高校内涵式发展的财政拨款保障体制研究

陈俊忠（正高级会计师）（韶关学院 广东韶关 512005）

一、引言

高校内涵式发展模式下，财政拨款仍然是公办高校办学经费的主要来源，财政拨款是高校内涵式发展的重要资源保障。同时，内涵式发展必然带来办学经费需求的变化，进而引发财力供给体制的变化，需要对高校财政拨款体制进行相应的改革。

与我国不同时期的高等教育发展相适应，高校财政拨款体制发展经历了“基础加发展”“生均综合定额加专项补助”两种模式，这两种模式在不同的历史时期有效促进了高校的可持续发展。随着我国高等教育进入新的发展阶段，内涵式发展成为现阶段和今后一段时期高校人才培养、科学研究和服务经济社会发展的主要模式。高校内涵式发展对于教育资金、尤其是财政性教育经费的投入提出了新的期盼。本文从高校内涵式发展这一特定境域重新认识高校财政拨款体制，在梳理和分析我国高校财政拨款体制的历史和现状的基础上，提出当前我国高校财政拨款体制与高校内涵式发展存在不相适应之处，通过对高校内涵式发展指标体系的深入分析，从公共财政和公共需求理论视角探讨了高校内涵式发展与财政拨款体制的内在逻辑，提出构建适合我国高校内涵式发展需要的财政拨款体制的对策建议。

二、我国高校财政拨款体制的演变、现状与问题

（一）财政拨款体制的历史演变

随着经济社会及高等教育改革发展的不断深入，我国高校财政拨款体制也随之发生了变化。计划经济体制下，我国实行的是大收大支的资金预算管理体制，高校按行政隶属关系纵向划分。在这种特定的体制背景下，我国对高校的管理长期实行的是由举办者自行筹措资金和管理资金运用的财政拨款体制。随着我国市场经济的逐步发展以及公共财政体制和高等教育体制的改革深化，高校办学经费逐步形成了以中央财政和地方财政拨款为主，受教育者缴费，社会捐资助学以及债务融资等多元化体制机制。其中财政拨款体制主要有“基数加发展”和“生均综合定额加专项补助”两种。

1.基数加发展拨款体制。在1985年之前，我国高校财政拨款实行的是基数加发展拨款体制。在这种拨款体制下，政府在核定高校年度预算经费时，通常以各高校上一年度财政拨款额度为基数，适当考虑预算年度各高校事业发展变化情况。在此基础上核定高校财政拨款额度时，主要以基数加发展方式来安排经费预算［1］。这与我国当时的财政体制相适应，也满足当时我国高等教育发展模式的需要，不仅保证了高校人员的定额费，而且便于政府部门加强对高校的集中财政管理，在特定的历史条件下，这种拨款体制对完善教育经费核拨具有一定的积极意义。

2.生均综合定额加专项补助拨款体制。虽然基数加发展拨款体制核算简单、操作方便，但计划经济痕迹重，阻碍了对高等教育办学成本的控制和提高财政性办学经费的使用效益，不利于各高校间在公平条件下竞争和发展。因此，1986年10月15日，国家教委和财政部联合对高校教育事业费的拨款办法进行了改革，按照不同科类不同层次学生的需要和学校所在地区的不同情况，结合国家财力可能，按照“生均综合定额加专项补助”的办法核定高校年度教育事业费预算。国家对高校的财政拨款体制正式由“基数加发展”更改为“生均综合定额加专项补助”［2］。

（二）财政拨款体制现状及存在的不足

1.财政拨款主体和主要类型、方法。高校是人才培养、科技创新和服务经济社会的主阵地。新时代，高校内涵式发展需要投入大量经费，经费投入的多少直接影响着高校新一轮内涵式发展的成效。

（1）拨款主体。根据《中华人民共和国高等教育法》规定，按举办主体的不同，我国的公办高校分为教育部直属高校、部省共建高校、各省省属高校、省市共建高校、各市市属高校等。根据事权与财权分类管理体制，目前我国高校财政拨款划分为中央级财政拨款、省级财政拨款和市（县）级财政拨款。采取同级一般公共预算拨付方式，由各级政府教育行政主管部门通过年度预算安排拨款。

（2）拨款类型、方法。按照《高等学校财务管理改革实施办法》规定，对高校的财政拨款实行的是生均综合定额加专项补助拨款体制。在这种拨款体制下，对高校的生均综合定额拨款是根据政府主管部门制定的不同层次、不同类型、不同地区学生生均经费的定额标准和高校在校学生人数来核定高校的生均定额拨款。“专项补助”作为对“生均综合定额”拨款的补充，由财政部门和教育主管部门根据国家的政策导向和高校的特定项目单独核定［3］。

