对于行政事业单位预算管理的创新思考

平阴县交通运输局

引言

行政事业单位是公共事业建设的核心力量，在教育、科技、文化、卫生等领域作出了巨大贡献。行政事业单位要想发挥相应社会职能，确保资产充分运作，有必要基于国务院、财政部的明确要求，以及国家有关预算管理的政策规定，改善预算管理现状，加强管理创新，全面提高预算编制、审核、执行的水平和质量，为公共事业建设奠定物质基础。

一、行政事业单位预算管理创新的意义

预算是对一定时期内收支安排的预测、计划，是行政事业单位经济活动计划的依据，反映了行政事业单位经济活动范围、目标，是限制行政事业单位财政收支的手段之一[1]。行政事业单位预算由一般财政预算收入和财政预算支出组成。预算收入方面，包括：财政拨款、事业收入、经营收入。预算支出方面，包括：行政经费、基本建设支出、科技三项费用、事业经费。

随着国内市场经济改革的不断深入，行政事业单位发展建设环境发生变化，预算收入和支出数额越来越大，涉及业务越来越广泛，需要面对更多财务风险，传统预算管理模式已不能完全适用，暴露出了诸多问题[2]。预算管理关系到行政事业单位内部资源的配置，财务风险的防范，经济责任的落实，做好预算管理工作具有深远意义。因此，为规范行政事业单位预算管理，制约财政预算收支，应针对工作中面对的新问题，采取管理创新措施。通过创新预算管理为企业降本增效奠定基础，防范行政事业单位国有资产的外流。

二、行政事业单位预算管理的现状

（一）预算编制粗糙

《审计法》实施以来，虽然行政事业单位遵循相关要求，不断加强预算管理工作，并取得了一些成绩，但预算编制质量仍差强人意。主要体现在以下几个方面：在预算编制前期，准备时间较短，没有开展调研论证工作，参考资料少。在预算编制过程中，各部门间交流不足，没有根据实际情况提供相应编制建议，使得预算方案缺乏预见性、前瞻性。此外，所选编制方法不合理、不科学。尽管提倡实施“零基预算法”，实际操作却未严格落实，仍保持“上年基数+本年调整”的老方法，凭借以往经验和主观理解开展工作，使得编制质量粗糙[3]。

（二）预算执行随意

一些行政事业单位对预算执行控制不重视，预算执行过程中没有建立相应控制机制、问责机制、约束机制，更没有对预算执行过程进行相应指导。由于执行控制的不足，导致预算管理缺乏约束力，经常出现随意改变资金用途、不及时清算坏账的情况。例如，一些经济业务不走预算，随意追加预算，基本经费及项目经费混用，甚至存在无预算执行情况。再如，结算阶段，未按要求进行盘点，沿用旧的账务处理方法，致使盘盈、盘亏不能及时查明原因，造成账实不符情况。

（三）监督体系缺失

监督力度越强，执行力越强。预算编制与执行是否规范，与监督力度有直接关系。然而，诸多行政事业单位没有建立与之对应的监管机制。由于监管机制的不完善，无法实现全方位、全过程监管，会导致预算管理行为缺乏相应约束。从目前监管形式来看，主要是事后监管，缺乏动态和连续的监管。显然，这种监管形式较为落后，监管时效性差，很多时候不能发现及时发现预算管理中的问题。

（四）组织结构建设滞后

与企业相比，行政事业单位的财政压力、业务压力较小，普遍预算管理意识淡薄。预算机构形同虚设，组织结构设置简单，人员配合不足。通过了解发现，一些单位预算机构工作人员多是普通财务人员兼职。而这些人员仅懂传统会计核算方法，只能进行简单数字核算，并不具备预算分析能力，无法进行高效预算管理，无法准确识别预算编制与执行过程中的影响因素，岗位适应性差。

三、对于行政事业单位预算管理创新的思考

（一）提升预算编制质量

在预算编制前期，行政事业单位要合理规划编制周期，可适当延长预算编制时间，开展调查研究、综合分析、项目论证、目标预测、协调平衡等工作。并对企业各项财物进行全面清查登记，对债权债务进行核实，理清其资产结构，从而为预算编制奠定基础，提供可靠会计信息。此外，应根据新政策要求，调整财政预算收支科目的分类，细化预算科目，扩大预算编制的范围，使科目设置适用于行政事业单位的预算管理。在预算编制过程中，要考虑到财政收支的年度需求、未来需求、短期需求，合理确定收支范围、标准。并且根据预算项目层次、等级和次序，合理设定阶段性预算管理目标，确保预算编制工作有序开展。最后，要科学选择编制方法，落实“零基预算”，在编制中不考虑以往费用项目和费用数额，而是要根据实际需求编制，通过精打细算来减少不必要经费支出。通过采取“二上二下，分级编制，逐级汇总”的预算编制程序，助推零基预算的落实[4]。

