“一区多园”国家高新区要加强统筹发展

李志远 ,陈文丰 ,石妍妍

(1.科学技术部 火炬高技术产业开发中心,北京 100045;2.北京市长城企业战略研究所,北京 100101)

一、引言

建设国家高新技术产业开发区(以下简称“国家高新区”)是国家推进改革、开放、创新等战略的重要政策工具。经过30 年的发展,国家高新区已经成为我国创新高地、产业高地、人才高地和开放高地。2020 年,国家高新区实现地区生产总值13.5万亿元,占国内生产总值的13.3%,较2015 年提高1.6 个百分点;营业收入、工业总产值、出口总额、利润总额分别实现42.8 万亿元、25.6 万亿元、4.5 万亿元、3.0 万亿元,成为国民经济发展的重要增长极。

管理体制机制改革创新是国家高新区成功的根本保障。30 年来,国家高新区始终牢记“发展高科技,实现产业化”的历史使命,不忘推动“科技与经济结合”的初心,坚持制度创新,不断深化“小政府、大服务”的理念,构建了统一、精简、高效的管理机构,形成了良好的管理体制机制,为我国推进经济和科技体制改革、增强自主创新能力、发展高新技术产业营造了一个相对独立而良好的发展环境,为全面深化改革,转变政府职能,推动经济高质量发展积累了宝贵经验[1]。

由于我国各地经济社会发展不均衡,区域之间发展阶段和资源禀赋差异性较大,国家高新区发展存在时序差异性,为适应自身发展阶段、战略使命和区域条件,国家高新区管理体制也呈现出多样化特征,不同类型各有特点和利弊。本文研究的“一区多园”是指,一个高新区管理区域包括多个片区(分园),片区(分园)的地理空间范围分布于不同行政区(县),一般呈现不连片特征。

二、“一区多园”的主要类型

各地高新区根据自身实际情况,探索出了不同类型的“一区多园”管理体制类型。按照高新区管委会对分园承担的职能和权限划分,主要形成建设主体型、非建设主体型、半建设主体型三类。

1.建设主体型。指高新区管委会对所辖分园实行一体化管理,全权负责分园的规划、开发建设和管理运营,类似国体中的“共和制”,典型代表有济南高新区、武汉东湖高新区、成都高新区等。如武汉东湖高新区经过6 次区域调整,管辖面积从24平方公里逐步扩大为518 平方公里,涉及洪山区和江夏区。东湖高新区在武汉市委市政府的大力支持和协调下,分别与洪山区、江夏区签订区域托管协议,在互利共赢的原则下进行税收分成,实现了高新区518 平方公里的统一管理。根据产业发展和园区管理需要,东湖高新区划分八大产业园区,形成特色鲜明的产业布局,并按照扁平化管理要求,八大园区成立园区建设管理办公室,作为东湖高新区管委会分支机构,负责规划建设、招商引资和企业服务工作,不具备独立的财政和经济管理权限。

2.非建设主体型。指分园的开发建设、招商引资、企业服务和社会管理事务都由分园所在地政府(管委会)负责,高新区管委会作为市政府派出机构,承担分园指导、协调职能,统筹各分园的发展。这类“一区多园”涉及分园的变更、调整、人事、编制等事项,不涉及主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划的调整,类似国体中的“邦联制”,典型代表为中关村、深圳高新区、佛山高新区等。如中关村国家自主创新示范区(以下简称中关村示范区)实行“一区十六园”管理模式,各分园人、财、物都由分园管委会或所在区政府负责。中关村管委会作为市政府派出机构,对各分园发展建设进行综合指导和统筹协调,同时承担政策研究与制定、创新创业促进与服务、市政府园区建设专项资金管理、国际交流与合作等职能。

