绩效视角下积极财政政策与“底线民生”保障对策研究

文/段静

改革开放以来，非均衡发展引发了深层次的社会矛盾，其中，“底线民生”保障供给不足问题尤为突出。中央提出“实施积极财政政策，积极财政政策的重心应更多地转移到弥补民生短板上来”。弥补民生短板是解决民生发展过程中存在的不充分、不平衡的问题，为弱势群体提供有尊严的生活，是“底线民生”的保障，能够体现公平正义[1]。《全面实施预算绩效管理的意见》提出，要“实施政府预算绩效管理，提高保障和改善民生水平，确保财政资源高效配置”。这表明中共中央、国务院高度重视绩效管理在民生保障领域的应用，强化财政绩效，以期提升社会保障治理水平。

一、积极财政政策与“底线民生”保障的关系

第一，实施积极财政政策旨在促进“底线公平”。积极财政政策的提出和实施有特定的经济社会背景和政策含义。我国历经了三次积极财政政策周期：1998年爆发亚洲金融危机，首次启动，通过增加支出调节需求；2008年美国次贷危机爆发，第二次启动是通过税收优惠政策鼓励投资和个人消费；2018年中共中央政治局召开会议，启动第三次积极财政政策，提出“实施积极财政政策，重心应更多地转移到弥补民生短板上来”。面对当前非均衡发展引发的深层社会矛盾，中央人民政府强调进一步完善社会保障，实现对境遇不利者或最少受惠者的资源再分配，使财政在促进“底线公平”保障方面发挥积极作用，符合“善治”之公平内涵[2]。

第二，“底线民生”保障是制定积极财政政策的重要依据。财政具有稳定经济、资源再配置和收入分配等多项职能，契合一个国家或地区当下的经济体制和财政体制，是制定财政政策的重要依据，决定了政策的责任主体和作用范围。民生是人的生存与发展问题，以生存权和发展权作为制度设计的逻辑起点[3]，凸显“以人为本”的价值取向。“底线民生”处于社会保障体系的最低层次，“底线民生”保障限定积极财政政策首要侧重的是资源再配置的托底职责。

二、积极财政政策审视下“底线民生”保障诉求

第一，扩大财政保障范围的同时关注边缘人群。2015年世界银行宣布，按照购买力平价计算，将国际贫困线标准从每人每天生活支出1.25美元上调至1.9美元。截至2018年，我国调整三次贫困线，与世界银行国际贫困标准的距离最近。我国总人口13.79亿，据此测算，贫困人口占10%左右，约1.3亿人～1.4 亿人。然而，根据民政部统计公报显示，目前城市、农村低保和农村特困总人数为0.656亿人。国际新标准与民政统计的贫困人数差异，说明当前我国最低生活保障覆盖水平较低，未实现“应保尽保”，应进一步扩大保障范围与国际接轨。另一个社会现实是，《中国城市发展报告》显示，2009～2019年城镇化率从46.6%上升到57.4%，每年以1.4%的比例增长。新生代农民工迁移的目的不再是满足生产需求，而是为了实现知识提升和技能积累[4]。然而，户籍限制使得该类群体中大部分仅实现职业转化，未真正获得城市居民身份，处在城乡夹缝之间变成城市边缘群体。显著提升的文化水平让他们具有强烈的“公民意愿”，期望政府为其提供相应保障。

第二，增加满足城乡差异的专项保障。在二元体制下，一方面，农村医疗救助不充分的问题较为突出。民政部统计公报显示，近5年来，农村医疗救助人次和支出呈非对应增长。农村真正家庭困难主要源于亲属的重大疾病。严格的用药、治疗、检查目录导致新型农村合作医疗名义上70%的报销比例却在实际报销中往往低于50%[5]。由于得不到大病救助，因病致贫现象时有发生；另一方面，城市教育救助制度供给不足长期被忽视。“国家贫困地区义务教育工程”以来，农村教育救助制度不断完善，中央财政资金向农村人口较多的中西部地区倾斜，而城市教育救助却处于盲区，只有一些非规范、短期性救助政策，主要依靠地方财政资金。研究发现，城市低保救助资格条件受家庭学生人数影响最为显著，各种教育附加费是造成城市家庭贫困的主要因素。处于义务教育阶段的多子女家庭，相较于有疾病和老年人的普通低保家庭的实际负担更重。分析发现，75.5%的低保户家庭会尽可能地满足子女教育需求，教育占家庭总支出的比例较普通家庭还要高出近2%。