2.财政拨款体制存在不足。

（1）财政拨款法制保障机制不完善。高校的内涵式发展离不开财政拨款的支持和保障，发展高等教育必须逐步提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，完善以财政拨款为主、多渠道筹措高等教育经费为辅的高等教育投入体制［4］。优化财政支出结构，统筹各项收入，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障。这是当前各级政府应承担的义务和责任，要提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例［5］。可见，国家对高校财政投入有相关要求，但尚未做出明确的法律规定。

（2）财政拨款存在不平衡、不充分现象。财政拨款在高校总的办学经费中占较大比例，其投入情况关系着高校的内涵式发展。但无论是“基数加发展”或是“生均综合定额加专项补助”的财政拨款体制，财政拨款核定的依据首先是高校的身份（即举办主体身份）［6］，不同身份类别的高校享受不同的定额标准和专项补助。这种因高校举办主体身份不同，受各级政府财力所限导致生均综合定额拨款标准差距较大的体制不利于我国建设高等教育强国整体目标的实现。

（3）成本观念不强，绩效未得到重视。“生均综合定额+专项补助”拨款体制在高校扩大办学规模时期积极促进了高等教育发展。但因拨款政策依据仅以高校“身份”和在校学生人数作为标准，忽视了拨款机制是由多目标综合作用，尤其是没有考虑内涵式发展目标。如果按照这种拨款体制，高校实际获得的财政拨款数量与高校的办学绩效明显脱节，无法体现成本与拨款之间的关系，内涵绩效指标体系没有较好引入，无法有效激励高校的办学行为，导向性缺失，与目前高等教育内涵式发展模式新需求不相适应。

三、高校内涵式发展与财政拨款体制的内在逻辑分析

（一）高校内涵式发展指标体系分析

内涵式发展是我国高等教育现阶段及今后一段时期的发展重点、努力方向和重要任务。推进高校内涵式发展需要对新时代我国高等教育内涵式发展的关键指标有深刻和准确理解：

1.创新发展。一要深化改革，推进体制机制创新，为创新发展提供制度保障。二要改革人才培养模式，深化创新创业教育，全面提高人才培养能力，构建学习共同体和“双创”平台。三要培育创新型校园文化，使创新成为高校教师和学生的价值追求。四要落实“放管服”要求，激发校园科技创新能力，成为服务经济社会的智力源泉。

2.特色发展。一要发展定位有特色，找准自己在行业中所处的位置。二要专业建设、人才培养有特色。三要办学理念有特色。四要科学研究和服务经济社会发展有特色。统筹推进内涵式发展、一体化发展。

3.科学发展。要将发展目标作为新追求，将科学发展融入内涵式发展全过程，实现二者有机结合，更好更快提升整体办学水平质量。一要明确发展的政治标准。坚持正确的办学方向，明确历史担当。二要保证发展必须与高校的使命一致。发展不仅要适应经济社会发展需要，而且要满足学生全面发展和充分就业，以及教师潜心教学和科研的需要。三要合理规划，有序推进。要结合自身资源情况、办学传统和承载能力，取长补短，科学谋划，确定自身发展定位，目标要长短结合，现实性与前瞻性相适应，实现科学发展。

4.协调发展。抓好协调统筹，使各项教育事业发展朝着规模、质量、效益、结构多赢的方向发展，处理好整体与局部以及各个发展目标相互之间的关系。协调好发展过程中稳定、改革和发展之间的关系，在稳定的基础上谋划改革，以改革促进发展，以发展达到更高层次的稳定。因此，高等教育的内涵式发展必须在高层次上追求协调发展，才能实现真正意义上的高等教育内涵式发展。

5.开放发展。要深化教育改革，扩大教育开放，提高国际化办学水平。我国的高等教育内涵式发展不能封闭，应具有国际视野，加强国际科技合作和人文交流，充分发挥人才制度优势，重视培养国际化人才和具有国际视野的创新型人才，更好地利用国际人才资源，主动参与国际人才竞争［7］，实行开放发展，为世界提供高等教育内涵式发展的中国模式。

（二）高校内涵式发展与财政拨款体制的内在逻辑分析

高等教育作为一种具有排他性的“准公共产品”，存在“市场失灵”问题，需要依靠政府的力量来弥补由于市场失灵所带来的资源和产品短缺问题。对高校的财政拨款就是政府发挥公共财政调控力量的有效手段，是政府在教育领域履行公共管理职能的集中反映。

