深圳建设老有颐养标杆城市的路径分析

文/刘晓玲

养老服务是重大民生工程，事关公众福祉、城市长远发展和国家战略规划。根据最新数据，2019年我国65周岁以上人口达到1.76亿人，是老年人口最多的国家，老龄化比例由2009年的12.5%增长至2019年的18.1%，老龄化、高龄化速度同时加快。随着人口老龄化程度的不断加深以及家庭养老功能的弱化，养老开始从家庭走向社会，如何应对接踵而至的老龄化问题、满足广大群众日益增长的养老服务需求成为摆在各地政府面前的一道考题。《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》明确提出了深圳建设“民生幸福标杆”的战略定位，深圳以此为目标，积极探索实现老有颐养、构建高水平养老服务体系的有效路径。

一、社会养老服务需求及其主要特征

以农业经济为基础的家庭养老成为绵延几千年的中国传统养老方式，以家庭为主线的养老制度设计和养老实践同时走向极端化[1]，养老的责任主要靠家庭来承担和实施。家庭养老把养老解决在家庭内，减轻了国家和社会的负担，以最小的代价为社会解决了一大难题。随着经济社会发展的巨大变化，养老观念和实践也随之改变，单一的家庭养老趋势不断弱化，多元化的社会养老呼之欲出。社会养老服务着眼实际，兼顾全体老年人，又考虑不同收入状况和身体健康条件等因素，致力于改善和提高养老服务条件[2]。

与家庭养老不同，社会养老走出了家庭，提供的服务具有多样性和差异性，功能全面，优势明显。首先，服务主体多样性。除了家庭，政府和社会都参与社会养老服务，三者又有不同的分工和功能。政府主导着养老服务体系和相关法律制度的建设，调动社会力量参与养老服务事业，推动政策落地。社会组织和民间养老机构是社会养老的主力军，它们是养老服务的主要参与者和提供者，为老年人提供日常生活照料服务，满足老年人的需求，缓解老龄化带来的社会压力[3]。家庭作用趋于弱化但不可或缺；其次，功能的全面性。社会养老服务体系不仅包括日常照料、家政服务和医疗保健，而且涵盖紧急援助、护理与康复、文化娱乐、情感慰藉等服务类别，其目标不仅仅是“老有所养”，还有“老有所为”，促进老年人参与到社会发展中来，从多方面满足老年人的养老需求；最后，服务的差异性。老龄群体较为庞大，高龄与低龄老人年龄差距较大，经济社会地位各不相同，身体健康程度千差万别，该群体的巨大差异性要求提供不同的养老服务，既有政府托底的保生存的基本需求服务，更多的是提供多元化的有偿服务，也有个别由市场资本运作的高端服务，这样形成可以满足不同层次个性化需求的养老服务体系，拓宽养老服务的功能，促进养老服务事业的发展。

深圳继续坚持改革开放道路，肩负先行示范区使命，2019年10月通过的《关于构建高水平养老服务体系的决定》（以下简称《决定》）提出，高起点构建养老服务体系、多元化扩大养老服务供给、多层次建设养老服务网络等决定。

二、深圳人口老龄化的趋势特点和养老服务需求状况

深圳是座人均年龄仅30多岁的年轻城市，预计到2022年方步入老龄化社会，同时经济保持在稳步增长的合理区间，这为有效应对人口老龄化提供了难得的机遇期。为了抓住历史机遇，做到“未老绸缪”，必须了解深圳人口老龄化特点，加强顶层设计，健全工作机制，提早规划布局养老服务事业，打造接地气、有深度的养老服务“深圳方案”。深圳人口老龄化特点及服务需求呈现以下四个特点。

一是老年人口增长迅猛。从“十三五”开始，深圳市老年人口增长进入快车道，深圳当前已进入老年人口规模的加速增长期，2015年第一批来深建设者陆续达到60岁；到2020年，第二批建设者也开始陆续步入老年，成批的特区建设者同期奔老，老龄人口呈现“机械性”增长。深圳户籍老人的养老需求呈现快速增长趋势。

二是“候鸟式养老”特点突出。深圳作为移民城市，由于外来人口随迁老人、随子女来深圳居住养老人员大幅增加，同时常住老人也呈现增速趋势， 出现“断崖式”的养老压力。据民政部门统计，到2020年，老龄人口呈现爆发式上涨趋势，深圳市老年人口增长率是常住人口增长率的8.4倍，老年人口短期内迅速膨胀。加之老年人口季节波动大，很多非户籍老人每到秋冬季节会到深圳过冬，春夏季节回去居住养老。据统计，冬季来深老人约在80～100万之间，夏季缩减一半。这种非户籍老人“候鸟式养老”特点为养老服务增加挑战。

