路径包括提高服务内容的实用性、服务办理便捷性、咨询服务有效性和服务资源可见性，加快推动政府信息共享，进一步提升政务服务能力和水平，优化“互联网＋”政务服务的发展环境，优化项目管理机制，建立绩效监督体系。以上这些研究都着眼于整个互联网政务服务体系的构建。互联网政务服务是依托互联网政务服务平台提供的，平台建设的质量直接影响互联网政务服务的供给。遗憾的是，互联网政务服务平台的建设并没有引起学者们足够的重视，研究也不够充分。在有限的现有研究中，学者李云新、吕明煜运用案例分析的方法，描述了互联网政务服务平台建设的目标、主体、领域、内容和运行机制等基本特征［2］。杨慧等人运用模拟用户体验和在线数据收集的方法，从服务内容、服务办理、咨询服务和服务资源等16 个方面对省级互联网政府服务一体化平台进行了分析。研究发现，互联网政府服务平台存在服务内容区域差异显著、在线申报提供率分化严重、咨询答复及时性较差、服务资源可见性不足等困境。为了促进“互联网＋政府服务”的发展，从用户需求的角度探索服务内容的实用性、服务办理的便捷性、咨询服务的有效性、服务资源的可见性等是亟待解决的问题［3］。徐绪堪、华士祯等人构建了政务客户端（APP）服务效能评价指标体系。该体系包括信息服务、事务服务、服务参与等5 个一级指标和22 个二级指标。两位学者用该评价体系对5 个政务客户端进行了测评，并从建设模式、系统设计、功能创新等方面提出了完善政务APP 的对策建议［4］。

互联网政务服务平台的建设并非单纯的技术问题，涉及政府内外多种因素。各级政府及相关职能部门对建设互联网政务服务平台持怎样的态度，为何有些地方政府和职能部门积极推进而有些则消极观望，为何有些互联网政务服务功能比较完备而有些则比较薄弱，这些问题都与互联网政务服务平台建设的驱动机制有关。可以说，不深入剖析互联网政务服务平台建设的驱动机制，就难以理解互联网政务服务平台建设的现状、特征和问题。

1 互联网政务服务平台建设驱动机制分析的理论基础

政府机构作为一个政治系统，发生于其中的任何事件都与外界环境有着错综复杂的联系。当代美国著名政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）借鉴自然科学中的系统理论建构了政治系统理论。该理论认为，政治系统所处的环境中的各种事件和状况影响政治系统的存续，一些重要的环境影响因素构成政治系统适应环境的“输入”。广义的政治系统的输入包括一切可能改变或影响政治系统的环境因素，需求和支持是政治系统的两种最主要的输入。政治系统的需求有可能来自社会外部环境，也有可能来自政治系统内部。需求会对政治系统构成压力。假如需求没有得到满足，那政治系统获得的支持就可能会削弱。政治系统经过其内在机制对输入进行“转换”，形成以决策及其执行行动为内容的“输出”，而这些输出又成为政治系统运行的下一轮“输入”，从而形成政治系统封闭的运行回路。政治系统的运行就是这样一个输入—转换—输出—再输入的轮回运动［5］。

政治系统理论提供了对政府运作进行一般分析的简约框架。我国学者基于中国行政生态提出的“行政发包制”“晋升锦标赛”和“政策的变通执行”等理论和观点赋予了政治系统理论本土化的内涵。根据行政发包制的观点，我国行政系统内的上级与下级之间呈现出一种发包关系。上级凭借人事控制权、监察权、指导权和审批权等向下级发包各种行政任务，这些任务成为下级的内源性压力输入［6］。面临上级行政发包带来的种种压力，下级会采取适应性的应对机制，也就是政治系统理论中的转换环节。我国是单一制国家，各级政府在其行政管辖范围内承担着内容大致相当的全部职能，包括经济、文化、社会秩序等各个方面。政府的职能部门则在以属地化管理为主的领导体制下接受所属本级政府和上级业务主管机构的领导。这样，每一个下级都要承包多个上级委托人发包的多项任务，既有整体任务承包和考核（来自上级政府），又有单项任务承包和考核（来自上级业务主管部门）。上级根据下级完成任务的结果给予政策、经费等方面的激励，其中最重要的激励是下级机构领导的晋升机会，这样形成了地方官员的“晋升锦标赛”［7］。在激烈的晋升激励下，下级在承包的多项任务间进行权衡，在组织资源可能支持的范围内最大限度地实现有利于晋升竞争的“硬指标”，缩减甚至搁置对晋升竞赛影响甚微的“软指标”。这些权衡最终在政策执行中呈现出一个从真实执行到变通执行的谱系，真实执行大多是一种理想中的状态，包括虚假执行、选择性执行等不同方式的变通执行普遍存在［8］。