3.半建设主体型。主要指高新区管委会管理主园区(一个或多个)的全部开发建设与管理服务事务,对其他分园进行统筹指导、发展协调和经济统计等职能;其他分园的开发建设、招商引资、企业服务和社会管理事务由分园所在地政府(管委会)负责,类似国体中的“联邦制”。典型代表有上海张江高新区、重庆高新区、天津高新区、宁波高新区等。

以重庆高新区为例,2019 年12 月重庆市五届人大常委会第十四次会议表决通过《关于重庆高新技术产业开发区行政管理事项的决定》,明确重庆高新区管理范围包括直管园(主园区)和拓展园(其他分园)两部分,将西永微电园全域及沙坪坝区、九龙坡区、大渡口区、北碚区、江津区部分区域划归高新区管理统筹。重庆高新区管理范围从原来的74平方公里扩大至1 031.2 平方公里,其中直管园面积310 平方公里。在管理运营方面,重庆高新区实行规划布局、产业政策、招商引资、项目审批、财税政策、综合执法“六统一”,由高新区管委会负责直管园的经济社会一体化管理,以及拓展园的发展规划、产业布局、项目审批、政策制定、经济统计、考核评价等经济管理事务,各拓展园保持现行人事、财政等管理体制不变。

三、“一区多园”模式的现实意义

高新区在创建之初就选择“一区多园”模式或在发展扩张过程中走向该模式主要有以下几方面的考虑:

一是破解发展空间瓶颈。我国高新区是借鉴国外科学园区[2]成功经验,并结合我国自身特点发展起来的,一开始主要是在一些中心城市和大城市创办,区域选择也多是紧邻这些城市的智力密集区,如北京中关村、武汉东湖、西安、成都等地高新区。随着高新区发展壮大,土地供给紧缺,产业用地逐渐成为发展瓶颈,且高新区范围内城市化程度比较高,几乎没有可供进一步开发的连片空间。由此,一些地方政府将镇、街道或若干行政村整建制托管给高新区管理,或者采用合作开发、挂牌、飞地等方式在城市其他区域拓展,形成高新区“一区多园”模式。[3]

二是更好发挥高新区辐射带动作用,打造高能级战略性平台。国家高新区成立之初以“构建小气候、营造小环境”为导向,开展先行先试和改革创新。过去30 年,国家高新区持续不断优化创新创业生态环境,集聚创新创业资源要素,诞生了一批重大创新成果,集聚了一批创业者和高新技术、高成长的科技企业,探索出行之有效的区域发展经验和路径,对城市发展起到了引领和示范带动作用。推行高新区的“一区多园”,可以进一步提升高新区的显示度、影响力、辐射力,把高新区过去30 年积累的要素、成果、品牌、政策、模式扩散到城市周边有条件的区域,促使更多区域享受高新区政策红利,营造创新创业生态,探索创新驱动发展路径。以南京为例,2018 年,南京市委市政府作出创新驱动发展“121”战略部署,将高新区确定为南京“创新名城”建设的主阵地,按照“一区多园”发展思路,统筹全市十五个区县的优质资源形成高新区“一区十五园”发展新格局。

三是推动区域产业统筹布局和创新资源优化配置。国家高新区推动我国高新技术产业从无到有、从小到大,是我国发展高新技术产业的一面光辉旗帜和主要战略力量。随着新一轮科技革命和产业变革深入演进,产业链条式、集群化、生态化发展呈现跨区域布局,物理空间边界愈加弱化,产业边界愈加淡化,单个园区已经难以承载更大产业集群发展。另外,为规范开发区发展,国务院在2003年部署开展了清理整顿开发区的工作,并在2017 年和2020 年先后出台文件,提出按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的要求,鼓励以国家高新区为主体整合或托管区位相邻、产业互补的省级高新区或各类工业园区。在此背景下,一些地方将原来已设立的工业园区、产业集聚区或相关园区,纳入国家高新区形成“一区多园”,力求强化空间联动、功能耦合与产业协同,推进空间布局优化、要素有机整合、产业集群集约,解决功能区小、散、低,产业集中度不高、同质竞争、低水平重复建设等问题。

