行政事业单位加强内部控制建设研究

周 勇

（安阳市教育局学生资助管理中心，河南 安阳 455000）

0 引言

内部控制的含义是指相关单位为了达到控制的目标，通过制定内部控制制度、实施相关措施和执行规定的程序，对经济活动的风险进行防范和管控，提高行政运行效率、保证国有资产的安全完整、节约行政管理的运营成本，从而实现有效的内部控制。同时，反腐败的一项重要举措就是要有完善的内部控制制度，因此，内部控制引起了众多学者的关注。魏萌［1］阐述了行政事业单位内部的问题，并就员工培训、建立完善的制度、加强监督工作等方面给出了解决方法；裴世清［2］从内部控制的特点出发，剖析了内部控制出现的问题，并从强化意识、优化结构、完善流程三方面给出措施；赵叶灵［3］以高校内部控制为研究对象，基于系统动力学模型，从流程再造、设计管理权限等方面给出有效的管理措施；赵伟娜［4］从行政单位内部财务控制出发，具体分析了单位内部控制现存的问题，并依据问题从人员、结构、制度三方面给出对策；金保玲［5］具体分析了事业单位内部控制的管理现状，并从员工培训、组织建设等方面提出了针对性较强的方法。

基于上述分析，本文首先以行政事业单位为研究对象，阐释内部控制的相关理论含义，并分析其意义；其次从其特点出发，具体剖析其存在的问题，针对问题，从内部控制体系建立、加强员工意识、完善管理制度等方面给出解决方案，为行政事业单位的内部控制建设提供相关建议。

1 内部控制

1.1 内部控制理论

1936 年美国的会计协会提出了内部控制的详细概念：“内部控制的含义是为保护公司现金及非现金资产，检查簿记事务的准确性，而采用的控制手段”。美国《联邦政府内部控制准则》将内部控制含义解释为：政府为实现运行的效率和效果、财务报告的可靠性和符合适用的法律和法规而进行管理的组成部分。我国2014 年实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》也明确了行政事业单位内部控制的内涵，是指为实现控制的目标，各单位从制定内部控制制度、实施相关措施和执行程序等方面，对经济活动的运行风险进行监管、防范和管控；其实行内部控制的主要目标为：保证单位相关的经济活动合法合规，保证资产安全和使用有效，并且确保财务信息真实完整，从而有效防范舞弊和预防腐败，提高为社会提供公共服务的效率和效果。因此，内部控制理论的主要内容就是由单位主要领导负责，全体单位职工共同参与实行，目的是保证单位内部控制目标实现的过程。

1.2 行政事业单位内控特点

1.2.1 内控范围广泛

行政事业单位的性质属于非营利性质单位，其主要职能是为社会公众提供具有非排他性和非竞争性的公共产品和服务，同时，作为国家财政资金的使用者和相关政策的执行者，需要提供更加广泛的社会公共产品和服务，这不仅仅包括资金收支相关的经济业务，还包括住房、社保等专项资金管理活动，其职权范围内的依法查办、检查等业务事项，因此其内部控制的范围比企业更加宽泛。

1.2.2 内控目标与企业不同

行政事业单位内控的目标主要体现在四个方面：第一，保证行政事业单位内部的资产安全和利用效率，资金管理规范有序；第二，保证财务管理过程的真实完整性，提供准确的、反映经济运行情况的财务会计报告；第三，确保单位内部经济活动及管理行为符合国家相关政策及相关法律法规的要求；第四，防控各种类型腐败行为的发生。企业实施内部控制主要为了节约成本，增长企业利润，更加关注企业的经营成果和发展战略的实现；而行政事业单位将内部控制作为防止各种腐败行为发生的防线，重视政府的公信力，更加关注社会责任的履行情况、公共服务的满意度。

1.2.3 财务核算制度特殊

行政事业单位与一般企业在财务管理的核算制度上是有所不同的，企业只要根据行业内部财务核算准则进行核算即可，而行政事业还需参考国家相关政策措施进行一些非营利性质的核算。

2 行政单位内控建设存在问题

2.1 内部控制体系不健全

目前我国行政事业单位没有建立完善且有针对性的内部控制管理制度和管理体系，内部组织架构也缺乏科学性和合理性，各部门岗位划分不严谨，相互之间难以制衡。在内部控制的主要岗位上，缺少关键责任人来负责，内控的执行和审批权力或者由上级主管领导负责，或者由财务部门的员工负责，岗位职责和职权划分缺乏明确的标准和界限，从而影响内部控制的执行效果。此外，传统的行政事业单位财务管理模式难以满足新时代服务型政府的职能要求，尤其在信息化、数字化的时代潮流中，需要改变现有财务管理模式，既要满足群众的需要，也要保障单位的利益。同时，行政事业单位内部缺乏完善的内部控制风险评估制度，对单位所开展的生产经营活动中的风险难以提前识别和预防，事后应对缺乏及时性，难以从源头提高内部控制建设的效果。

2.2 内控意识薄弱

行政事业单位的运行并不是以提高实际盈利能力为主要目标，因此其从上到下都缺乏应有的内部控制意识，比如财务管理部门对资产及资金的处理难以做到严格审查。部分行政事业单位领导没有充分领会我国实施事业单位内部控制的目的和精神，未能掌握新时代新的内部控制管理理念和管理方法，也没有认识到内部控制对提升单位工作效率、加强单位廉政作风建设、节约单位运行成本的重要性，因此在实际工作中，内部控制在组织架构设计、资产管理、制度、风险评估管理意识等方面就难以落到实际工作中。部分单位对内部控制的认识存在偏差，单位内部未能建立独立的内部控制部门，没有专门的内部控制人员，导致内部控制建设进展缓慢。