互联网政务服务平台建设正是在作为一个政治系统的行政体系中产生。在行政发包制下，国务院关于推进互联网政务服务工作的顶层决策自上而下地启动了互联网政务服务平台建设；在“晋升锦标赛”中，地方政府和相关职能部门对平台建设任务进行了成本—收益方面的考量，最终采取了变通性的执行行动。行政系统的输入—转换—输出机制和我国行政发包制、晋升锦标赛制、变通性政策执行等行政体系的基本特征融合为互联网政务服务平台建设的驱动机制，在互联网政务服务平台建设的得失成败中都若隐若现地留下了印迹。

2 互联网政务服务平台建设的驱动机制分析

为响应国务院关于推进互联网政务服务工作的部署，结合电子政务建设的原有基础和现实需要，各级政府及相关职能部门开发了多个互联网政务服务渠道，目前已形成以一体化政务服务平台为总门户，融合了政务APP 客户端、政务微博、政务微信等多渠道，具备信息公开、事务办理、在线沟通等功能的互联网政务服务平台。从平台的建设中可以管窥互联网政务服务平台建设的驱动机制以及由此机制衍生的行动结果。

2.1 互联网政务服务平台建设的压力输入

加快推进互联网政务服务工作是国务院的一项决策。这项决策通过文件、会议等政策传播通道自上而下层层传达。作为政府系统运转的重要构件之一，文件是科层制的政府组织中决策、规范和指令的书面记载，能够保持行政决策的持续性，方便上级对下级的问责［9］。通过文件这一政策文本的层层发布和回应可以看出建设互联网政务服务平台的压力传导路径。

2016 年9 月，国务院在一些地方政府和职能部门实践探索的基础上，印发了文件《国务院关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55 号）。同年12 月，国务院办公厅印发《关于印发“互联网＋政务服务”技术体系建设指南的通知》（国办函〔2016〕108 号），要求到2017 年底前，各省（区、市）人民政府、国务院有关部门建成一体化网上政务服务平台。到2020 年底前，实现互联网与政务服务深度融合，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网＋政务服务”体系。国务院的这项决策对于地方各级政府及相关职能部门而言，就是一项重要的行政任务“输入”。作为“块”的地方政府和作为“条”的职能部门迅即回应。在“块”的层面上，如江苏省政府出台文件《关于加快江苏政务服务网建设的实施意见》（苏政发〔2017〕53 号）。南京市政府发布《南京市“互联网＋政务服务”实施方案的通知》（宁政发 〔2017〕2 号）。2018 年6 月和7 月，国务院又先后发布《关于印发进一步深化“互联网＋政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》（国办发〔2018〕45 号）和《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27 号）。江苏省政府随后于2018 年11 月和2019 年3 月印发 《关于印发进一步推进“互联网＋政务服务”深化“不见面审批（服务）”改革工作方案的通知》（苏政办发〔2018〕96 号）和《关于加快推进一体化在线政务服务平台建设的实施意见》（苏政发〔2019〕20 号）。南京市政府于2019 年5 月印发《关于完善一体化在线平台深化“互联网＋政务服务”打造“宁满意”工程实施方案的通知》（宁政办发〔2019〕26 号）。在“条”的层面上，如公安部于2016 年11 月印发《关于进一步推进“互联网＋公安政务服务”的实施意见》（公通字〔2016〕28 号）。

文件既是行政指令的载体，又是推进指令执行的手段。自上而下层层发布、逐级回应的文件是上级机构“发包”互联网政务服务平台建设任务的“发包书”。从作为发包方的上级角度来看，印发相关文件是推进此项工作的手段，但在作为承包方的下级来看，这些文件都是驱动他们落实该项工作的压力。在上级政府和主管机构关于“互联网＋政务服务”的层层文件的压力传导下，地方省、市级政府建成了既能对接到上一级平台又能涵盖下一级平台的本级政府一体化政务服务平台，各级政府的职能部门则建成了针对特定领域政务服务的、作为所属层级的政府的政务服务平台组成部分的政务服务平台。除了作为总门户的一体化政务服务平台，各级政府及相关职能部门还建有政务APP、政务微信等。

2.2 互联网政务服务平台建设中的执行转换

作为一个政治系统的行政机构不是完全被动地承受环境压力，而是会主动采取各种应对策略。当面临一项新的行政任务，行政机构在采取行动之前，会针对行政任务进行多角度的考量，包括任务的重要程度、复杂程度以及任务完成后的收益等等。