四是快速增强综合实力和规模优势,利于升级或争先进位。目前,169 家国家高新区分布于全国30 个省(自治区、直辖市),全国一半的地级市已经实现国家高新区布局。一些中西部地区还在加快国家高新区的创建,但往往面临创新资源薄弱分散、产业竞争力不足等问题,为进一步增强实力,集中优势资源,部分地方往往采用“一区多园”模式,纳入产业和创新条件相对较好的园区,举全市之力创建国家高新区。此外,在国家高新区争先进位过程中,一些地方也会通过“一区多园”试图快速形成规模优势,实现扩量增质,提升竞争实力。

四、“一区多园”存在的主要问题

“一区多园”模式改变了国家高新区原有的空间结构和管理结构,跨层级、跨行政区域的发展,必然会遭遇体制性问题和障碍。在“一区多园”推进的同时,也带来了管理难度的增加,引发了业内对“一区多园”模式的一些争议。

一是“一区多园”空间选择不优。部分高新区尤其是新升级高新区为承接地方清理整顿园区的任务,盲目纳入一些发展水平低、创新能力差的区域形成“一区多园”模式,既拉低了高新区的平均发展质量,也偏离了高新区“又高又新”发展初衷,形成了“戴帽子、不出力”的尴尬局面。

二是缺乏统一规划。部分高新区,特别是非建设主体型和半建设主体型高新区在实施“一区多园”管理模式时,缺乏统一整体的规划,相关分园各自为阵,对国家高新区的发展定位、发展要求、发展路径不明确。

三是不同主体间权责利不明确。“一区多园”模式打破原有利益分配格局,涉及高新区管委会和分园管委会之间、市级政府与区(县)级政府之间等多个主体,不同主体在职能分工、管理权限、财政税收等管理职能以及利益分配方面容易引发矛盾[4]。

四是统筹发展不力。一些高新区管委会对分园没有实质性管理权限,且缺乏有效的统筹手段,导致各分园独立运作,非但难以形成合力,反而会进一步加剧同质竞争,造成有限资源的分散,很难形成“一盘棋”的发展格局,还会给外界造成盲目扩张、面子工程、仅追求经济数据好看等负面印象。

总体来看,实施“一区多园”管理模式的高新区,管委会对分园的管理权限和统筹力度越大,越有利于协同联动发展,也越有利于形成高质量的区域协同一体化发展格局。建设主体型的“一区多园”“共和制”模式明显优于半建设主体型的“一区多园”“联邦制”模式,更优于非建设主体型的“一区多园”“邦联制”模式。

五、“一区多园”的典型案例

(一)成都高新区

成都高新区于1991 年被国务院批准为全国首批国家高新区。建区30 年,成都高新区管理体制机制随时代和空间而变,先后经历了单一政府工作部门、政企合一、准行政区、两区整合、一区四园五个阶段。现有管辖面积234.4 平方公里,形成含高新南区、高新西区、成都天府国际生物城、成都未来科技城的一区四园格局。

高新区管委会是市政府的派出机构,按照《成都国家自主创新示范区条例》(NO:SC132801),依法行使成都市人民政府赋予的规划、教育、科技、财政、土地、生态环境、市场监管等经济和社会管理权限。对高新区南区、高新区西区实行经济社会一体化管理,承担区域内的党务、行政、经济和社会事务等职能。

成都高新区管委会、双流区人民政府于2016 年3 月14 日签署协议,合作共建天府国际生物城。双方遵循“优势互补、封闭管理、专业运营、共建共享”原则,形成“合作共建领导小组+合作共建领导小组执委会+生物城管委会”的三级决策运行机制。天府国际生物城管委会由高新区管委会内设机构生物产业发展局和双流区共派人员组成,在生物产业发展局的统筹下履行经济发展职责,社会管理事务由双流区负责推动。成都高新区管委会与双流区人民政府合资组建成都天府国际生物城投资开发有限公司,负责生物城基础设施建设、配套建设、产业投资、园区运营等工作,并作为资本运营管理平台,撬动社会资本参与园区建设及产业投资。围绕财政投资、财税收入、经济指标考核等方面,成都高新区和双流区形成共担共享机制。

