校园足球工作的现实诉求与督导取向

孙荣会，梁艳茹，王永妍

校园足球工作是近年来推行的一项重要的教育工程，经过近10年的发展，校园足球在青少年体育参与、运动技能的学习、体质健康水平的提升和足球后备人才的培养以及在促进体育和教育改革等方面取得了显著的成效。特别是自教育部牵头以来，校园足球工作进入了快速发展的轨道。然而，从另一个角度看，校园足球工作已经进入了发展进程中的深水区，出现了发展方向、发展方式以及发展的效率与效果等方面的突出问题，向前推进的难度和障碍也越发明显。显而易见，校园足球工作在当前面临的许多问题仅仅依靠 “ 教练赛 ” 等环节难以有效解决。2020年，《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》等政策的陆续颁布实施为校园足球提供了进一步的制度要素和动力因素，根据政策链衔接和协同理论所彰显的价值［1］，在青少年体育和校园足球领域的政策链衔接和协同达到新的层次。另外，中办、国办也于2020年2月颁布实施了《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，充分借助督导机制来推动和保障校园足球工作更有现实意义。因而在校园足球发展的现实背景下，进一步讨论和明确督导工作的未来取向问题就显得日益重要起来。

1 校园足球督导工作的理论基础与现实背景

理论基础和现实背景是校园足球督导工作的方向标和立足点。梳理相关理论基础和现实背景，方便于发现蕴含于其中的理论进展和理论线索，方便于明确督导工作立足于当下的现实基础，同时也有助于避免在概括和设计校园足球工作督导取向时在理论或实践方面出现不必要的偏离。

1.1 教育督导制度的理论基础

教育督导工作是国家为保证教育方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现而实行的一项制度，是教育管理工作的重要组成部分，对教育教学质量的提升和发展起着重要的保障、促进和维护作用。相对于其他教育管理活动，教育督导有其特定的职能，这些职能集中体现在监督、评价、反馈、协调、指导等方面［2］。在我国，教育督导工作有深远的历史沿革，教育督导制度的形成是一个不断完善的进程。改革开放以来，教育督导工作发展迅速，教育督导制度也在逐步形成自身日趋完善的制度逻辑和理论体系。从深层看，教育督导工作的制度路径和信念系统已经较好地统一在由制度价值、体制构成、运行机制、路径形式和目标指向等构成的制度逻辑中。从表层看，教育督导以其在教育管理中相对独立而又嵌入其中的角色形式，以督导体制及其运行机制为基础，通过清晰的主体和定位、明确的功能和目的、专业化的人员和计划以及多样化的督导活动，形塑了稳定、有效的教育管理实践活动。

教育督导的制度逻辑体现着督导工作的发展程度，是其实践过程和认识活动的理论体现，构成了督导理论中相对稳固的组成部分。此外，围绕督导制度的顶层设计和实践问题而展开的学术研究也在不断涌现，形成了相对持续、专门、开放、多元的理论体系。概括起来，当前以教育督导为基础的学术研究和学术创新的主要领域与问题体现在以下几个方面。一是关于督导制度理论与历史沿革的研究主题。例如对教育督导制度的回顾、展望和教育督导工作中重要关系等问题的研究［3］［4］；二是关于督导制度地位与功能的基础研究。关于督导制度的权威性及其能力提升就是此类研究中非常典型的内容［5］［6］；三是对教育督导工作发展现状与问题的研究；四是对督导制度变革与创新因素的研究。教育督导理论是一个不断创新的领域，可以预见，随着督导理论与实践的不断进展，还会陆续衍生出新的议题来不断丰富和完善着教育督导理论体系，从而为教育督导实践的健康有序发展夯实认识基础和理论支撑。校园足球督导工作是教育督导的基本内容，受教育督导制度和相关理论的约束和指导，这些督导理论同时也必然成为指导校园足球督导工作的理论基础。

1.2 校园足球督导与发展的现实背景

校园足球督导是教育督导和学校体育督导的组成部分，教育督导、学校体育工作督导以及校园足球工作的发展与演变状况就是校园足球督导工作的重要背景。从整体看，教育督导工作在改革开放之后的制度化进程进展迅速，在教育管理实践中发挥了不可替代的作用，做出了重要贡献。由于政策的现实性根基鲜明，教育督导政策颁布实施的线索高度呈现着现实演变的脉络，因此，教育督导工作的发展状况，可以从不同时期教育督导政策的演变进程中得以窥其主要面貌。改革开放后教育督导的兴起，始于领导人的倡议，而1983年7月，以教育部《建立普通教育督导制度的意见》和建立县级以上督导机构，成为教育督导工作恢复的重要事件。1986年国家教委督导司的设立、1991年《教育督导暂行条例》、1997年《普通中小学校督导评估工作指导纲要》和2012年《教育督导条例》等一系列政策法规的颁布实施，标志着中国教育督导制度在建设与法治化的轨道上呈现快速前进的态势。与政策法规的实施相配套，中央、省、市、县四级教育督导组织体系和运行机制不断完善，并开展了行之有效的督导活动，保障和促进了教育管理、教育工作的有序进行。

