海南跨境服务贸易负面清单助推我国制度型开放新突破

文/孙晓涛 编辑/张美思

实施跨境服务贸易负面清单制度，是海南自由贸易港建设总体方案中关于推进服务贸易自由化便利化的重要举措。2021年7月23日，《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》（以下简称《海南跨境服贸负面清单》）由商务部正式发布。这是我国国家层面跨境服务贸易第一张负面清单，开启了我国跨境服务贸易负面清单管理的新模式，标志着我国制度型开放向前迈出了一大步。

推进跨境服贸负面清单管理的必要性

世界贸易组织（WTO）《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）将服务贸易分为四种模式，即跨境支付、境外消费、商业存在、自然人流动。其中，商业存在模式也就是服务业的外商投资，是投资与服务贸易的交叉领域；其他三种模式均是通过跨境方式提供服务，因此被通称为跨境服务贸易。近年来，伴随着全球范围内跨境服务贸易开放步伐的加快，负面清单管理模式被越来越多的国家所接受，新签署的高水平自贸协定都将跨境服务贸易负面清单作为必选项。美国是负面清单管理模式的积极推动者。1992年签署的北美自由贸易协定（NAFTA）实现了投资和跨境服务贸易一体化负面清单，通常被认为是全面落实负面清单管理模式的开端。2008年全球金融危机之后，欧洲国家也开始向负面清单管理模式靠拢，促使该模式逐渐成为国际主流规则。当前，美国、欧盟、日本、韩国、新加坡等发达国家，以及墨西哥、智利、马来西亚、秘鲁、越南等多个发展中国家都已经在对外签署的自贸协议中接受跨境服务贸易负面清单模式；最新签署的美墨加协议（USMCA）、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等都采用了负面清单模式。

推进负面清单管理模式是提升我国跨境服务贸易开放水平的有效手段。我国探索负面清单管理模式是从投资领域开始的。2013年，我国同意以负面清单模式为基础，与美国进行双边投资协定谈判。随后，我国在自贸试验区开展试点并推广至全国，同时推动了一系列外资管理体制的配套改革。跨境服务贸易方面，2001年我国加入WTO时对服务贸易以正面清单形式做出了具体承诺；随后，在制度完善、信息公开、市场化改革等方面也做出了努力。但与投资领域开放程度大幅提高相比，跨境服务贸易总体开放水平并没有取得大的突破。我国目前签署的自贸协定，包括2020年11月签署的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和2020年12月完成谈判的《中欧全面投资协定》（中欧CAI）都是以正面清单形式对跨境服务贸易做出承诺。此前，我国一些地方和一些行业曾经尝试过负面清单管理模式。例如，2018年，上海市人民政府发布了《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易负面清单管理模式实施办法》及《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》，但此后没有再更新。从国家层面对跨境服务贸易负面清单管理模式做出系统性安排，《海南跨境服贸负面清单》则是首次。《海南跨境服贸负面清单》的出台，将推动我国跨境服务贸易从正面清单管理转向负面清单管理，没有列入清单的领域将全部按照境内外服务待遇一致原则进行管理。这将带来跨境服务贸易开放水平的大幅提升。

《海南跨境服贸负面清单》的主要内容

《海南跨境服贸负面清单》按照国民经济行业门类进行分类，这与我国目前出台的《市场准入负面清单》和《外商投资准入负面清单》保持一致。其共包括11个门类70项特别管理措施，与2018年上海自贸区跨境服务贸易负面清单的13个门类、159项特别管理措施相比大幅压缩，压缩比例达到56%。分行业看，金融业、交通运输和邮政业、商务服务业、文化行业、信息传输行业等是特别管理措施较为集中的行业。

第一，金融业。金融涉及金融稳定、经济安全、公众利益，从国际上看是各国普遍限制较多的行业。《海南跨境服贸负面清单》对此给出了17项特别管理措施。其中，对境外机构在我国从事金融服务，以当地存在要求为主，具体包括保险（再保险和国际运输险等除外）、银行类业务、货币经纪、非金融机构支付、证券（B股和QDII等业务除外）、基金、证券投资咨询、期货及保证金存管、商品期货交割、企业年金等业务。从国际上看，金融服务要求当地存在是各国的普遍做法。对机构和个人通过跨境支付方式参与证券、期货及其他衍生品、外汇等金融市场，以要求获得许可为主。此外，《海南跨境服贸负面清单》针对海南自由贸易港给出了一些特殊政策，包括海南自由贸易港居住的境外个人可以申请开立证券账户和期货账户，可以申请期货投资咨询从业资格；海南自由贸易港可以设立1家区域性股权市场，为自贸港内企业开展私募证券融资。