三是老年人高龄化、少子化趋势加剧，独居、空巢老人持续增多。根据深圳市卫计委统计，预计2020年末全市常住人口平均寿命达到81.7岁，预计2030年80岁以上高龄老人增至约18.5万人，非户籍高龄老人约40万人。受计划生育政策、婚姻观念和经济因素的共同作用，深圳的生育率（约0.8）在全国处于较低水平（我国2018年生育率为1.094），老人“少子化”日益明显，而由于生活习惯、观念的变化，深圳常住老人独居比例正不断上升。同时，由于工作、学习、生活习惯等多种原因，许多年轻的新移民、高级白领、年轻企业家、外出留学等经常不在国内，随迁过来的父母往往独守“空巢”。

四是养老服务需求多元。一方面，深圳老人“活力”特征明显，经济消费能力较强，思想观念相对开放，除了生活照料、医疗保障等常规需求外，养老机构不再是老年人唯一的去处，社区养老、居家养老成为主流，入户保洁、餐饮服务等配套服务需求逐步提高，文化娱乐、运动健身、精神慰藉等进阶服务，也成为了老人们关注重点；另一方面，随着空巢独居老年人中高龄、失能半失能人数的增加，养老服务重点保障对象明显增多，服务需求更加多元化，养老服务可能出现供不应求的紧张局面。

除此之外，深圳市养老服务业的基础条件仍然薄弱，整体发展仍处于起步阶段，养老优质资源供给不足，存在养老服务专业人才短缺、社会力量和资源参与不足等问题。为了积极应对即将到来的老龄社会，深圳提前谋划，从制度设计到服务提供，从机构培植到人才培养，全力构建与中国特色社会主义先行示范区相适应的养老服务，做到“有备而老”，打造“示范区”民生幸福标杆。

三、深圳全面建设“老有颐养”幸福标杆的主要路径

按照《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》要求，深圳正在努力探索一条符合中国国情、深圳特点和现代社会治理规律的“老有颐养”的先行示范道路，努力实现老有颐养、老有所依、老有所乐、老有所安，创建国内领先、国际一流的“老有颐养”的民生幸福标杆城市。

（一）以制度设计为保障，引领养老服务模式创新

养老服务体系建设需要政府诸多部门联合参与，必须加强顶层设计，建设和完善相关的制度法律，才能应对人口老龄化。以习近平总书记关于养老服务和老龄工作重要论述为指导，坚持以人民为中心，《决定》作为深圳市构建养老服务体系的纲领性政策体系，为养老服务做出方向性、长远性、原则性的制度安排，探索“老有颐养”的实施路径。《决定》提出打造“老有颐养”民生幸福标杆城市和构建高水平养老服务体系的发展目标和新要求，并且做出了全面的具体规划。根据《决定》，“1336”服务体系通过建立全市统一的“智慧化养老服务管理平台，发挥和凝聚政府、市场、社会三种力量，夯实政府基本保障、居家社区联动、机构养老三种服务，健全市、区、街道、社区、小区、家庭六个层级的养老服务体系，以此形成多层次、全覆盖、高效便捷的养老服务网络”。未来5年深圳将养老服务更加精准、有效地输送给有需要的老人，实现居家养老“强支撑”，社区养老“织密网”，机构养老“提质量”，打造精准化精细化集约化智能化、具有深圳特色的“都市养老”新模式，更好满足老年人多样化、多层次养老需求。“到2025年，全面形成与人口老龄化进程相适应，与中国特色社会主义先行示范区经济社会发展水平相协调的养老服务体系”。为了进一步落实推进养老事业发展的各项措施，全面系统规范深圳养老服务工作，深圳以一种制度创新的方式，于2020年10月29日通过并自2021年3月1日起施行《深圳经济特区养老服务条例》，为养老服务法治政策保障体系提供立法支撑，实现老有颐养提供强有力的法治保障。

（二）以科技为依托，推动高水平智慧化养老服务

《决定》提出“以科技创新为支撑，推动‘智能化服务、大数据应用、全流程监管’和智慧健康养老产业发展，提升养老服务与管理的智能化、信息化、科技化水平。”充分发挥深圳科技创新能量，深圳可以在养老领域积极拥抱新技术，实现科技化养老。