体育学科的督导工作是督导体系的重要组成部分，但历史上曾经出现过对学校体育工作缺乏针对性和全面性督导的倾向［7］。直到1990年《学校体育工作条例》和2008年《中小学体育工作督导评估指标体系（试行）》颁布实施，体育学科的督导评估才有了坚实的支持和保障。始于2007年的国家义务教育质量监测工作，4年后的2011年开始将体育学科作为基本监测内容，2014年以后就已经将体育学科作为常规的监测内容［8］［9］，以督导的方式保障学校体育助力青少年健康成长的制度设计逐步落实到实践中来。

校园足球是教育领域的一项教育工程。自2015年以来，校园足球工作的主要职能由体育部门转移到教育部门后，在一定程度上理顺了校园足球的诸多关系和机制，其发展也取得了较为理想的效果。截止到2018年底，校园足球特色学校、校园足球改革试验区、校园足球试点县（区）、 “ 满天星 ” 训练营的数量分别达到2412638、135和47个（所），接受各种类型培训的规模达到了30万人次；国家投入和带动地方投入的额度分别达到了8.9亿元和300亿元［10］。在快速发展的同时，校园足球也面临着复杂多样的工作难度和问题。例如，校园足球特色学校质量问题。针对该问题，全国青少年校园足球工作领导小组办公室于2018年3月12日做出了 “ 教育部办公厅关于加强全国青少年校园足球特色学校建设质量管理与考核的通知 ” ，明确了督导工作在其中的角色。在这次活动中有8所学校被取消资格、29所学校被限期整改。总体上看，任务的关键性、问题的多样性、发展的目的性以及路径的探索性等众多因素构成了校园足球督导工作的直接现实条件，而在当前体教融合政策背景下，加快探索体教融合有效路径和有益经验的责任，也在很大程度上落在校园足球领域，这种状况也愈发突出了校园足球督导工作的迫切性，需要督导工作在其中扮演更重要的角色、发挥更重要作用。

2 校园足球工作的主要现实诉求

校园足球工作的现实背景、开展状况及其主要问题等都是督导工作的重要现实基础，从一定程度上说，校园足球的现实问题就是督导工作面对的主要问题。校园足球工作的现实诉求正是建立在现实基础之上、事关实践进展、体现发展方向的内容，是以上重要条件、重要问题的高度综合和集中概括。

2.1 完善顶层设计与推进单元创新

校园足球工作是一项定位于引领学校体育改革、推动和支撑足球事业发展的教育工程，在相对较短的时间内取得的良好成绩和快速发展的态势，得益于其全局性和战略性的设计工作。校园足球工作本身就是一项顶层设计，随着工作的不断进展，围绕校园足球领域正在形成一个开放的、日益完善的顶层设计体系。这个顶层设计在目前已经形成了鲜明的、关于校园足球发展的价值、理念以及与之相应的行动框架与实施系统。例如，牵头部门的转换和确立、从 “ 后备人才 ” 到 “ 足球育人 ” 的价值定位、 “ 四位一体 ” 的校园足球立体化推进格局的构建、校园足球 “ 价值观 ” “ 世界观 ” “ 人生观 ” 和 “ 方法论 ” 的明确［11］、校园足球 “ 奠基工程 ” “ 育人工程 ” 和 “ 探路工程 ”［12］的设计与实施等。但需要明确的是，任何领域的顶层设计都是实践发展过程中理论认识与创新的结果，校园足球的顶层设计等战略性工作也要随着其内外部条件的发展变化不断进修改、补充和完善，使之不断适应变化的新情况和引导校园足球在新条件下持续发展。