互联网政务服务平台建设主体会从两个方面考量平台建设的重要性，一是建设任务的来源，二是建设任务在组织全部任务中的相对重要性。建设互联网政务服务平台这一任务源自国务院的统一部署，对于这一高位推动的任务，各级政府及相关职能部门都必须执行。但同时，行政机构会将这一专项任务置于组织的全部任务中考量其相对重要性。在我国行政发包制下，各级地方政府要承包经济社会文化等多维任务，其中地方经济的发展一直是政府全部工作的重中之重。就特定的政府职能部门而言，虽然只负责某个领域内的公共事务，但是这些事务不是单一的，而是体系化的。在组织的诸多任务中如何看待互联网政务服务平台建设任务的轻重缓急，这是以目的理性为政策执行主要逻辑的各级政府部门和职能部门领导不可避免要考虑的。

互联网政务服务平台建设任务的复杂程度是影响建设主体执行态度的又一重要因素，其不仅与平台建设任务本身的难度有关，还与各地方政府及各相关部门电子政务基础及拥有的相关组织资源有关。就平台建设本身的难度而言，由于我国电子政务的网络基础设施、网络技术等都取得了显著进展，凡是涉及纯粹技术因素的建设困难都能解决。相对来说，平台建设所涉及的管理体制和部门运行机制的调整则难度更大。另外，在电子政务建设理念、人才、技术等方面具有累积性优势的地区或部门拥有更多的组织资源用于互联网政务服务平台建设，基础较差的地区和部门则倾向将有限的组织资源投入到其他相对更为紧迫重要的组织任务。

互联网政务服务平台建设的收益是指完成平台建设任务而获得的利益。平台建设的收益既包括机构获得的收益，也包括机构领导人获得的收益。对于机构而言，上级机构的要求通常是和支持共同出现的［5］，这意味着如果行政机构按照上级指示建设互联网政务服务平台，那么上级会给予建设部门相应的支持，比如权力、专项经费、奖励等。如果互联网政务服务平台能切实发挥作用，提高管理效率，建设部门也将赢得公众赞誉。在日益强调政府公共服务质量的当下，这是行政机构重视的收益之一。对于机构领导人而言，互联网政务服务平台建设成果将被计入其参与晋升锦标赛的“成绩簿”。

在平台建设部门的复杂权衡之下，各级政府及职能部门会采取各种变通性执行策略［10］，在执行过程中采用象征性执行、选择性执行、自利性执行等消极方法。

2.3 互联网政务服务平台建设的输出

在互联网政务服务工作的压力型驱动机制下，地方政府及相关职能部门都采取了执行行动。总体而言，国务院关于加快推进互联网政务服务工作的每一个目标在各级政府及相关职能部门都取得了一定的进展。全国一体化服务体系的架构基本形成，与政务服务事项相关的信息予以公开，政务服务事项网上办理得以推进，网上服务流程得以优化。但是深入来看，正是由于驱动机制的复杂性，网联网政务服务在总体性发展背后依然存在不完全执行的困境。

一是象征性执行导致的虚空服务。在互联网政务服务平台建设中，一些地区或部门的政务服务平台建设充其量只是搭建了一个框架，几乎不能满足在线服务的需要。提供的相关网站的链接无法打开，是“死链接”。不少政务微博和微信处于无人管理的状态，成为“僵尸微博”和“僵尸微信”。公开的信息还是平台创建初期集中上传的，信息更新严重滞后。不少发布的消息往往只是简单的转发，发布的内容也不乏官话套话。公众提交的办事申请久久得不到答复，办事功能形同虚设。在线沟通交互效果并不理想，有些只能提交问题，不能查看，即使有回复也极为简略，并未达到真正的交互效果。出现这些问题的原因是平台建设主体既迫于上级的任务压力不得不采取一些执行措施，但又基于各种功利性的权衡和约束条件，无法完全按照要求将公安政务服务平台建设到位，为了应付上级的考核，只做象征性执行。

二是选择性执行导致的不均衡服务。互联网政务服务平台提供的政务服务的不均衡性主要表现在服务功能上。互联网政务服务按功能可分为信息服务、沟通服务和事务服务［11］。政务服务平台提供这些服务的难度有所不同。比较而言，提供信息服务较为简单，只要依据政府信息公开的相关法规予以公开即可。事务服务则更加复杂，其顺利供给需要对组织结构、权力关系、业务流程等因素做出适应性的变革。从实际情况来看，三个功能模块的发展很不均衡。相对而言，互联网政务服务平台提供的信息服务最充分，沟通服务基本都不是即时交流，发展最不成熟的是网上办事，只能在网上预约和查询办理进度，办理事项的核心环节仍然要到相关部门现场办理。而事实上，根据学者的研究，民众最看重的是互联网政务服务平台的事务服务能力［4］。

