探索海关特殊监管区域新型货物贸易外汇管理方式

文/冯志鹏 编辑/吴梦晗

自我国设立海关特殊监管区域以来，特殊监管区域的类型逐渐增加，区域内业务模式日趋复杂，当前的货物贸易外汇管理模式已经无法充分满足特殊监管区域的发展要求。为破解海关特殊监管区域货物贸易外汇管理难点，本文提出了“主动报告、大额监控”的新型货物贸易外汇管理模式。该模式一方面可让特殊监管区域内的企业在办理外汇收支业务时享受到更多便利，进而推动特殊监管区域的进一步发展；另一方面，也有利于防范外汇收支风险，提升货物贸易外汇管理效率。

政策依据及管理难点

目前，海关特殊监管区域货物贸易外汇管理的主要政策依据是《经常项目外汇业务指引（2020年版）》（汇发〔2020〕14号，下称《指引》）。根据《指引》相关规定，海关特殊监管区域包括海关实行封闭监管的特定区域和参照上述区域管理的保税监管场所。

海关特殊监管区域可分为三个层次，其功能各有不同。第一个层次为海关特殊监管区，具备承接国际产业转移、联接国内国际两个市场的功能。第二个层次为保税物流中心，属于海关特殊监管场所，从事保税仓储物流业务。第三个层次为保税仓库，区域面积较小，分为公共保税仓库和出口监管仓库，具备仓储、转口贸易、简单加工、物流配送、商品展示等功能。

特殊监管区域货物贸易外汇管理政策的优越性主要体现为以下两个方面：一是对比境内区外“谁出口谁收汇、谁进口谁付汇”的管理原则，在真实、合法的交易基础上，区内企业允许出现货物流与资金流在合理范围内不对应的情况。二是对比境内企业之间只能使用人民币结算，区内与境内区外之间货物贸易项下交易及区内之间的交易，计价结算可在人民币与外币之间任选。

随着海关特殊监管区域的快速发展，区域内业务日趋多元、复杂，给外汇管理带来挑战。

一是人民币收支数据采集困难，影响后续监管流程。尽管《指引》规定区内与境内区外，以及区内机构之间的资金收付，应当按规定填报境内收付款凭证，但在实际执行上仍有所欠缺。由于区内企业可以同时使用人民币和外币结算，如果企业通过日常经营的人民币账户直接划转资金且未向外汇管理部门主动填报，银行则难以识别资金性质。此部分人民币收支数据的缺失，将影响企业资金流与货物流的总体匹配。

二是“二次报关”存在重复付汇漏洞。境内区外企业从境外采购货物经海关特殊监管区域进口到区外时，同一笔进口业务会存在两笔报关数据，一笔是区内企业的进境备案清单数据，另一笔是境内区外企业的进口报关数据。上述两笔货物进口数据中，只有进口报关数据需要付汇，但由于区内在合理范围内可接受货物流与资金流的不对应，且这两类数据在报关单核验模块中并未予以有效区分，因此进出境货物备案清单有可能被企业利用进行重复付汇，存在跨境资金异常流动风险。

三是保税核注清单数据缺失，无法追踪货物流转情况。目前银行和外汇管理部门无法获取保税核注清单数据，给相关核查带来不便。银行方面，由于保税核注清单数据的缺失，无法审核保税核注清单的真实性，从而无法追踪货物的流转情况，给真实性审核带来困难；外汇管理部门方面，全口径货物流数据的缺失，给其对保税区企业货物流与资金流数据进行核查带来不便。

四是货物流与资金流不对应，增加监管难度。在多样的业务模式及特殊的货物监管方式下，区内企业的资金流与货物流不对应较为普遍。虽然区内企业有类别标识，但其业务数据无标识，无法区分、剔除因“二次报关”、转卖货物、仓储等业务产生的冗余关单数据，再加上相关企业进行贸易主体不一致报告的主动性不强、报送数据质量不高等问题，日常监管中难于对其总量核查相关指标进行相应调整，加大了外汇管理部门对区内企业非现场监测的难度。