校园足球的顶层设计事关其发展的全局、方向和目标，但在顶层设计和具体工作之间广泛存在着复杂的差距、困难和障碍。实现校园足球的健康、有序发展，需要不断处理好顶层与基层、全面与部分、整体与局部、目标与途径等众多维度上的关系，而这恰是顶层设计与单元创新视角所关照的。单元创新是一个笼统说法，意在表明每个创新主体在校园足球各自不同的层面、阶段、部分和环节展开的创新举措。不断创新是扫除障碍和实现快速发展的机制，也是有效落实顶层设计和工作发展的方式方法。特别是在当前校园足球工作快速推进的背景下，顶层设计的出笼相对较快和基层行动相对较慢之间形成矛盾之势，只有不断探索适合的路子甚至发展模式，形成顶层设计和单元创新的合力下，才能更好地以多要素、全方位、全过程的方式稳步推进校园足球工作。

2.2 顺畅工作机制与接续动力供给

工作机制是建立在资源调用和关系协调等基础上的以任务、目标与问题为导向的相对稳定的工作路径。当前校园足球领域既是新情况，又具有复杂多样的特点，因而构建四通八达和顺畅无阻的工作机制是保障校园足球工作目标实现的迫切的和现实性的要求，既是提升效果的必然要求，又是避免无效努力的有效措施。构建多元化的顺畅机制首先需要梳理校园足球核心工作中错综复杂的问题与关系，从横向、纵向、内外以及多元交叉的维度上找出清晰的要素、条件和工作流程。如果将教学、训练与竞赛视为核心工作，那么校园足球工作的主要机制必然包括以教学、训练与竞赛为核心的资源条件的供给机制、动力机制、保障机制、激励机制、协同机制、督导机制以及安全防范机制等众多机制类型，从而为校园足球在健康促进、技能提升、足球育人、后备培养、学段衔接、人才输送、学训矛盾、赛事参与、师资供给、条件创设等方面的运行、改善和提高搭建顺畅的通道。由于校园足球工作开展的时间不长，而推进的速度又相对较快，各种机制的构建工作总体上处于初步探索和构建的阶段，还远远没有达到没有定型和成熟的状态，搭建顺畅的工作机制和机制创新的任务依然非常艰巨［13］。

对于校园足球来说中，动力来源及其强度也是事关发展成败的重要因素，其动力也主要来自利益共同体的各方主体及其活动和需求。分析会发现，校园足球工作的利益共同体是一个多元主体的构成，至少包含着学生、家长、学校、国家、社会、市场等众多主体类型。校园足球以其美好的愿景为目标指向，调动着各类主体及其与之相关的组织、活动与任务的多元需求，促发动力的形成与强度增减，其健康发展会让受益者表现出参与与行动的巨大动力。就当前校园足球发展的总体状态看，虽然在 “ 教、练、赛 ” 以及相应的体制机制、师资供给、资源保障和青少年的参与规模等各个方面取得了显著的成绩，总体是鼓舞人心的，但具体到不同利益主体身上，可能由于校园足球工作及其利益回报的长期性以及发展的障碍等问题，容易形成倦怠、轻视和放弃情绪，进而表现为动力不足或形式主义抬头。要改变校园足球在不同层面上表现出的动力不均衡状况，消除由动力源构成的链条上的薄弱点和动力盲区，仍然需要通过协同努力来大力发掘和激发校园足球各利益主体的潜在需求和责任意识。

2.3 正视工作难度与创设基础保障

从总体上看，近几年的校园足球工作取得了巨大的成绩，快速发展的态势是其表现出来的主要特征。但同时应看到，校园足球的快速发展及其成绩并不是自然生成的，是在破旧立新和排除障碍的过程中实现的，其中面临着众多牵制和妨碍发展的因素与问题。虽然这种障碍和问题属于发展过程中的伴生现象，是居于次要位置的，但仍然是不容忽视而必须加以面对和解决的。承认问题的多元性和复杂性，防止盲目沉浸在历史性机遇论的温床中，对于校园足球的进一步发展具有重要的意义。例如，校园足球发展的不平衡、不充分问题［14］，踢球的出路、教练与教师的缺乏以及场地不足等问题［15］，重申报轻建设、重竞赛轻训练以及基础设施建设缓慢等问题［16］，青训和后备人才培养体系破而未立新的问题［17］［18］，师资培训在培训定位、培训口径、培训质量和培训模式等方面的突出问题［19］，以及青少年足球练习与学业压力之间的矛盾问题［20］，等等。校园足球领域的现实问题是众多难度因素的综合表现，面对问题的复杂性，首先要发现、研究和辨识校园足球的各类问题，区分其归属于政策问题、体制机制问题、资源条件问题、目标与任务问题、行动与效果问题，还是单一问题或综合性问题、普遍性问题或个别性问题，等等。只有找出校园足球领域存在的突出问题并进行合理归类、剖析清楚问题的原因与性质，才是正视校园足球工作的难度、寻求解决方案的前提和基础。