三是自利性执行导致的错位服务。由于地方政府及职能部门的自利性倾向，互联网政务服务平台建设并未立足公众的服务需求，而是希望通过互联网政务服务平台提高机构的工作效率，塑造机构形象。以作为互联网公安政务服务主要途径的“微警务”为例。从内容来看，公安机关主要依托公安微信提供网上政务服务。公安微信的功能分为公安宣传、警情收集、公安政务服务和民意监测等几个模块，其中的公安宣传、警情收集和民意监测都是服务于公安机关及公安工作的，只有公安政务服务模块才提供民众日常生活需要的服务事项。从互联网政务服务平台的结构设计来看，主要是从警务类别的角度而非民众需求的角度设计界面，功能交叉，信息割裂、分散、重复。不了解公安机关机构设置和警种划分的普通民众进入政务服务平台很难快速便捷地找到待办事项的相关端口。由于各地各级公安机关独立建设平台，缺乏必要的统筹协调，导致各地公安政务服务平台“千人千面”，平台使用体验不佳。

3 互联网政务服务平台建设的推进策略

作为高位推动的一项工作任务，互联网政务服务平台建设的推进应立足于现有的驱动机制，从提高平台建设的明晰性、标准性和外源性压力三个方面入手寻求推进策略。

一是增强平台建设指令“输入”的明晰性。推进互联网政务服务建设不是地方政府的自觉行动，而是国务院统一部署的高位推动的行政性任务。与自发性行动具有强烈持久的内驱力不同，行政性任务的执行情况主要取决于外驱力。如果行政性任务的目标明确而不模糊，指令协调而无冲突，方法具体而不笼统，那么行政性任务就能得到较好执行，取得预期效果。而这些与行政性任务的顶层设计密切相关。虽然国务院的相关文件对平台建设做了统一部署，但只是宏观地框定了互联网政务服务的总体架构、主要内容、运行逻辑、基础保障等方面的要求，未对各级各类互联网政务服务平台的建设做出具体、统一、规范的统筹设计。应该通过科学详尽的顶层设计，建立全国通用的平台建设的规范标准，保证各级各类平台在结构设计、内容格式、业务流程等方面的一致性，最终实现用户不管从何地何级何事项进入互联网政务服务平台，都可以清晰准确便捷地获得申请的服务。

二是以达标性检查减少互联网政务服务平台建设的执行偏差。由于执行者在平台建设中的变通性执行，导致平台建设在地区之间、部门之间和功能之间存在发展不均衡的状况。应该通过达标性检查控制互联网政务服务平台建设中的执行偏差。虽然国务院曾对全国互联网政务服务平台进行检查，但检查内容主要是平台是否已建以及功能可用程度，评定标准主要是相关要素“有”或“无”。这种检查主要是发挥“督办”的作用，不能准确测度平台建设的全部结果。为了缩小各地各级互联网政务服务平台的发展差距，使民众享受无差别的网上政务服务，应对各级各类平台建设进行全要素的达标性检查。鉴于全国各地区财政实力、电子政务基础等方面的差异性，可以采取分级制的达标标准，允许条件成熟的地区采用高级别标准，条件欠成熟地区采用低层级标准，但在特定期限内，所有平台都要达到统一标准。

三是加强用户体验监测以增加互联网政务服务平台建设的外源性压力。虽然行政发包制以及科层制的格局使上级指令成为行政部门的直接压力，但是为民众提供优质公共服务这一事关政府合法性的压力也不可忽视，尤其是随着各国政府将提供优质的公共服务作为政府改革的核心目标，加大民意的权重已经成为公共管理的发展趋势。党中央不断重申“全心全意为人民服务”的宗旨，党的十九大提出建设人民满意的服务型政府。在这样的国际国内大背景下，民众对政府治理的满意度评价逐步从政府评价的象征性指标转变为核心指标。随着我国电子政务从电子管理阶段进入电子服务阶段，互联网政务服务平台的检验标准应该是“以公众为中心”“惠及所有人”“无处不在”和“无缝服务”［12］。应该建立并完善互联网政务服务平台的用户体验监测。从现有情况来看，各级各类互联网政务服务的门户网站上已经设立了“好差评”功能，但未覆盖到网上政府服务的所有平台和端口。应该通过宣传和推广，使用户体验监测能够全面、准确地反映互联网政务服务平台的服务质态，实现互联网政务服务事项全覆盖、评价对象全覆盖、服务渠道全覆盖的民意监测，并作为评价各级政府及相关职能部门互联网政务服务平台的主要依据。

4 结语

互联网政务服务与其说是互联网技术在我国政府治理中的应用，不如说是互联网技术赋能的政府治理体系和治理能力的现代化，对于“放管服”改革也具有重要意义。对于集中体现互联网政务服务水平的平台建设，应充分借助现有的驱动机制，把互联网政务服务平台建设成为公众感知服务型政府便捷高效的政务服务最真实最直接的端口。