档案法修订背景下档案工作制度的理性审视

摘 要：2021年，新修订的《中华人民共和国档案法》颁布实施，为新时代我国档案工作制度中的诸多实践问题提出了解决办法。本文从档案法修订历程切入，从理性审视的角度对档案工作制度的发展和需要进一步完善问题进行分析，供参考。

关键词：审视;制度;档案;档案法

截至目前，我国档案法经历了三次修订，最近一次修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）于2020年6月通过，2021年1月实施，是为了满足新时代经济社会发展的需要，以推进国家档案治理体系和治理能力现代化为目标而进行的一次全面的修订，是档案法治体系建设的一项具有里程碑意义的成果，也是我国档案制度建设的重要进展，对推进新时代档案工作必将产生重大而又深远的影响。理性审视《档案法》修订背景下的档案制度，对我们更好地把握《档案法》及档案制度的完善过程及特点，明确下一步推进档案制度建设的基本方向，促进制度建设，具有重要意义。

1 我国档案法及相关制度的发展历程

按照时间线来看我国档案法及相关制度至今的的发展状况，可以发现有以下几个阶段。

1.1 《档案法》的最初形成及对档案制度的影响

1987年9月，在第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上，通过了一项适用于我国当时经济、政治和社会发展需要的档案法。这在中国档案法的发展上是一项具有建设性意义的重大举措，它首次从法律层面为国家档案治理体系建设提供了基本的思路。其开创性意义在如下几个方面。

1.1.1 明确了档案与档案工作的法律地位以及相关的权利义务。起到了规定国家机关、社会组织和个人在档案中的主体地位的作用，国家档案的概念范围也在此被规定，权利义务得到进一步明确，由此起到了协调治理国家机关、社会组织和个人在档案方面相互关系的作用，为协调治理档案部门与其他部门、档案形成者、档案利用者之间的关系提供了法律准绳。

1.1.2 创立了档案工作的基本原则和内部组织系统。当时，《档案法》为档案行政管理部门、机关及企事业单位档案室和各级各类档案馆等档案工作机构的工作内容作出了具体的规定，同时还明确地划分了档案工作机构的性质、职责及体制，使得我国的档案体系得以进一步明确和完善。

1.1.3 对档案的“收、管、存、用”等流程业务作出了明确规定。同时还规定了档案相关业务的法律责任，为档案相关的行为提供了法律保障，使得档案工作也实现了有法可依。

《档案法》正式颁布施行后，社会对于档案的重视程度大幅增强，全国上下各级政府均积极响应法律号召，加强了对档案工作的领导，我国的档案法规体系因而得到了进一步的完善。可以说，正是由于《档案法》的颁布施行，为党和国家档案治理构建了“四梁八柱”，形成较为完善的档案法治体系，相应的档案制度建设有了历史性的进步，形成了我国档案制度的基本框架。

1.2 《档案法》及档案制度的逐步完善

为了适应我国经济社会发展和变革的需要，国家先后两次对《档案法》进行了修改，使其进一步完善，加强了对档案主体发生变化、档案流向国外隐患的规范和防范措施，进一步完善了档案制度。

1.2.1 《档案法》的第一次修订。1996年7月，全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《关于修改<中华人民共和国档案法>的决定》（以下简称《决定》），对《档案法》进行了第一次修改。这次修改主要是针对三个方面的问题。

1.2.1.1 为了适应我国经济社会不断发展，解决新形势下档案工作及制度建设面临的新问题，在修订的《档案法》中增加了关于国有企业在转制过程中对于档案转让和集体或个人出卖档案的规定，尤其是明确而具体地规定了对档案转让的限制。这一规定客观上保障了国家的利益，对于有益于国家的重要档案的归属转让做出了具体规定，起到了保护国家、集体和档案所有者经济利益的作用，有利于明确档案的归属，保证档案的安全。

1.2.1.2 强调了对档案的利用，重点规定了档案馆在档案开放中的职责，将档案馆的职责具体化，使之能够更好地发挥自己的职能，为档案的利用保护做出贡献，进一步完善了档案利用方面的制度。而简化手续则体现了执政便民，符合时代发展下的简政放权趋势，为国计民生提供了便利。

1.2.1.3 檔案部门的行政管理职能得到加强，档案行政部门具有行政处罚权。决定第二十四条规定新增对于相关的违法行为应“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分”。它起到了划分档案违规行为的责任归属，进一步明确档案行政监督的主体及责任的作用，有利于档案具体事项的管理，以及对于自身权利义务的认识与实现。