1.高校财政拨款的公共财政理论视角。从公共财政理论角度看，高等教育活动极具社会性，其行为主体既是受教育者本人，也是整个社会，高等教育的目的是培养经济社会发展所需的人才。因此，高等教育本身兼具公共产品和私人产品的双重属性，是一种“准公共产品”。一方面高等教育具有排他性和竞争性，受教育者接受的应是一种有偿服务，将价格机制引入供给和需求的关系中，向受教育者收取学费、住宿费等来调节供求关系。另一方面高校内涵式发展的关键是要培养适合经济社会建设需要的创新型人才、提高科创能力水平、为地方经济社会发展提供智力支持，增强国际化竞争力。高等教育具有外部性，不能仅由市场来解决高等教育发展面临的现实问题，也不能只依靠高校自身，政府应为高等教育提供充足的办学资金，在高等教育内涵式发展历程中履行公共管理者的主体责任，发挥公共财政职能。

2.内涵式发展对财政拨款的新要求。高校要实现内涵式发展，需要通过整合资源、调整结构、提高质量和效益等方法来实现创新发展、特色发展等发展目标，这就要求变革高校财政拨款制度。一要明确目标导向。新时代，财政拨款要坚持目标导向原则，为内涵式发展服务，助力高校发展。二要增加投入，在拨款总量上实现突破。虽然2017年我国国家财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4.14%，但是与世界上其他高等教育发达国家相比还是较低，具体分配落实安排到高等教育中的经费占比更低。要推进高校内涵式发展，增加财政拨款的投入总量已成为必然。三要创优拨款模式。拨款应随着高校内涵式发展内容的变化进行适时调整，并坚持效率与效益，促进高校资源的有效利用。四要将高校发展质量评估结果与财政拨款直接挂钩，运用绩效手段对高校拨款使用的效益进行衡量和评价，决定以后拨款的方向和方法等［8］。

四、高校内涵式发展的财政拨款体制对策建议

高校财政拨款体制是否与高等教育的发展相适应，已成为影响国家高等教育内涵式发展的关键。在这种形势下，为推进高校内涵式发展，加快我国高等教育事业发展，构建适合我国高校内涵式发展的财政拨款体制，可采取以下对策措施。

（一）完善高校财政拨款法制保障机制

1.立法保障高校财政拨款。法律是程序和机制可以顺利实施的保障基础。目前，我国对高校财政拨款投入尚未做出明确的法律规定，高校财政拨款缺乏立法保障。为了确保高校能够获得必需的财政拨款，保障高等教育内涵式发展。建议尽快就高校财政拨款体制开展立法工作，通过法律的形式规范各级政府对高校财政拨款的刚性投入，督促各级政府履行公共财政管理职能。建议在有关高校事业发展的相关法律条款中明确规定对高校财政拨款是各级政府执政为民的职责。

2.完善各级政府高校财政拨款政绩考核机制。高校财政拨款经费由各级政府负责筹措投入，但在实际执行过程中，各级政府因受本区域综合财力水平不同限制，经常会出现政府借口财政欠收而挤压对高校财政拨款的情况，这种情况在省市共建高校中较为常见。为此，建议将各级政府对高校财政拨款实效纳入政府政绩考核内容，落实主体责任，进一步完善我国高校财政拨款法制保障机制，为高校事业发展提供财力保障，切实支持高等教育内涵式发展。

（二）建立基本性生均定额财政拨款机制

1.强化政府对高校财政拨款的导向原则。从高等教育的本质属性和发展历程来看，高等教育不但具有独立和自由的内在属性和规律，同时还具有公共服务属性，高校履行公共服务职能需要政府提供财政拨款支持。虽然随着我国高等教育体制改革的不断推进和“放管服”政策措施的落实，高校办学自主权日益扩大，办学经费来源渠道和经费构成趋于多元化。但根据教育部官方网站公布的数据显示，在高校办学经费总额中财政拨款经费占比最高，平均达到50%以上，财政拨款资金仍然是高校办学经费的主要来源。为此，要推进高等教育内涵式发展需要强化政府对高校财政拨款的导向原则，通过财政拨款体制的优化改革，加强政府对高等教育发展的宏观调控，加大政府财政拨款的投入力度，办好具有中国特色社会主义鲜明特征的内涵式发展的现代化大学。

2.建立标准统一、分级负责的基本性生均定额财政拨款体制。

（1）实行全国统一标准的基本性生均定额财政拨款。高校的本质属性决定了其办学不以营利为目的，高校不像企业那样可以根据市场行情进行产品定价，实现营利，进行资本盈溢，积累资源，达到可持续发展。再加上国家对高校办学有全国统一标准的考核评价指标体系，如师生比、生均教学用房、生均实验用房、生均教学仪器设备和图书资料等。因此，高校并不会因为所处地域、举办类别等“身份”不同而出现办学成本较大差异。对部分高校而言，现行的因“身份”不同而获得不同的生均定额拨款的财政拨款体制已无法满足学校生存需要，更无法进一步支持学校的内涵式发展。为此，建议实行全国统一标准的基本性生均定额财政拨款标准，以满足高校发展最基本的经费需求，维持高校日常运行，解决高校生存问题，为高校内涵式发展解决后顾之忧。