解决校园足球的各类问题、推进其顺利发展依赖于各类保障条件的支撑。在众多保障条件中，有些因为更具基础性、更具影响的广泛性和持续性，而在校园足球工作的初期阶段更应注重建设和夯实。相对而言，校园足球工作的基础保障主要体现在政策、组织、体制与机制以及要素与条件等若干方面。其中，公共政策无论在政策制订、政策执行，还是政策创新等环节，都具有全局性的影响；而经费、场地条件［21］和足球教师、教练员的培训等工作的直接关系到校园足球的日常运转，其基础性不言自明；运动伤害保险问题则涉及后顾之忧而备受学生、家长和学校的关注；校园足球特色学校的退出机制也是保障正常秩序的必要内容［22］。建立这些方面坚强的保障，既可以为校园足球工作解除后顾之忧，也可以形成校园足球工作的稳固有力的支撑。相反，忽视基础保障体系的建设，容易导致掣肘正常进展的不利局面。

2.4 促生内部力量与援借外部支持

校园足球工作不是单纯的教育系统的内部活动，也不是孤立的体制内的体育活动。作为以育人为基础并面向足球和教育等领域的一项系统性改革，其资源条件、利益关系等具有广泛的来源与指向。无论是校园足球的 “ 教练赛 ” 问题还是与其相关的支持与保障问题，都需要跨出教育系统才能更好实现补给与成长。可以说，如何充分利用教育系统内外部的力量与支持是校园足球工作的一项最基本的现实性问题。在校园足球工作的动力系统中，学生、家长、学校、政府、市场和社会等各类主体从不同的距离和层次、以不同的内容和方式构成校园足球的动力网络。凝聚校园足球发展的内外合力，一是需要通过育人理念、效益机制、现实效果、目标激励、责任机制和引导宣传等途径和方式，挖掘、调动、培养各种潜在的或现实的需求和动机，并促使其转化为参与校园足球工作的合理行动。二是发挥各级责任主体的积极性和能动性，以其所拥有的主客观条件为基础，实现校园足球各种要素与条件的调动、组配和创新，展现新的活力。三是打破体制与机制的障碍与壁垒，释放能量。在政府力量作为强力保障的背景下，充分调动市场和社会的力量。通过宣传、合作等多种渠道让市场与社会力量看到校园足球领域中相关产业的营利空间和社会的参与空间，促使其以更充分的方式参与进校园足球领域。四是促进合作、协同与统筹，实现发展与效益的倍增。强化联席会议制度和各级校园足球协会、联合会或联盟等枢纽组织在校园足球工作中的角色、地位，发挥其枢纽功能，引导校园足球工作既能走出去和引进来，又能全面统筹和各方协作，以跨界与协同的模式主动聚焦解决或共同的或各自面对的问题，共同推动实现 “ 一体化设计、一体化推进 ” 的效果。

3 校园足球督导工作的未来取向

督导工作是为实现对校园足球工作的促进、保障、维护、创新，从而实现校园足球工作目标的工作方式和手段，校园足球工作的主要现实诉求并不是校园足球督导工作的全部内容。确定校园足球督导工作的未来取向，除了要紧密立足于现实基础，校园足球工作的发展理念、校园足球工作的内外体制与动力机制以及督导工作自身的制度建设等未来因素同样应纳入其中。

3.1 梳理明确的督导框架与主题

维护校园足球工作正确的发展方向和促进其健康快速发展是督导工作的核心任务。校园足球应梳理出开展督导工作的整体思路，提出并抓住具有统领性、包含关键问题的行动框架，以提升督导工作的效率与效果。从校园足球工作的性质和督导工作的职能分析，校园足球的目标与任务之间的关系既是其实质内容的总体性概括，也是督导工作切入并通向整体性工作的有效框架。在目标与任务形成的督导工作框架中，包含着校园足球工作的理念、方向、关系、成绩、经验以及矛盾与问题，体现着重点、难点和热点问题，蕴含着目标设定的多样性和任务执行的创新程度，而督导工作正是在这个框架中展开和实施的。无论校园足球工作的总体目标、阶段目标、地区与领域目标以及相关任务如何调整与变化，都不影响这个思路和框架具有稳定的形式结构和动态的实践形态。在这个督导框架中，就可以根据实践的发展和理念的更新而动态地设定督导工作的主题，也便于发挥督导的纠偏功能。既可以成为审视和防止校园足球向形式主义和过度专业化两个极端发展的根据，也能将顶层设计与创新的问题、工作机制与动力提升的问题、难度认定和基础保障的问题、内部力量和外部支持的问题纳入这个框架中进行讨论， “ 重规划，轻督查 ” 的局面因而也可以有效杜绝。