（二）严格控制预算执行

预算执行控制力薄弱，是滋生腐败、发生超预算执行问题的根本原因之一。因此，行政事业单位要根据预算执行各阶段的工作重点，制定刚性约束机制，监管预算执行进度，约束预算执行行为。首先，要对支出进行控制。例如，建立经费支出管理办法，明确经费支出细则和指标，对办公费、电话费、差路费等费用进行详细规定。另如，建立资产管理制度，对办公用品、设备的申购进行限制，在申购、领用中，要求“以旧换新”，每项支出审批后方可报销，防止经费支出中发生“跑、冒、滴、漏”等问题的发生。其次，要根据预算编制方案，制定配套的预算执行计划，强化财政预算支出的前瞻性、计划性。在具体的计划制定过程中，要采取动态控制模式，按轻重缓急对预算支出进行合理安排，保障物尽其用。最后，要建立预算执行问责机制，落实岗位职责要求，遏制经费挥霍浪费。问责机制的建立要以岗位职责作为导向，坚持实事求是，客观评价其职责过失。通过确认相关工作人员在预算执行阶段是否存在不履行、不正确履行职责的情况，检验预算执行效益，对违规违纪人员进行问责、处罚。

（三）建立相应监督体系

建立监督体系，不仅是新《政府会计制度》的要求，更是当前行政事业单位发展建设的需要。因此，行政事业单位应走出“重分配、轻管理”老思路，建立预算管理配套的监督体系。首先，要建立审批制度，组建预算委员会，专门负责相关文件审核与申请表格审批。审批流程建设中，要以申请人填写经费支出表、主管审批、财务审批、预算委员会审批作为主线。在实际的审批过程中，要求所填写的经费支出表，注明资金用途、金额、时间。而审批人则要核实申请是否符合实际需求，是否具有正当性。对于不符合条件的申请，要提出相应的拒绝理由，提出整改建议。其次，要加强对信息监管技术的应用。传统监管手段时效性差，很多时候无法对预算执行全过程进行监管，不符合当前预算管理需要。因此，行政事业单位可根据实际情况，组建自己的财务共享中心，推进预算管理信息化进程。通过财务共享平台，全程监控预算执行进度，及时采集、分析、整理经济资料和票据，从而帮助企业从事后监管向全过程监管过渡。若单位自身不具备信息平台组建能力，可借助第三方力量。例如，利用云服务商建立信息平台，并提供信息系统运维服务。此外，为强化监管的权威性，可引入外部审计机制，与会计师事务所建立合作，开展更加权威的外部监管。最后，要对预算执行效益进行评价，建立相应绩效评价机制，将预算的执行情况与工作人员的绩效挂钩，使相关人员重视预算管理，配合预算执行监管工作的开展，提高监管的主动性。

（四）加强组织结构建设

为适应新政策环境，行政事业单位应加强组织结构建设，并做好人才培养与引进工作。在组织结构建设方面，要设置具有独立性的预算管理计划部门，专门负责相关工作的管理与协调。通过对单位内部经济活动进行计划，对财政收支做出具体的安排，构建“上下结合、分级编制、逐级汇总”的预算管理机制。在人才引进方面，要遵循“公开、公正、平等、竞争、择优”的基本原则，实行岗位公开、自愿申报、择优选拔的机制。而且要组织专家评审团，对应征者职业技能进行考核评价，确保其符合岗位要求，具备岗位胜任力。另外，在现有人员培养方面，要定期组织培训学习。可根据预算管理的工作目标和岗位需求，制定配套的年度、季度，以及临时培训计划。可采取研讨会、会议宣导、授课、视听等方式，围绕管理职责、专业技能、作业标准、工作程序等内容进行培训，并做好培训记录，开展培训考核。

结语

加强预算管理有利于行政事业单位的健康发展，有助于营私舞弊的遏制，有助于财政收支的控制。通过正文分析可知道，目前部分单位预算编制粗糙，预算执行随意，监督体系缺失，相关管理组织机构建设滞后。因此，行政事业单位应优化组织结构，提升预算编制质量，强化预算执行控制，加强预算管理监督。