行政伦理视角下农村空巢老人养老中的政府责任研究

文/陈芬

随着我国逐渐进入老龄化社会，农村空巢老人作为农村经济发展的特殊产物[1]，其养老问题的严峻性日益突出。搞好“基本民生”、保障“底线民生”、关注“热点民生”，是政府科学制定并实施保障民生的“分层次”举措。在解决农村空巢老人养老问题中，明确政府治理主体的责任，构建完善的政府责任体系，具有现实需求的紧迫性和行政实践的价值性。

一、相关概念界定

（一）老龄化

人口老龄化是指在人口总数中，由于年轻人口数量的减少、年长人口数量的增加，形成的老年人口数量占总人口比例相应增长的状况[2]。在国际上，判断一个国家或者地区是否进入老龄化社会，指标主要包括60岁以上的人口占总人口比例≥10%，或者65岁以上人口占总人口的比例≥7%。

（二）空巢老人

从一般层面来看，空巢老人主要特指无子女照顾、单居或夫妻双居的老人，可分为三种情况：无儿无女无老伴的孤寡老人、有子女但与其分开单住的老人、或儿女远在外地而独守空巢的老人。综合考虑，以第三种情况为主要研究对象。

（三）政府责任

广义政府责任，是指政府作为政治权力的代理人，从公共利益出发，采取积极措施，回应公众需求，维护公众利益。狭义政府责任则指政府机关及其行政人员因违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果，即法律责任。研究提出强调的政府责任，主要指广义的政府责任。

二、农村空巢老人养老问题现状

（一）家庭养老社会功能弱化，赡养老人负担明显加重

目前我国养老的基本模式仍为家庭养老，然而家庭养老的功能则在不断弱化，主要体现为养老主体青壮年人口数量的减少、流动规模的扩大。其原因可追溯到计划生育政策实施的社会影响，独生子女赡养多位老人的现状直接加重了家庭赡养的难度。

（二）农村空巢老人身体状况堪忧，看病难问题凸显

正常情况下，人的身体机能随着年龄增长会逐步衰退，患病率随之上升。据相关调查表明，农村空巢老人较城市空巢老人患病率高，主要体现在健康状况差、患慢性病、长年患病等方面。对于患慢性病的空巢老人而言，购买药品费用和家庭生活费用难以取舍，经常陷入两难境地。

（三）农村空巢老人精神空虚，缺乏亲情慰藉

由于农村青壮年经济压力的加大，造成农村人口外流剧增，进一步扩大农村空巢家庭数量的增加。一方面，留守老人，由于体弱多病，生活相对封闭，与外界接触机会少，容易产生孤独感；另一方面，亲人常年外出，心中的苦闷无法及时有效的沟通，造成亲情关怀的缺失。

（四）养老资源供应不足，专业养老服务人员短缺

养老资源供应不足体现在以下两方面：一是养老服务机构、活动场所及设施数量不足。空巢老人多数独居，对养老设施的需求量很大。然而目前，大部分农村并未安置养老活动专用场所；二是养老的服务人员供应缺乏。因子女外出，一般由社区代为照顾或请低龄老人照顾高龄老人，养老服务专业人员明显不足。

三、农村空巢老人问题的原因分析

（一）社会转型加剧农村家庭养老关系的分离

我国农村向城镇化、工业化快速转型的现状，一方面，加速农村经济发展，提高对农村空巢老人老年生活保障的经济支付能力；另一方面，工业化改变了原有农村的单一生产方式，为更多的劳动力提供了流向城市的机会。

（二）人口老龄化速度加快，少生子女化现象明显

二十世纪七八十年代以来，随着计划生育政策推行，农村逐步形成优生优育的观念，造成农村生育率明显下降，少生子女家庭和独生子女家庭数量明显增加。因而，家庭规模逐步缩小，代际重心开始发生倾斜，“宠幼厌老”现象时有发生。

（三）家庭观念从伦理关系向经济关系转变

改革开放前，“养儿防老”的传统家庭观念占主流地位，以血缘为纽带，父母子女共同生活，一起劳作。随着对外开放政策的实施，人们的思想观念随之改变，传统的家庭伦理关系向经济关系转变，主要体现在随着经济条件的改善而改变家庭养老的模式。