2.3 资产损耗及流失管理不规范

我国行政事业单位承担着社会公共服务职能，下属单位内部都有相当数量的固定资产，例如医院、多数的科研机构、教育部门的事业单位等都有自己的仪器设备、场地等，这些固定资产的管理也是内部控制建设中非常重要的一部分。目前行政事业单位的资产及资金管理较为侧重现金及其他非固定资产的流入和流出，此类单位的收入来源也相对单一，在其财务管理中占相当大一部分比重，因此对固定资产的损耗和流失就难免缺乏监管，要对资产的损耗及流失情况进行定期盘查和统计，及时对损耗的资产进行定损，对流失的固定资产进行追查，避免出现坏账死账。

2.4 监督机制不完善

行政事业单位内部还存在监督审查机制不完善的情况。目前监管和审查主要来自上级部门，审查项目类目和标准仍不够细致，监督没有形成常态化，导致下级部门财务管理和经济活动的审核较为粗放。单位内部虽设有财务管理部门，但是没有专门执行监督和审计职能的部门，因此对常规项目缺乏规范化和常态化的监督和审核，对重点项目缺乏重点审查机制和项目前期风险监管、后期评价审查，容易造成单位的内部亏损，难以查到亏损来源，此后工作中仍然难以避免此类亏损，不利于单位经济工作的进行，影响内部控制中财务管理控制有效性的提升。

3 行政事业单位完善内控建设对策

3.1 完善内部控制体系建设

为了完善行政事业单位的内部控制建设，要建立科学的管理流程、管理规范及管理指标，确保内部控制落实到各项工作的具体内容和具体流程之中。其中应该重点关注行政事业单位的财务管理，建立科学的财务内控流程，将与经济相关的会计核算、授权审批、预算管理、资金风险评估等相关流程梳理清楚。例如对预算管理，可扩大预算管理的授权范围，在项目后期评价时，对资金使用情况与项目预算规划相比较，深入了解预算与实际执行过程中偏差产生的原因，采取纠偏措施，提高资金使用效益。

此外，还需根据实际情况，划分各部门及个人的相应职责，落实各流程节点内部控制责任人，建立单位内部高效信息流通机制，加强各部门同审计、财务等部门的沟通，保证信息在各部门、各层级能够及时传达，让人人都参与内部控制建设，减少信息传递误差。

3.2 强化组织全员内部控制意识

行政事业单位全员都要参与内部控制的建设过程，做到人人都有相应的责任，全员树立内部控制的意识，从自己做起，加强风险防控和防范意识，强化廉政建设。首先，组织全员从上到下加强内部控制意识，单位主要领导要作为带头人，率先学习内部控制理论及相关政策法规，领会国家对行政事业单位建设内部控制的精神和内涵，从组织上层推进内部控制制度、监督机制、风险防范等内控主要事项。其次，对组织成员开展定期内部控制道德教育，在单位内加大内控必要性的宣传，为内控制度体系的建立和执行，营造一个良好的环境。最后，行政事业单位要定期开展工作人员内部控制业务培训，提高单位职工工作素养，提高全员对内部控制工作的重视程度，让组织可以更好地发挥其行政管理职能。

3.3 加强资产流失及损耗管理

行政事业单位为非营利组织，在单位各项经济活动进行当中，成员易缺乏成本控制意识，单位内部也对所拥有的各项资产缺乏规范详细的定损规范和损耗处理办法。因此，首先要对现有资产进行清查造册，对固定资产的使用年限、购置情况及损耗情况做详细的统计和整理。其次，将现有资产进行划分，分配到相应部门或相关个人，定时定期检查并统计上报损耗情况，加强对固定资产的管理。最后，建立固定资产流失和损耗处理制度，让各项资产的处理有法可依，从而降低行政事业单位运行成本，提高单位员工的成本控制意识。

3.4 建设内部控制监督和考核机制

行政事业单位应该加强审计工作在内部控制中的重要性，确保审计监察工作在行政事业单位中的重要地位。首先，行政事业单位内部有必要设立单独的监督或是审计部门，与财务部门互相监督，同时对各项工作的进程加大审计监察力度，对重点项目建立专项监督和考核机制，设计合理的奖惩制度，科学审查每项工作的经济活动进展，并对后续结果进行持续跟进评估。其次，以实现内部控制为目的，以项目前期风险评估、项目过程中经济活动的开展、事后效益评价为主线，制定适用于常规项目的具体考核监督制度，以内部控制建设为目标，完善预算管理、收支、采购、资产、建设项目、合同等六类经济业务的考核标准，保证在内部控制的监督和考核工作公平、公正、公开地开展。最后以监督和考核为手段，发挥其在内部控制过程中的重要作用，达到加强内部控制建设的目标。

4 结语

本文以我国目前行政事业单位的内部控制管理工作研究为对象，从其现有特点出发，分析我国目前行政事业单位的内部控制存在着体系不健全、内部控制意识薄弱、资产损耗及流失管理不规范、监督机制不完善等问题，这些问题的存在严重影响事业单位的工作效率和工作质量，导致出现管理浪费、资产流失、滋生腐败等现象，进而影响单位行政效率。针对以上问题，本文从内部控制体系建立、加强员工意识、完善管理制度等方面给出解决方案，旨在为行政单位内部控制管理提供建议。