第二，交通运输和邮政业。交通运输和邮政涉及公共安全，从国际上看也是各国普遍限制较多的行业。《海南跨境服贸负面清单》对此给出了13项特别管理措施。水运方面涉及国内水路运输、外籍船舶、引航、打捞、拖航等业务，航空运输方面涉及订座、空中交通管理、航行情报、飞行员培训等业务，还包括国内道路运输、国内快递、邮政等业务。此处针对海南自由贸易港给出的1项特殊政策是放开外籍游艇进出海南自由贸易港申请引航限制。

第三，商务服务业。商务服务业涉及面非常广，因此限制措施也相对较多。《海南跨境服贸负面清单》对此给出了12项特别管理措施，主要涉及法律、公证、司法鉴定、审计、代理记账、社会调查、市场调查、人力资源服务、保安服务、导游、国际电影展等领域。此处针对海南自由贸易港给出了3项特殊政策，包括海南律师事务所可以聘请外籍律师担任外国法律顾问和港澳律师担任法律顾问；境外律师事务所驻海南代表机构可以从事部分涉海南商事非诉讼法律事务；海南电影主管部门可以批准举办单一国家或港澳台地区的电影展映活动。

第四，文化行业。文化安全是我国总体国家安全观的组成部分，文化业也是我国限制措施较为集中的行业。《海南跨境服贸负面清单》对此给出了11项特别管理措施，主要涉及出版、新闻、广播、电影、电视剧、网络视听、网络文化产品、演出、社会艺术水平考级等领域。

第五，信息传输。信息安全一直受到世界各国的普遍关注，各国对信息行业的限制也普遍较多。特别是近年来，通信、互联网等技术的快速发展给各国监管带来了新挑战，各国对信息安全的重视程度均在普遍提升。《海南跨境服贸负面清单》对此给出了6项特别管理措施，主要涉及电信、国际通信、电波参数测试和电波检测、通信卫星、互联网信息等领域。

第六，其他领域。除了上述5个特别管理措施较为集中的行业外，《海南跨境服贸负面清单》还对以下6个行业给出了特别管理措施：科学研究和技术服务业的城市规划、建设工程、测绘、环境监测、海洋科研、海底光缆和管道、自然资源勘查开发等领域；批发和零售业的烟草、兽药、饲料、农药等领域；教育行业的教育考试、教师流动等领域；农林牧渔业的渔业资源调查；建筑业的建筑及相关工程服务；卫生行业的医师流动。在教育行业，针对海南自由贸易港给出了1项特殊政策，即满足条件的境外个人可在海南自由贸易港提供教育服务。

除此之外，《海南跨境服贸负面清单》还有一个托底条款，即“未列出的与国家安全、公共秩序、金融审慎、社会服务、人类遗传资源、人文社科研发、文化新业态、航空业务权、移民和就业措施、政府行使职能等相关措施，按照现行规定执行”。国际上，各国负面清单普遍对涉及公共服务和公共安全的领域给予缔约方最大程度的例外。跨太平洋伙伴关系协定（TPP）负面清单将收入保障、社会保障、社会福利、公共教育、公共培训、卫生服务、儿童保育等领域列入可变不符措施清单，成为当前和以后都有权维持或采取新行动的措施。日本的CPTPP负面清单将公共执法和惩教、公共目的的社会服务、收入保障、社会保障、社会福利、公共培训、卫生服务、儿童保育、公共住房、小学和中学教育等领域，列入了可变不符措施清单。

我国推进跨境服务贸易负面清单管理的前景展望

海南自由贸易港将通过实施《海南跨境服贸负面清单》，为全国探索路径、积累经验。根据后续工作安排，我国还将研究制定自贸试验区跨境服务贸易负面清单，并探索在全国范围内实施跨境服务贸易负面清单管理制度。

当前，我国推进跨境服务贸易负面清单管理的任务紧迫，时间并不充裕。其中一个时间约束来自我国已经签署的RCEP协定。RCEP协定第8章（服务贸易）第12条（过渡）明确提出，采用正面清单的缔约方需在协定生效3年内提交不符措施建议承诺表，并在6年内从正面清单管理转变为负面清单管理。这里需要注意的是，协定生效3年后提交不符措施建议承诺表是可以在全国范围内实施的跨境服务贸易负面清单。以RCEP协定2022年1月1日按计划生效为基准计算，我国最晚需要在2024年年底向RCEP服务和投资委员会提交可以在全国范围内实施的、比较成熟的跨境服务贸易负面清单，距今还有不到三年半的时间。此外，跨境服务贸易负面清单是参与许多高水平自由贸易协定谈判的门槛。如果我国要更早地启动加入CPTPP等高水平自由贸易协定的谈判，那么跨境服务贸易负面清单的复制推广进程需要进一步加快。