第三，回应底层困难群众合乎公民身份的尊重期许。研究发现，社会群体往往对申请社会救助者存在一种表征式的认识和判断。生存困难是个人能力缺失，无法承担公民角色，甚至与道德评价捆绑在一起[6]，这种表征认识和判断在很大程度上容易被特定情境的地方文化接受，形成“救助污名”。在这种文化氛围下，申请者与基层政府的互动过程包括资格审查、财产调查、群众评价、张贴公示等，均处于“全景式”敞开状态，一旦工作人员态度强硬或冷漠，均会给申请者造成“用隐私、尊严交换生存”的强烈心理冲击，易产生放弃申请行为。研究证明，得到社会救助的群体会受到不同程度的社会排斥，其他社会群体对待这类群体的态度是贬低、疏远甚至是敌对，这种不对等、不公平的人际关系是社会排斥的直接表现。公民无论经济能力如何，均享有平等的社会地位[7]，申请者期望通过社会救助得到的不仅是物质保障，同样渴望精神层面的被理解与被尊重。

三、“底线民生”财政支出问题及原因分析

（一）支出问题

第一，“底线民生”财政支出绝对数量增长和相对水平提升呈一维性。一些学者提出，改革开放后我国的社会救助水平不断提高，这种观点缺乏对经济发展和财政数据的深度解析。2004年以来，我国社会救助资金支出的绝对数量逐步增长，从2004年的203.5亿元到2019年增长近13倍。理论上，在经济不下滑的基准下，一国社会救助的财政支出应与经济增长呈稳定正相关关系[8]，即绝对数量增长和相对水平提升保持同步。《中国民政统计年鉴》和国家统计局数据显示，近二十年来，社会救助支出占GDP的比重呈现波浪式走势，浮动区间为0.15%～0.4%，说明财政资金支出没有与经济发展保持持续、平稳增长。

第二，财政分权制度优势与“底线民生”财政支出实践形成反差。理论上，在分权体制之下地方政府具有明显的信息优势，能更好地回应民众需求、履行政府责任[9]。从财政“收”的角度看，分税制改革的初衷是为了实现中央与地方财政自收自支。中央财政重获活力后，将主要注意力集中在中央地方共享税建设，未及时关注地方税建设，2016年，全面实施的“营业税改增值税”，将原本属于地方主体税种的营业税纳入共享税框架；从财政“支”的角度看，就“底线民生”财政支出而言，中央财政支出主要集中在城市低保和住房救助，城乡临时救助、专项救助、农村低保和“五保”实行的是地方财政为主的事权划分，地方承担着不对等的财政责任。长期以来地方政府考核标尺是经济指标，在既缺乏提高社会救助激励又无外在约束的制度下，地方政府倾向将大规模的资金用于经济发展，而非“底线民生”保障。

第三，转移支付限制“底线公平”的拉平效应。考虑到地区经济发展差异，中央人民政府重点向中西部经济欠发达地区倾斜资金，欲通过强有力的中央财政转移弥合省际区域差异，实现全国范围内的横向公平，然而却高估了部分东部省级政府在“底线民生”领域的关注与投入，这种情况在经济发达的广东省较为典型。广东省人大调研报告显示，“本省‘底线民生’保障12项标准中有9项低于全国平均水平，半数以上受益群体认为现行保障的作用十分有限”。这打破了人们对东部发达省份民生保障水平较高的一贯认知，说明省际区域存在横向失衡。理论上，地方政府如缺乏有效的激励，作为中间层的省级政府倾向维持辖区内的财政转移支付差异[10]。部分学者提出，财政分担机制在省级内政府之间，存在纵向失衡的问题，其中县级政府尤为明显。可见，中央、省级政府在财政转移支付过程中，均会对财政均等化产生一定的抵消作用，从而限制“底线公平”的拉平效应。

（二）原因分析

现行体制下，影响“底线民生”保障的因素是多方面、多层次的。基于绩效视角，分析原因如下。

第一，财政支出力度不足。政府尚未建立收入与支出互为支持的联动机制。收入作为支出的源泉，收入数量决定支出规模，且构成支出决策的重要依据，但理论界与实务界长期忽视财政收入与支出的关联问题。财政收入与经济发展水平相适应，保持着平稳增长的趋势，然而支出增长却表现出随意性，未随经济运行状况变化做出相应调整，形成“收支联动、量入为出”常态化稳定的科学机制。导致在积极财政政策之下，增长的财政支出总量未达到应有的规模。