探索“主动报告、大额监控”的货物贸易外汇管理模式

建立主动报告的管理模式

就企业而言，应在事前报告业务模式，事后按年度报告业务规模。

事前报告方面，可要求特殊监管区域内新设立企业在办理货物贸易外汇收支企业名录备案时，将其主要经营模式向外汇管理部门报告，包括贸易方式（如加工贸易、物流仓储、转卖、保税电商等）、预计开展的外汇收支业务规模等。在特殊监管区域内的存量企业，则参照上述方式进行报告。当企业的经营模式和业务规模可能发生较大变化时，还应当重新报告，及时予以修正。这将有助于管理部门及时了解特殊监管区域内的企业主体和业务类型，做好特殊监管区域内的外汇收支形势预测工作。

事后报告方面，可要求特殊监管区域内企业在每年的一季度向外汇管理部门报告外汇收支业务的开展情况，报告的内容包括按照交易编码分类的各项货物贸易跨境收支情况、资金流与货物流的匹配情况等。其中资金流与货物流的匹配情况应包括企业自身的资金流与货物流匹配一致的情况、企业与其他企业发生的合理的资金流与货物流不匹配的情况、尚未完结的单边资金流或货物流的情况等。

就银行而言，应做好数据申报，对异常情况及时报告。

一方面，银行应做好对企业的辅导，完善收支数据的报送。银行在为企业办理货物贸易外汇收支业务时，应认真协助企业做好基础信息、国际收支申报信息和货物贸易项下核查信息的申报，尤其是交易编码、合同号、提运单号等关键信息的申报，应当准确无误，以便于外汇管理部门能及时掌握基础数据。针对区内企业之间、区内企业与境内区外企业之间发生的人民币交易数据，银行应当完善系统，保证数据的完整性和准确性。

另一方面，银行在追踪企业经营情况时，如发现异常情况应及时报告。在展业调查的基础上，银行应该定期对企业的收支规模、资金实力、就业人数等内容进行评估，如发现异常情况，应当及时向外汇局报告。尤其是在发现企业频繁办理大额收付汇业务、收支规模超过企业经营规模的时候，银行应当做好企业合规经营的提示工作，并将异常情况向当地外汇管理部门报告。

实行年度审查和大额监控的监管方式

必要的监测核查是保障企业合规经营、银行尽职履职的重要手段。鉴此，在便利企业外汇业务开展的同时，外汇管理部门可通过对企业大额外汇收支业务的监控，守住不发生系统性风险的底线。

一是对特殊监管区域内企业的年度报告进行审核。在对企业年度经营情况审查时，可从总量上把控风险，重点关注资金流与货物流不匹配程度过高、资金收付大幅超过货物流数据的现象。如果企业当年的资金收付在合理的范围内，则可以给予政策优惠，以此激励企业及时准确地报送信息、合规经营。但对于存在可疑问题的业务，外汇管理部门应要求企业进一步举证业务的合理性，再次进行真实性、一致性审查。

二是不定期对大额交易进行抽查。在年度审查的基础上，外汇管理部门可对大额交易进行不定期逐笔审查，以此为抓手，及时发现并解决企业存续期短、做完几笔业务就跑路的问题。各层级外汇管理部门可以根据当地实际业务规模设定一个阈值范围：如将大额交易阈值设定为500万美元，当笔数在10笔以内时，仅抽查1笔开展核查；当笔数在20笔以内时，加大抽查比例，抽查4笔业务开展核查等。

三是采取更加严厉的处罚措施。放宽逐笔审核要求后，需要配以有威慑力的处罚措施，才能反向激励企业更加规范经营。针对特殊监管区发现的问题，可采取较区外企业更加严厉的处罚措施，督促特殊监管区域内企业规范管理和经营。