从修改内容看，这次修改是在经济社会不断发展的情况下做出的补充完善，起到了进一步规范市场主体和保障国家利益的作用，实质上是在社会主义市场经济深入发展的条件下从法律层面对档案治理体系和档案制度的一次积极完善。

1.2.2 《档案法》的第二次修订。《档案法》的第二次修订是在2016年11月进行的，主要针对两个方面问题进行具体完善。

1.2.2.1 取消了关于不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案的审批事项，这其中包括了出卖、转让集体所有权、个人所有权以及其他具有同等作用的档案的审批事项，同时这次的档案法还删除了“向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准”这一规定。这也改进了档案监管制度，促进了档案在社会上的合理流动和开发利用，有利于我国经济社会的发展。

1.2.2.2 增加了严禁将档案卖给、赠送给任何外国组织的规定。这一规定很好地保护了我国档案的利益，有效地防止了属于国家所有的档案文件流失国外和被其他境外势力所获，对国家档案的保护起到了进一步的促进作用，严格了有关的制度性规定。

1.3 《档案法》的重大修改

《档案法》的第三次修订，是一次重大的修改，是对档案治理体系和治理能力的重大发展和完善，也是档案制度建设的重大进展。

1.3.1 明确档案信息化建设的法律规定。新设第五大章节，即“档案信息化建设”，将在档案管理工作中涉及的关键问题及基础性需求加以凸显，体现了在网络信息技术快速发展的大环境之下，档案工作的重要转型及快速发展趋势。新档案法所设立的这一章，较好地将当下的实际需求加以呈现，即：档案信息化的构建，是档案机构的工作核心。新《档案法》明确规定了档案信息化建设的责任主体、目标要求、推进方法、电子档案的形成和管理及利用、数字档案馆建设、档案数字资源共享等要求，为档案管理机构及有关部门和单位推进档案信息化建设，对电子档案加以规范性管制，提供了法律依据，完善了相关的制度性规定。

1.3.2 进一步明确和严格化了档案开放制度。如开放形式以及开放渠道的拓宽，开放主体的拓增与对未依照相关规定开放的责任追究等。换而言之即：“构成了一套完整的能够推进档案开放运用的体系安排”。此次修改充分体现了我国档案立法事业在新时代的发展，迎合了社会公众对档案开放利用的期望度，并且能够大力推进档案行业的创新式的发展。

2 近期我国档案工作制度发展的特点

2.1 档案管理业务法律法规规定日趋完善

新《档案法》完善了档案收集和保管工作制度。收集规定日趋科学。主要体现在适用范围和档案材料的分类标准的明确。档案收集范围得到了扩大，从之前的主要接受职能机关的文件扩大到了将直接形成的对国家和社会具有保存价值的材料，也纳入归档范围;档案的存放单位要依据《档案法》的相关法律条文及有关业务规范，及时查缺补漏，积极整改完善管理制度，对相关档案做到应收尽收，及时合理存放;由于新冠疫情的出现，疫情档案占据档案的一大部分，此次业务管理规定中增设了此前没有的关于疫情突发事件档案的保管规定，同时对档案的存取、移交、变更等行为进行详细记录。还要求档案馆和相关机构必须按照规定保障档案的安全，防控档案泄漏风险，要求必须提供可以保存档案的相关设备，以防止毁损灭失，并且要定时检查相关的设施，还要制定应急预案，完善保证档案安全的工作制度，將责任落实到各个具体的位置，防患于未然。新《档案法》增加多项法条规定来规范馆藏档案的开放利用，第27条将档案向社会开放时间由档案形成之日起30年缩短为25年，这有利于促进档案社会作用的发挥，也是这方面制度建设的新地发展。

2.2 档案制度约束的范围日趋拓展

伴随着数据信息科技的递进式发展，电子档案资源体现出了高速率上涨的发展趋向。“档案信息化建设”专章入法并且对其提出了一定的细致化要求，进一步规范了电子档案管理法律法规，并且针对其细致化层面予以相应规范。规定各级政府、各个地方务必把档案信息化建设纳入经济社会发展规划，加大推进力度。与此同时，还需保证各层级的档案机构部门，可以对数字化档案加以安全性地保留以及高效应用。依照相关法律法规规范所应用的电子档案，应当具备可靠的来源渠道，纳入相应的档案信息管理应用体系，促使电子档案能够当作电子式的重要凭证。由技术层面以及规范层面出发，对电子档案的安全性存储及高效性应用，都作出了明确的规定。这些，都明显拓展了档案制度约束和规范的范围。