（2）实行基本性生均定额财政拨款分级负责制。为了保障高校师资队伍建设、教科研活动正常运行及日常公用开支等基本运行经费投入，在构建标准统一的基本性生均定额财政拨款体制基础上，按照公共财政理论，根据高校所处区域、类别不同，实行分别由中央财政、省（自治区、直辖市）级财政和市（县）级财政负责给予高校财政拨款经费投入制度，并将财政拨款实际结果作为本级政府政绩考核指标之一，确保各级政府切实负起应担之责，解决高校运行之忧，支持高校结合自身情况开展内涵式发展。

（3）建立高校财政拨款转移支付制度。现行的政府间高等教育投入责任划分因为财政能力的差异容易造成教育经费投入的不均衡，从而导致高等教育质量的差异。为了确保财政拨款足额投入，对于少数财政紧张的省市（县），为支持这些地区的高等教育事业，实现高等教育均衡发展，协调推进我国高等教育强国建设，政府应尽快建立高校财政拨款转移支付制度，启动中央财政对地方高校的纵向财政拨款转移支付和东部发达省市对口支援西部省份的横向转移支付，构建纵横联合、以纵为主的高校财政拨款转移支付制度。

（三）构建内涵式发展绩效财政拨款新机制

支持高校内涵式发展，财政对高校的拨款金额不再由高校现有在校学生人数决定，而是由事关高校内涵建设的人才教育教学培养质量、开展科学技术研究能力和技术创新水平、科技成果转化以及支持服务地方经济社会能力等指标来决定，应构建一套以绩效为导向的新型绩效财政拨款体制。

1.建立内涵式发展绩效财政拨款模式。内涵式发展绩效财政拨款有别于现行的专项补助拨款，注重高校内涵式发展成效，资金分配根据高校在推进内涵式发展过程中在创新发展、特色发展、科学发展、协调发展、绿色发展和开放发展几方面取得的实效进行奖励。目的在于激励高校在人才培养、科技创新、服务地方经济社会等几方面进行内涵式发展，确实提高高等教育实力。新型内涵式发展绩效财政拨款凸显了高校对资金用途的自主性、统筹性和绩效性。此项经费有别于基本建设拨款和奖助贷学基金等专项补助拨款必须按规定用途使用，高校可结合自身资源情况，根据内涵式发展战略需要科学自主统筹使用资金。

2.探索成立独立的绩效财政拨款中介机构。为了体现内涵式发展绩效财政拨款的公平、公正、公开透明，解决在高等教育领域不平衡和不充分的问题，建议成立独立于政府和高校之间的教育拨款中介机构来负责承担政府对高校年度财政拨款职责。具体做法如下：一是建立一个独立于政府与高校之间的非营利性中介机构，负责承担政府对高校的财政拨款。二是绩效财政拨款中介机构统一管理政府提供的经费，依据高校内涵式发展指标绩效实施拨款。三是该中介机构核拨经费需建立一套科学、公开、公正和公平的机制，并接受监督和质询。四是扩大绩效财政拨款中介机构职能，不仅要承担拨款职能，还应具有一定程度的评议监督等辅助职能。

3.实施一校一策内涵式发展绩效财政拨款。在内涵式发展绩效目标导向原则下，根据高校内涵式发展需要，注重高校内涵式发展实际成效，改变原来统一申报、统一评审的专项补助模式，采取一校一策的财政拨款补助形式。由高校结合自身办学成效、战略规划向绩效财政拨款中介机构提出申请，按规定程序和评审方式方法进行评定，确定对高校的内涵式发展绩效财政拨款额度。

五、结语

为适应教育体制改革发展需要，高校财政拨款体制也随之进行了系列改革，并取得阶段性成效，有效支持了高等教育事业发展。随着我国高校内涵式发展改革的提出和不断推进，高校面临办学经费紧张的局面，财政拨款短缺的现象在高校中不同程度的存在，制约了我国高等教育的进一步发展。当前的高校财政拨款体制存在立法保障不完善、水平不均衡、无法体现内涵式发展绩效等问题。本文首先梳理了我国高校财政拨款体制历史、现状和不足，接着分析了高校内涵式发展与财政拨款体制的内在逻辑关系，并提出构建适合我国高校内涵式发展需要的高校财政拨款体制对策建议，以期为政府部门决策提供参考。