第二，财政支出结构不适。一方面，各级政府未能协调好社会保障与经济发展的关系。改革开放以来，有效促进经济增长成为各级政府的核心目标。有学者认为，我国各项制度的完善历程是服务于经济增长的过程。然而，社会保障体系尚处在完善阶段，财政支出责任偏弱，政策目标模糊，政府职能偏好不强；另一方面，现行财政分权体系不充分，中央和地方财政收支格局失衡。中央拥有一半以上预算收入，预算支出仅三分之一左右，地方没有充分的财权承担对应的社会保障事权。

第三，财政支出政策不公。从绩效管理要求来看，政策目标存在理想化成分，撒胡椒粉式支出且需地方配套。对社会保障的诉求回应往往表现为省际层面的“一刀切”政策，忽视地区经济发展不平衡、地方政府配套能力不足、保障对象需求差异化等问题，致使保障目标“应保障”与保障能力“能保障”之间形成落差。加之，现行考核机制是目标考核非绩效考核，为政者多注重短期效果，导致政策异化和公平有失。

四、提升“底线民生”保障水平的思路与建议

补足民生短板是此次积极财政政策的重要发力点，旨在实现“底线民生”保障。在全面绩效管理框架下，要强化绩效导向，确保财政政策精准性和有效性，重点关注财政支出结构、财政政策绩效评价和财政管理方式的优化和完善。

（一）调整“底线民生”保障财政支出格局

第一，强化中央财政的“托底”职责。国务院颁布《推进中央和地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》）提出，要“坚持公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，加强中央在体现社会公平正义方面的财政事权”，凸显中央财政“托底”职责，体现“底线公平”。鉴于此：一是扩大中央财政支出。作为最高国家行政机关的中央人民政府集中掌握财政职权，要统一制定社会救助财政支出口径和保障标准基线，规范支出中存量与增量的关系，按照社会救助支出占GDP的3%～5%比重，建立“收入—支出”联动增长机制，在惠及低保、边缘人群的同时扩大支出规模、提升保障水平；二是调整中央财政支出结构。教育、医疗两项专项救助的再分配功能更强，加之城镇化进程中大规模人口迁移给属地化管理带来政策执行困境，因此这两项救助项目应由中央和地方共同承担，优化中央财政支出结构；三是发挥中央财政“横向拉平”效应。现行财政体制忽略了对东部省份财政资金支出的不尽合理之处，以实现各地救助水平均等化为主旨，适度增加对东部省份社会救助的财政支出[11]。

第二，对地方政府实施有效激励制度。中央财政资金要通过转移支付方式落实到地方政府，如何避免“粘蝇纸效应”，确保高效率转移，激励地方政府积极作为显得尤为重要[12]。作为承上启下连接中央与地方的省级政府，承担着辖区内社会救助纵向公平达成的重要职责，更加需要有效激励。建议：一是赋权。基于财权与事权相匹配原则，赋予地方政府更多的财政收入权。调整税收政策，在现行地方税种、税率不变的情况下，扩大地方的共享税占比，增加地方财政收入，提升其履行“托底”职责的内在动力；二是统筹。加强省级政府层面统筹，完善省级不同层级政府之间的行政事权和财政支出责任框架。一方面，摸底公众保障诉求，合理分担不同层级政府间的救助责任，优化财政支出方向及结构[13]；另一方面，合理控制行政费用，形成良好的行政成本合理化与民生改善之间良好的呼应关系，提高转移支付效率。

（二）以“全面”原则完善财政政策绩效评价

第一，坚持评价实施的全过程。《意见》提出“全面”二字，意味着财政政策评价的全过程。具体而言：事前，对新出台的财政政策，广泛征求民意，尤其是受益群体覆盖面广、财政投入持续性时间长的问题，回应保障需求；事中，鉴于政策执行“公平缺失”“发生偏差”等风险，引导多元主体对政策执行开展绩效评价，搭建公众参与绩效评价平台，组织第三方独立开展绩效评价，抑制政策“变坏”倾向[14]，及时纠偏；事后，既要关注财政资金的直接效果，也要关注政策宏观目标的实现程度，评价结果主动向社会公开，接受监督。