未来科技城由成都高新区和成都东部新区合作共建。在成都市委市政府统筹领导下,遵循“创新机制、封闭运行、权责对等、合作共享”原则,设立成都未来科技城发展服务局,依据2021 年《成都未来科技城管理暂行办法》(成都市人民政府令第212号)进行机构设置,履行法定机构职责,负责未来科技城的开发建设、运营管理、产业发展、综合协调等工作,由成都高新区管委会管理。成都东部新区管委会负责科技城的社会保障、公共卫生、城市管理、社区发展治理等社会事务。成都东部新区管委会、成都高新区管委会按照职责分工负责科技城的生态环境、安全生产等事务。

(二)中关村

中关村示范区“一区多园”发展格局历经多次空间范围调整而形成。1988 年成立北京市新技术产业开发试验区主要位于海淀区,1994 年增加昌平园、丰台园形成“一区三园”,1999 年增加电子城(现属朝阳园)、亦庄园形成“一区五园”,2001 年增加德胜园(现属西城园)、健翔园(现属朝阳园)形成“一区七园”,2006 年调整增加雍和园(现属东城园)、石景山园、通州园、大兴生物医药基地(现属大兴-亦庄园)形成“一区十园”,2012 年国务院批复同意调整中关村空间规模和布局,政策区覆盖全市所有区,形成目前“一区十六园”发展格局。

中关村示范区形成了由国家部委、北京市、中关村示范区、分园多个层次组成的领导管理体系。科技部牵头21 个部委组成示范区部际协调小组,协调落实国务院对中关村发展各项部署。根据《北京市人民政府办公厅关于印发 中关村科技园区管理体制改革方案的通知》(京政办发〔2011〕4 号)精神,北京市27 个市级部门、区政府及相关单位组成示范区领导小组,负责研究推进示范区重大事项,办公室设在中关村管委会。

中关村管委会为市政府派出机构,负责对中关村发展建设进行综合指导,按照“调研、规划、协调、督办、服务”的职能,主要负责整体调研、政策研究和制定、发展专项资金的使用等。16 个分园实行“双重领导、以区为主”的领导体制。16 个分园成立了17 个分园管理机构,其中大兴-亦庄园分别由北京经济技术开发区管委会、大兴-亦庄园管委会管理。除北京经济技术开发区管委会为市政府派出机构外,其余均为区政府派出机构。各分园管委会负责具体实施中关村管委会会议议定事项,推动本园的规划管理、园区建设、产业招商和促进、创新创业服务、建设融资平台和资产管理等工作。围绕“一区多园”统筹发展,中关村开展了一些积极探索。主要做法如下:

一是设置园区发展专项资金。设立中关村示范区发展专项资金(以下简称“专项资金”),由市级财政统筹安排。专项资金由市财政局和中关村各分园区所在区(县)财政部门负责管理,中关村管委会和各分园区管委会具体安排使用。专项资金重点用于园区创新环境建设、支持中小企业创新创业孵化、培育高成长企业、做强做大企业、人才特区建设以及市政府确定重点扶持方向的其他支出。

二是成立中关村发展集团。2010 年,在重组中关村示范区“一区十园”开发建设单位的基础上成立中关村发展集团,统筹推进重大项目落地、优化产业布局、园区基础设施开发、重大科技成果转化和产业化融资、股权投资等,通过市场化手段统筹园区发展。

三是建立“一处一园”机制。2017 年,中关村管委会建立了“一处一园”服务分园工作机制和信息交流机制,每个处室对接一个分园,管委会的每位副主任也分别联系几个分园。依托“一处一园”机制,进一步明确各分园的基本情况、发展定位和特色产业,强化对分园产业发展的指导、支持和有效协同。[5]