第一，建成市区联动和覆盖基层的统一、规范、多级联动的综合养老服务管理系统。养老服务和老龄工作设计到人、财、物等多要素的管理与配置，还涉及到政府、社会组织和家庭等多种参与力量，是一个复杂的运行系统。为此，要充分依托智慧城市建设，运用大数据、云计算、人工智能等先进技术和创新手段，规划建设大一统的智慧养老服务信息平台，整合全市所有养老信息和相关数据，各个相关层级能够快捷获取所需信息，达到有效推动养老工作的目的。

第二，建成综合智慧科学技术养老服务信息平台。以“互联网+”技术打造智慧养老服务平台，培育智慧养老、“互联网+”社会工作的企业、机构，充分运用AI陪伴机器人、智慧护理床、远程监测手表等新型智能科技产品，通过智慧养老服务信息平台，为老年人提供基本生活照料、电子商务、辅具配置、医疗健康、精神慰藉、法律服务、服务缴费、紧急救援等一站式服务。移动互联网科学技术将社区打造成“没有围墙的养老院”；运用互联网、物联网等技术，可以使老人通过电子 “点菜”方式就近获取便捷养老服务，足不出户便可在家享受专业化、标准化养老服务，助力老年人安享幸福晚年。

数字化、智能化等高科技赋能智慧养老，重塑养老的内涵和形式，以此改变养老事业格局。

（三）以需求为导向，精准对接养老服务

养老问题从根本上说是为老年人提供高质量养老服务。按照《决定》提出的需求导向策略，要积极开展老年人口数据的动态摸底、服务需求评估和服务发展评估，推动养老服务精准供给、要素高效配置、分层分类满足老年人养老需求。

由于受到老龄群体微观消费心理特点、自理能力、家庭养老能力和经济支撑、市场供给质量及收费水平等多重因素影响，社会养老服务需求比较复杂。根据马斯洛的需求层次理论，养老服务需求趋势呈现出从单一的生活照料到多样化发展的过程，老年人服务需求的内容遵循从生存到发展和享受的发展过程。老年人的服务需求表现出多样性，他们在获得物质生活照料的同时，对养老服务提出了更多精神层面的需求，包括心理、情感、精神、医疗等方面的需求，而且这种多样化的需求选择成为必然趋势。老年人的服务需求差异性突出，深圳老年群体大多来自不同地区，有着不同的文化认同和生活习俗，加之年龄差异和经济条件差别，老年人对养老服务需求存在个体和群体双重差异[4]。深圳提出以养老实际需求为导向，在大力发展普惠养老的基础上，鼓励社会力量建设休闲养生、特色医疗、科技服务的高端养老机构，有效满足老年人不同层次养老服务需求。

（四）以人才为驱动，打造养老服务领域的 “深圳品牌”

养老事业的核心在于服务，而服务质量取决于人才，养老服务涉及老年医学、康复、护理、营养、社工等多领域的专门人才，养老服务既要培养领军人物，也有要培养一线专业人才。《深圳市社会养老服务体系建设十三五规划》指出打造有深圳特色的现代养老新格局，《决定》提出“创新‘双元制’养老服务人才培养模式。提升养老服务质量”。深圳市将养老服务相关专业人才培养纳入紧缺人才培养目录，加快人才队伍建设工程，培养有情怀善经营的管理人才队伍、高素质专业化的技术人才队伍和有爱心愿担当的护理服务人才队伍，实现养老服务的专业化和标准化，打造养老服务领域的“深圳品牌”。

为此，深圳各区在完善养老人才培育机制做出了积极探索,一是制定养老服务人才扶持政策，对从事养老护理岗位工作达到一定年限的护理员、医护人员、康复师等给予学历奖励和岗位津贴；二是设立区级养老从业人员培训基地，建立养老服务人才培训长效机制，大力支持行业、企业、社会力量等有意向以养老护理类人才培养为主的民办职业培训机构设立，打造养老领军人才和骨干人才队伍；三是设立社区养老服务专员，为常住老年人提供养老政策咨询、巡视探访、转介推送、办事指南、服务推荐等服务。

习近平总书记指出，满足数量庞大的老年民众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉。一直以来，深圳社会各界砥砺前行，不断探索着养老服务创新发展路子，在发展中推动养老模式的升级,让老年群体享受他们曾经做出奉献的建设成果，让每一位老人“老有所乐、老有颐养、老有所安”，努力建成“老有颐养”的幸福标杆城市。