第二，评价内容包括政策、资金评价全方面。财政目标是财政政策的灵魂，体现公共利益和民主价值，具有普惠性、保障性的政策导向，决定宏观绩效产出，属于较高层次宏观层面的评价内容，难以量化，需借助专家智慧加以定性评判。财政资金作为财政政策的资源工具，与财政政策具有高度依存性，是财政绩效评价的重要内容。财政资金流向具体、明确，属于基础层次微观层面的评价内容，具有可量化性。积极财政政策意味着财政资金支出规模趋于扩大，与此同时，财政管理复杂度趋于上升，需要清晰、规范的财政资金支出信息，精准、量化评价内容。

第三，从内涵、指标、满意度入手全面优化评价体系。基于对“底线民生”保障诉求与财政支出现状的分析，提出以下措施：一是从绩效评价内涵考虑，转变原有政府“给予”角度设定，从群众“获得”视角进行评价，更新绩效评价内涵。“底线民生”保障具有一定的特殊性，困难群众是资金的最终使用者，所获资金有限且被限定用途，是基本生活条件的改善和基本生产能力的获取，资金绩效在很大程度上体现为困难群众对财政资源获取程度的主观感受；二是在指标选取中，考虑城乡差异和公民权利。以往学者的研究聚焦城乡低保制度，伴随专项救助制度作用的突显，要将评价内容覆盖到四项专项救助。在此基础上，构建城乡不同的绩效评价指标体系，以城市为例，教育救助对社会救助绩效贡献最大，在指标选择和权重赋予时应着重考量；三是在满意度调查中，一方面需要调查员科学设计、合理引导，促使受访者表达真实感受，另一方面需要专家学者在政策现实困境与保障对象获得感之间进行识别、判断，从而精准、有效地测评满意度。

（三）以“精细化”要求变革现有的财政管理方式

社会救助财政支出规模趋于扩大，财政管理的复杂程度趋于上升。如何使财政支出符合绩效导向，这对传统财政管理方式提出了高要求，要以“精细化”进行变革。

第一，细化设置财政支出会计科目。根据便于追溯财政支出的原则，相关职能部门与财政部门一起清晰、细化社会救助支出类科目，设置“基本生活救助”“专项救助”等二级科目，对应下设“最低生活保障”“医疗救助”“教育救助”等三级科目，这直接影响到绩效评价项目支出范围的确定，避免支出科目设置不明确，资金混合“打包”造成项目资金之间难以区分的问题，从而保证财政支出执行与预算编制具体支出的完整对应关系。

第二，运用权责发生制的政府会计准则。2017年起施行的《政府会计准则——基本准则》，要求各级政府运用权责发生制的会计准则来确认权利和义务。为纵向和横向的转移支付提供会计依据，消除责任和效果不匹配现象，客观反映政府职能和受托责任。与此同时，政府当局对原本处于模糊地带的财政支出意图所拥有的解释权将会被约束，有效监督政府预算内的财政支出。因此，应加速推进权责发生制的落实与应用。

（四）以“提质增效”来有效实施积极财政

在我国全面建成小康社会的关键之年，积极财政政策的实施，需要继续以“底线民生”保障为实施目的，巩固脱贫攻坚的成果。积极财政政策的实施，要在满足“底线民生”的基础上，达到“提质增效”的目的。为确保财政资金的快速落实与见效，需发挥好稳定经济增长的关键作用。通过保障责任的夯实、地方财政资金留存笔记的提升等多种途径，对库款情况进行跟踪与监测，确保能够满足基层“三保”支出需要。为达到“提质增效”的目的，更要规范财政资金管理，将资金使用到民生项目建设中，积极构建绩效管理常态化工作机制。建立常态化的财政资金绩效管理、评价工作机制是财政资金绩效管理的关键，因此在具体落实过程中，需要对绩效管理主体责任进行明确，通过对资金项目支出的绩效考核进行全面评价，确保提质增效目标的实现。同时也要完善绩效责任追究制度，每一笔财政资金都要花在该花的地方，且需要花在人民群众需要的地方。最后就是要加快各类结余的回收与安排，用好“趴在账上”的沉淀资金。政府绩效管理期间，需要引入第三方评估，确保能对财政资金的使用起到监督作用，发挥财政绩效管理的作用与价值。

综上所述，绩效视角下积极财政政策与“底线民生”保障对策的制定与实施，能提升财政资金的利用率，发挥财政资金在保障底线民生中的作用，让财政资金的合理利用，满足人民群众的实际需求。