但总体来看,在现行体制下,中关村管委会对分园的统筹协调能力仍然薄弱。中关村管委会与分园管理机构不存在上下级关系,没有行政管理权限,且现有的统筹手段较为松散,对分园仅为业务指导,在分园招商引资、产业布局等关键事项上的话语权不高,各分园的发展实质以区政府为主,存在各自为战、产业特色不明、同质竞争、发展不平衡等系列问题,难以形成“一盘棋”发展,特别是“一区十六园”的发展模式与当前北京市提出的“三城一区”发展构架存在如何统筹发展协调、相互促进的问题和矛盾。中关村“一区多园”统筹发展机制还需进一步深化探索。

(三)珠海高新区

珠海高新区于1992 年12 月经国务院批准成立,随着经济社会的不断发展和改革开放的不断深入,高新区分别于1999 年、2006 年、2012 年、2017年进行了“一区多园”管理范围和管理模式的多次调整,高新区规划面积也从9.8 平方公里调整到129.42 平方公里,包括唐家湾主园区53.52 平方公里,以及南屏科技工业园、三灶科技工业园、新青科技工业园、富山科技工业园、航空产业园、横琴高新技术和科技研发园区。管理模式上,高新区管委会为珠海市政府派出机构,直接管理唐家湾主园区,负责其规划建设,各分园管理以所在行政区为主,高新区管委会负责各分园产业布局、政策协调、科技统计等协调工作,对分园的管理权限和统筹力度较小,为“邦联制”。

2019 年,珠海高新区在市委、市政府的大力支持下,形成新的“一区多园”格局和管理体制调整,总面积合计369 平方公里。珠海高新区下辖唐家湾主园区,由高新区管委会直接管理,南屏科技工业园、三灶科技工业园、新青科技工业园、富山科技工业园、航空产业园以及横琴高新技术和科研研发园区等多园以所在行政区(功能区)管理为主。高新区管委会全面统筹“一区多园”产业规划、创新要素、人才服务、建设标准、品牌打造,构建各园区联动和区域协调发展的新格局,对分园的统筹协调能力进一步加强,由“邦联制”转变为“联邦制”,形成“一区多园”管理体制优化的正面示范样本。主要做法如下:

一是成立珠海市高新区高质量发展工作领导小组。组长由市政府主要领导担任,副组长由相关副市长、高新区党委书记担任,市发改、科创、工信、财政、商务、统计、人社、自然资源、金融等有关部门负责人及各分园所在行政区(功能区)等单位主要负责人为成员。统筹领导高新区“一区多园”重要事项,并在考核监督、资金支持、政策扶持等方面加强对“一区多园”的统筹管理。

二是优化高新区领导配置和议事机制。市科技创新局、富山工业园负责同志及横琴新区、香洲区等分管领导兼任高新区党委委员,由市委任免。高新区兼职党委委员参与高新区党委定期研究涉及“一区多园”的产业发展、资金管理、项目协调、园区考核等重大事项。各分园区管委会班子成员职务任免事项应事先征求高新区党委意见。

三是加强考核监督。建立“一区多园”评价体系,围绕高新技术企业、知识产权数量、高层次人才及团队、科技投入、营业收入等方面,建立一套科学合理、行之有效的考核管理办法和指标体系,对分园进行考核评价。考核评价结果作为资金支持和各分园管委会班子成员选拔任免的重要依据。

六、展望和建议

党的十八大以来,党中央对创新的重视程度前所未有,提出要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位,把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。落实国家创新驱动发展战略,关键在于提升自主创新能力,需要有高能级的战略性创新平台作为核心承载和示范引领,需要国家高新区进一步提升战略位势。