在面临紧迫时间约束的同时，也应当看到，与我国外商投资准入负面清单的推进相比，未来跨境服务贸易负面清单的压减压力相对更小。我国外商投资准入负面清单经历了持续大幅压减，从2013年的190项特别管理措施压减至2020年全国版的33项、自贸试验区版的30项和自贸港版的27项。与之相比，《海南跨境服贸负面清单》只有70项特别管理措施。从美国、日本等制度比较成熟、清单项目比较稳定的国家来看，跨境服务贸易限制措施均多于投资限制措施。例如美国TPP负面清单共39项，32项涉及跨境服务贸易，17项涉及投资（有些项目同时涉及跨境服务贸易和投资）；日本CPTPP负面清单共73项，56项涉及跨境服务贸易，34项涉及投资。虽然负面清单各个项目之间的覆盖范围和限制程度存在很大差异，但项目数量仍然可以从一定程度上反映美、日两国对跨境服务贸易开放的谨慎程度。因此，我国跨境服务贸易负面清单未来压减压力会相对较小，更重要的是根据实际情况对特别管理措施进行调整。

基于以上分析，我国推进跨境服务贸易负面清单制度预计会采用先在自贸试验区推广、再向全国推广的两步走方式。由于跨境服务贸易管理复杂性高、难度大，因此，需要为试点阶段留出1—2年的时间，用于完善制度建设、开展实施效果评估、查摆问题、及时对清单进行调整等。在此期间，可以将成熟经验先行在自贸试验区复制推广，也可以结合服务贸易创新发展试点等工作，在全国其他城市复制推广。预计我国可能在2024年前后推出全国版跨境服务贸易负面清单。

推进我国跨境服务贸易负面清单管理改革的政策建议

我国需要加快适应跨境服务贸易负面清单管理的大趋势。以下，笔者将对我国跨境服务贸易负面清单管理改革提几点政策建议：

一是进一步放宽限制措施，完善相关行业法律制度。当前，我国跨境服务贸易负面清单禁止类项目偏多。《海南跨境服贸负面清单》的70项特别管理措施中，34项为禁止类措施或除特例外禁止类措施，其余35项为限制类措施，包括当地存在要求、审批要求、对等开放原则、经营方式限制等。未来，探索放宽负面清单禁止类措施将是我国进一步扩大跨境服务贸易开放的重点。由禁止类措施向限制类措施转变，对相关行业的法律制度体系提出了更高要求。从我国目前情况来看，禁止类措施较少、限制类措施较多的行业，法律制度就相对健全。以金融业为例，其跨境服务贸易主要以当地存在之类的限制类措施为主，17项特别管理措施中仅3项为禁止类措施。与之相对应的是，我国金融业涉及外资和境外服务提供者的法律制度比较健全，银行业和保险业都有相关行政法规及实施细则，证券业也有相关部门规章。我国2001年加入WTO时，通过“服务贸易具体承诺减让表”以正面清单形式对服务贸易开放进行了承诺；对于当时没有承诺开放的行业，目前来看法律制度完善程度还相对较低。

二是协调好国内法负面清单和国际法负面清单。我国目前出台的《海南跨境服贸负面清单》是以国内法规为依据的主动开放，属于国内法层面的负面清单。国际上，大多数国家都没有类似的国内法负面清单。CPTPP等自贸协定所附的“投资和跨境服务贸易减让表”是一国对外签署的国际协议，属于国际法层面的负面清单。大多数国家对外签署协议时，将散见于国内法律制度之中的特别管理措施进行汇总形成“负面清单”。我国出台国内法负面清单虽然并不是国际通行做法，但对于我国自身却有着积极意义，是我国适应国际规则、以开放倒逼改革的重要手段。目前的问题是，需要协调好国内法负面清单和国际法负面清单。国内法负面清单是我国自主给出的最高门槛，假设国际法负面清单的门槛比其更高，境外服务提供者仍可以按照较低的国内法负面清单进入，此时国际法负面清单就失去了意义。因此，国内法负面清单应该发挥基础清单的作用，我国对外签署的自贸协定可以在此基础上适当放松限制。

三是统筹开放与安全。服务业涉及的安全问题较多、较复杂，开放敏感度也较高，因此，世界各国普遍对服务业开放持谨慎态度。与服务业外商投资相比，跨境服务贸易管理难度更大。外商投资有本地经营实体，可以作为被监管主体。跨境服务贸易通常没有本地经营实体，仅有信息流和资金流，部分业务还涉及人员流动和设备移动，存在监测手段不足等问题。目前看，跨境服务贸易统计都比较困难，有效监管就更难。因此，我国在扩大跨境服务贸易开放的同时，要特别重视开放过程中的安全问题。要加快建立健全集信息流、资金流、人流、物流为一体的信息采集系统，完善配套监管制度体系，提升事中、事后监管能力，形成扩大开放的底气；要坚持底线思维，守住不发生区域性、系统性风险的底线，对于公用服务、信息、通讯、金融、交通等重点领域，在内外资一致的原则下加强监管，在不影响境外服务提供者积极性的同时确保安全。