3.2 传导校园足球的理念与动力

督导工作是以教育管理的角色参与校园足球工作中的，虽然不是校园足球的直接教育环节，但其作用不容忽视。其检查、纠偏、促进等方面的职责与功能同样能够对校园足球的发展产生强大的影响力。由于较高的站位、广阔的视野、前瞻的眼光等有利条件，督导工作可以以局外人和旁观者清的站位，将上下、前后、内外以及政策与实践等各个维度上的关系与问题的纳入视野，以强有力的传导机制将发展理念和动力导入校园足球工作领域，服务于局内人的决策与行动。为达到这一目标，首先应注重对校园足球工作理念的引导与纠偏，保障实现育人目标的正确方向。第二，关于找出校园足球工作的主要抓手，推动各种力量、条件和机制助力校园足球工作的主动性和积极性。第三，理性把握在规划与现实之间的差距，正视政策主体与目标群体在诉求方面的偏差，防止 “ 大跃进 ” 和 “ 政绩工程 ”［23］。寻求为实践工作提供更多的 “ 硬招 ” 和 “ 实招 ” ，督促将政策问题、理论问题和实践问题的解决方案与对策落实到实践中去。第四，坚持把握好 “ 特事特办 ” 与尊重教育规律、尊重足球运动规律之间的关系，在贯彻校园足球发展理念的同时清除各种主客观借口和形式主义所制造的发展障碍。

3.3 提升督导工作的专业化水平

校园足球工作的督导效果依赖于督导工作的专业化，督导工作的专业化程度是督导能力与水平的重要体现。督导工作的专业化鲜明地体现在督导队伍的专业化、督导程序的专业化等方面。督导队伍的专业化即督导人员的专业化。提升督导人员专业化水平，主要通过督导人员在教育法规政策、校园足球和教育督导的理论与实践等方面的进行不断地学习，拓宽其知识面与深度，并进而提高对教育教学、校园足球以及督导工作的认识水平。校园足球工作是一个日新月异的领域，督导人员须通过调查与研究机制，不断实现对督导的对象领域和督导工作本身状况、机制与规律的深度和全面把握，及时掌握该领域的新旧情况。除了认识水平的提高，督导人员的专业化还需借助实践环节的工作强化督导人员业务水平的提高。督导程序的规范化属于制度建设层面，督导的程序与规范须建立在对督导工作的性质、督导的工作机制以及被督导领域的实际状况等基础上。提升校园足球督导的专业化水平，需要建立并遵守科学合理的督导程序与规范。专业化是一个不断提升的过程，通过对督导人员的培训机制与实践培养机制提升督导的专业化水平是校园足球督导工作的基本取向之一。

3.4 持续督导制度的建设与完善

我国教育督导制度建设时期并不长，仍然是一个正在不断探索与完善的领域。持续建设与完善是督导制度与时俱进、发挥功能的制度选择。作为教育督导的基本领域，校园足球工作领域内的不断创新既是解决本领域现实问题的基本途径，也是丰富、补充和完善督导制度整体建设的重要途径。校园足球领域的督导制度建设需要围绕督导的内容、程序、导向、功能与工具等基础方面形成不断创新之势，不断积累督导工作的成功经验，提升督导的理论水平。根据督导工作的理论与实践进展，采用第三方督导评估已经成为现代教育治理体系的重要内容［24］，这也是校园足球督导工作制度建设中的重要内容。此外，基于校园足球的督导制度建设离不开在教育行政部门、学校的督导中实现均衡和防止偏颇［25］。另外，加强技术条件的利用也是当前时代背景下完善督导制度的重要内容。例如，借助互联网条件实施 “ 互联网＋督导 ” 的方式。根据校园足球工作的现实状况，完善校园足球工作督导还要加强对校园足球工作的深入研究，以科学的督导指标体系作为科学督导的工具。

4 余论

根据督导制度的基本功能，督导工作可以起到为校园足球的健康与快速发展保驾护航的作用，但督导的过度与不足都会对校园足球的发展造成不利影响。校园足球工作不是 “ 千人一面 ” 的工程，未来的督导工作既要利用指标化工具提高督导工作的科学性，还应正确认识和科学处理督导评估与学校自主发展之间的关系。既要加强校园足球督导工作的计划性，同时也不能放弃校园足球发展及其督导工作的灵活性。