2020 年7 月,国务院出台《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》(国发〔2020〕7 号),进一步确定了国家高新区“创新驱动发展示范区、高质量发展先行区”的战略定位。明确提出“支持国家高新区打造区域增长极”,国家高新区的战略引领和示范带动需求将愈发迫切。2020年,中央编委出台了《关于规范开发区管理机构促进开发区创新发展的指导意见》,从优化开发区行政资源配置角度,提出结合实际稳妥有序推行“一区多园”管理模式,鼓励在更大行政区域内整合开发区管理机构,实行集中管理。

从地方发展来看,未来十年是全国乃至全球城市竞争版图重构的关键十年,人才、技术、资本等创新要素呈现出向创新更加活跃区域集聚的趋势,区域竞争从过去拼政策、拼资源、低成本,转变为创新创业生态环境的比拼。也需要发挥国家高新区品牌带动作用,全力打造具有引领性、支撑性、标识性的区域创新平台,带动更多区域营造良好创新创业生态环境,形成引领地方创新崛起的强大动能。

可以预见,“一区多园”将成为越来越多高新区的战略选择。必须从尊重历史基础和承载未来使命视角,推进“一区多园”管理体制机制创新,适应高新区发展新阶段,真正形成“一区多园”发展合力,释放更多的体制潜能。

一是加强准入考量。2021 年4 月2 日,科技部火炬中心印发《规范国家高新区统计区域范围工作指引》(以下简称《指引》)的通知,对国家高新区因管理区域范围调整变更统计范围进行规范,通知规定区域范围调整的基本原则之一为调整调入的区域应具有充实的建设用地和良好的空间发展前景,符合城市总体发展规划和土地利用规划,或者区域内原有的产业符合国家高新区产业发展要求,已经集聚了较好的创新资源和创新服务体系。由此,对于正在谋划“一区多园”发展模式的高新区,要发挥好政府主导空间布局的作用,明确拟纳入园区的准入门槛,秉承国家高新区发展导向,将该区域能否将创新驱动作为主要发展战略,能否坚持走高质量发展道路作为重要考量标准,鼓励和支持条件成熟的省级高新区、重点工业园区及重点科技资源集聚区块视发展情况逐步纳入。

二是厘清统分结合管理架构。基于园区历史起点、发展阶段、经济发展水平等客观因素,因地制宜建立市区两级统分结合管理架构,厘清高新区管委会与分园管理机构的管理权限和职责分工,建立科学适用的合作和利益分享机制。要进一步统筹思考高新区“一区多园”的体制设计,加强市级层面的资源管理,尤其是在领导配置、资金支持、权限下放上体现“举全市之力”建设高新区的战略意图,将最优秀的人才、最好的土地和最优惠的政策配置给高新区。

三是实行多元化统筹手段。《指引》中高新区区域范围调整的另一基本原则为,国家高新区管委会能够对调整后的区域进行统一、有效的管理,杜绝仅为扩大统计调查规模的区域调整。由此高新区管委会对分园的管理权限和统筹力度是重中之重,最理想的是形成“五统筹”发展,统筹政策、统筹规划、统筹领导、统筹招商、统筹建设。从现实角度出发,推进“五统筹”需要结合地方及分园的发展阶段、区位条件、资源禀赋区别对待,先易后难。首先也是最为迫切的是要坚决杜绝仅是数据纳统的“一区多园”。应先在市级层面成立高规格的“一区多园”领导小组,建立高层次决策机制,综合运用专项资金、考核评价、激励惩处等政策工具,实现统筹政策、统筹规划、统筹领导,有条件时适时向统筹招商、统筹建设迈进。

四是强化市场驱动。发挥好市场驱动产业发展的作用[6],探索以企业为主体的开发建设模式,支持设立市场化的产业促进机构,鼓励企业等市场主体跨区域布局,依靠市场规律和机制推进“一区多园”产业资源优化配置。鼓励以政府采购服务的方式将能够市场化的服务交由市场机构来提供,发挥市场化、社会化服务机构的促进作用。