（四）社会养老保障制度不完善，农村空巢老人养老缺乏保障

一方面，受现实经济条件制约，我国现有的社会养老保障体系还有较多不完善之处，亟需新鲜社会力量的投入，形成多元的社会保障体系；另一方面，在社会保障资源的分配上，城乡二元结构，以及不同年龄段资源共享程度存在政策倾斜。

四、政府在解决农村空巢老人养老问题中的责任理论分析

近代社会是权力关系、法律关系和伦理关系一体性的社会，从社会一般意义上看，责任义务的确定是将人在社会中的特定位置联系在一起。我们把政府在公共管理体系中的责任义务分为：行政责任义务、法律责任义务和道德责任义务三重内容。

行政责任义务主要存在于公共管理主体之中，主要是指政府公职人员担任与其职位相等的职责和义务。法律责任义务是作为组织的公共管理主体或组织中相对独立的机构、部门以整体的形式承担的责任义务。属于客观性责任义务，以法律明文规定为依据。道德责任义务的主体是以个体形式存在的公共管理主体，属于主观性责任义务。

五、政府解决农村空巢老人养老问题的实践措施

（一）行政责任实践措施

1.加大农村养老资金帮扶，发展多元社会养老模式

政府应因地制宜地开展扶贫帮扶政策，有针对性地重构政府财政支出结构，调动多方力量，发展多种多元化筹资形式。尤其在财政支出方面，应加大对农村养老资金的倾斜力度，重视农村社会保障体系的完善，增加转移性支付的比重，逐步缩小城乡公共产品供给的二元差距。

2.发挥社区养老第三方力量，组建专业养老服务队伍

社区是基层的社会细胞，是提供居民服务的基础力量。政府需不断加强农村社区服务引导，提升社区养老服务意识，同时，对居民进行有组织的宣传，组织专业的医疗人员和社区志愿服务队，加快推进农村社会养老保险全覆盖，提升农村养老社会化程度。

（二）法律责任实践措施

1.完善养老服务法律体系，维护空巢老人合法权益

立法机构应根据农村空巢老人养老的现状，出台具有强制性、综合性、根本性的法律法规，从宪法上，对养老问题提出适应时代发展的法律，运用法律的普适性、强制性来保护特殊群体的合法权益。从立法程序上，不断保障农村空巢老人的合法权益，让其共享改革开放的成果。

2.规范社会养老准入细则，补充奖惩制度的空白

家庭养老社会功能的不断弱化，需要调动和发挥社会力量为空巢老人的养老问题提供解决的途径。社会力量的准入，需要政府从法律层面，对其进行规范，避免“劣币驱逐良币”，进而优化养老市场主体。同时，奖惩严明，对起到模范先进带头作用的机构、家庭或个人，应进行表扬，对行为不当的主体进行惩戒，进一步推进社会养老的步伐。

（三）道德责任实践措施

1.发扬儒家“孝道”优良传统，重塑社会孝文化氛围

儒家提倡“孝道”，君子务本，本立而道生。“孝悌也者，其为人之本欤”。由此可见，在中国传统历史文化中，儒家文化对尊老爱幼的意识培养起着举足轻重的作用。新时代，应继续大力继承和弘扬儒家孝道文化，对于从思想上，巩固已有的家庭养老观念有一定的促进作用，同时，也为社会文化体系的发展和完善，提供伦理的支撑。

2.培养公众的公德意识，发挥社会主义核心价值观的作用

社会主义核心价值观，是我国新时代的意识风向标，家庭养老到社会养老模式的转变，从另一个层面来看，是私德向公德的转变，将孝道，从千千万万家庭，进入公众的整体意识之中，融入社会的力量，发挥社会主体养老的功能，促进个人私德的不断深化，也是社会伦理的进一步完善和发展。

六、结语

农村空巢老人是人口老龄化中的一个特殊群体。随着市场经济大潮和现代文明的冲击，传统的孝道观念受到严峻挑战，出现道德缺位、道德弱化现象。关注“空巢”老人家庭，研究农村“空巢老人”家庭养老的道德问题，具有十分重要的理论意义和现实意义。

政府作为政治权力的代理人，对于农村空巢老人养老问题的解决应承担适度养老责任，从行政、法律和道德责任等方面，构建完善的养老责任体系，将社区养老等社会第三方融入养老体系的社会化结构之中，完善相关立法、加强执法，弘扬儒家孝文化，努力形成全社会关心和帮助空巢老人的良好风尚。