2.3 档案工作制度约束力日趋加强

依照档案义务与权利相统一的原则，新档案法规定：一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务，并且享有依照国家法律利用档案的权利。最初的档案法，仅仅是针对档案维护的基础性义务加以着重强调。而新档案法则是自中华人民共和国成立始，对于居民档案应用权利最为明确以及直接的法律规定，呈现出档案行业以及法律体系治理的深度进步。为了确保档案应用基础性权利的实施，同时需在档案法配套体系内深度优化一系列制度。例如：档案服务监管制度与档案鉴定制度等，由此明确档案应用权利的范畴。除此之外，新档案法第28条对于档案目录公示的形式加以确立，新添了相应的基础性权利以及义务，即：相关单位组织与个体向档案主管部门投诉的基础性权利，与档案馆依照法律规定开放档案的基础性义务。第34条在新添规定馆藏档案开发应用的形式以及目标的前提之下，同样直观地呈现档案针对大众加以服务的指向性基础要求。与此同时，对于档案的开放审核体系加以明确性与严格性规范，明确相应的审核责任，经档案馆联合移交单位以及档案构成单位一同担负相应责任。除此之外，对于开放主体施以一定程度的拓增，对于开放途径以及开放形式施以一定程度的拓宽，并且对于未依照法律规定开放行为主体的责任施以一定程度的确立。这些，都增强了档案制度对实际档案管理工作的约束力，有利于档案法律法规的贯彻执行。

3 现行档案工作制度需完善的几个重要方面

3.1 档案开放的审核体系需进一步完善

档案开放审核制度仍旧需进一步优化。馆藏档案的开放审核工作，牵扯到多个相关部门的协调合作。应制定较为完整的运作体系，由此促使相应的工作得以有序且持续性地发展下去。除此之外，因馆藏档案的数据化信息内容具备着一定的丰富性，时长跨度较大，并且其所构成背景的差异性，各个历史阶段中所蕴含着的档案皆具备着较为独特的政治属性要素以及时代发展特性因素，从而促使档案开放审核标准具备着多元化特性，因此需深度探究制定各个项目的档案开放审核标准规范，促使各相关部门所实施的工作有章可循。在深度推动全面依法治国的历史进程中，鉴于档案工作的数字式转型，以及地方档案机构变革，我国的档案开放制度依旧有待深层次地探究以及优化。

3.2 应破解集中统一管理档案原则实施难的问题

集中统一管理档案是《档案法》始终坚持的一项重要法律规定，也是我们国家长期坚持的档案工作的重要原则。但据了解，这一规定和原则在实际工作中落实和执行的并不理想，有相当一些部门和单位的档案分散管理，分散于单位内部各部门、各有关业务人员个人手中，给国家和单位档案的收集、立卷归档、保管和利用造成很大的困难，直接影响党和国家档案的齐全完整、真实准确和安全保管，影响国家档案资源的积累，给党和国家以及人民利益造成不可估量的损失。如过去一个时期，全国范围内大量电子档案的非正常流失。

3.3 电子档案安全维护难问题仍未得到解决

电子档案凭借电子文件新型的载体方式，具备着一定的可变性，同样较易被克隆甚至是改变，确认其完整准确的成本更高。电子档案管理平台的数据化信息安全问题核心，即在于确保相应的四大性能得以平稳发展，即：保密性能以及真实性能，可应用性能以及完整性能。因自身的安全性能不稳定或者互联网络攻击，电子档案或许遭遇互联网络安全风险等人为的操控损坏，致使数据信息被盗窃，甚至数据信息被修改等。电子档案管理平台，同样可能因硬件损坏以及人为操作，导致电子档案的数据信息遭受损害。不管是安全保护技术的片面性，或者是管理体系所存有的片面性，皆能够添增电子档案管理平台及电子档案的安全风险。针对这些情况，应优化相关的法律法规、业务规范及其落实，为确保电子档案安全提供法律和制度保障。

从《档案法》的发展历程看，三次修订都是进一步完善档案工作制度，满足不同时期经济社会和档案事业发展需要的重大举措。未来，我们应当认真贯彻落实新《档案法》在檔案工作制度安排方面的新规定、新要求，维护档案工作的正常秩序，促进档案事业发展，同时深入研究如何进一步细化《档案法》的法律规定，更好地规范和约束档案工作，更为有效地推动档案制度建设，为推进我国档案治理体系和治理能力现代化，做出新的贡献。

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作者简介：张祺，黑龙江大学信息管理学院，研究生，研究方向：档案学理论与基础。