高校预算管理存在的问题及应对策略

陈建英（高级会计师/博士）贺华琴 江霞

（1西南大学财务处 2西南大学经济管理学院 3重庆医科大学附属大学城医院 重庆 400715）

新冠肺炎疫情的爆发给人们的生产生活和国家的经济发展造成了严重的影响，直接影响到我国财政收入的规模和结构，并将这一影响传导到主要靠财政拨款的公办高校。据有关统计，2020年一季度受疫情影响，全国财政收入同比下降14.3%，为2009年以来首次负增长；2020年全年财政收入同比下降3.9%，再加上国际环境日趋复杂，不稳定性、不确定性因素明显增加，在这种经济形势下，按照中央“过紧日子”的要求，高校要积极做好预算安排，深度治理存在的问题。正是基于这种经济形势，本文系统梳理了目前高校预算管理中存在的问题，并有针对性地提出应对的建议，以为高校提升预算管理水平、保障各项工作顺利进行提供参考。

一、高校预算管理存在的问题

（一）对预算管理重视度不够

新冠肺炎疫情下财政拨款的压缩更加需要高校对预算管理工作给予足够的重视。然而，现有很多高校对预算管理的认知存在偏颇或者意识薄弱。一方面，片面认为预算管理仅是财务部门的单一责任，并且这种认知普遍存在于高校各层面，导致难以将预算管理上升到战略性、全局性高度去制定、执行，更难以给高校治理带来积极的作用。另一方面，片面将预算管理看作是财务资金的拟定计划，认识不到位，高校各个部门、各个院系参与不够，由于沟通不够导致预算管理缺乏科学性，与学校的事业发展脱节，经费使用效益不高。

（二）预算编制不够科学

1.预算编制方法较为陈旧，难以满足预算科学管理的需要。高校常用的预算编制方法有增量预算法、零基预算法和绩效预算法。增量预算法，即调整预算法，此方法以高校历史财务数据及其预算为基础，结合高校预算期内影响收支有关因素的变动情况，通过调整历史数据形成未来预算。此法相对简单便捷，因而常常被各大高校采用，但也存在固有局限性，即存在预算数受基期各种不合理因素干扰的可能性，因而预算编制不准确的情形时常出现，对预算管理的有效执行也产生不利影响。零基预算编制法，不以高校历史财务数据及其预算为基础，而是以零为基础，根据实际需要分析预算期的收支及其合理性，即根据高校发展计划，参考教学任务、从教人员、学科建设、配套设施等各方面实际情况，然后综合平衡，形成未来预算。此方法规避了增量预算法的弊端，将不受前期收支水平和收支项目的影响，更能准确贴近下一年预算的实际情况，但编制工作的任务量将大幅上升。绩效预算编制法，是一种基于“成本-效益”原则确定各项支出标准的方法，此方法按照计划决定预算，按照预算确定收支，按照收支分析效益，最后再根据效益来进行衡量和评价，它顺应价值规律的要求和从收支核算到成本核算的逻辑，但是该种方法也存在衡量指标体系和衡量标准制定困难的缺点。

2.预算编制程序欠佳，不能匹配新冠肺炎疫情下财政拨款压减引起的预算环节细化的需要。高校办学经费由财政全额拨款，预算编制的基本流程大致如下：首先，财务处提出预算编制方法，主要基于来年的工作、任务、目标、财力以及本年度的预算实际执行情况，经学校审议批准后，再下达预算编报通知。其次，各部门各院系根据自身的任务情况和本年度财务收支实际情况，按照通知要求编制刚性支出预算以及各类收入预算、上年度经费使用绩效自评报告、专项经费申请预算等。然后，财务处根据各部门各院系上报的各类预算报表来编制学校收入总预算、刚性支出预算、柔性支出控制总数，根据归口原则，经校领导研究后，确定柔性支出各部门预算控制数，提出下年度预算建议的草拟方案并上报学校，通过不同层级的审议批准。再次，预算建议草案经校党委常委会（最终决策层）批准后，下达各部门各院系，再由相应领导根据实际情况，统筹兼顾，分清轻重缓急，提出柔性支出预算项目明细，并由部门或院系领导签署意见后报财务处。最后，财务处汇总各部门柔性支出明细预算，下达下年度财务预算。上述预算编制程序存在以下弊端：一是各部门各院系在上报其预算时，多从自身利益最大化的角度出发，尽量为自己争取资金，而忽视高校的战略规划和整体发展方向。二是预算编制的参与人数较少，基本限于财务处和各部门各院系的财务预算编制人员，而预算的编制是一种财务权利的分配，涉及每个教职工，这就导致掌握实际情况和具体信息的教职工没能参与到预算编制中，或者财务工作人员缺乏与他们的有效沟通，难以掌握更加全面细致的信息。三是从高校层面审核预算，势必缺乏对各部门各院系支出明细的了解，从而难以站在高校长远发展的立场、基于战略规划进行资源优化配置。

（三）预算执行监管不到位

高校预算管理体系是一个全面复杂的流程体系，从预算的编制到执行，最后到考评，需要一个完善的监督机制。只有确保每个环节都能达到理想目标且环环相扣、紧密联系，高校的预算管理才能发挥重要作用。在整个流程中，最关键的环节之一就是预算的执行，这也是预算管理中的核心步骤。特别是新冠肺炎疫情导致的财政拨款减少需要加大对有限的财政资金使用的监管，随时把握预算执行偏差，及时分析原因提出纠偏措施。然而，现行的高校预算执行监管不到位，难以适应财政资金使用进度和效率的要求。

从预算执行披露来看，很多高校对预算执行的重视度不高，没有制定、实施相应的跟踪管理程序，这就导致资金使用者对预算执行披露的主动性、及时性和透明度大打折扣。负责预算管理的财政部门，对预算执行情况的了解常常仅限于初步的资金使用进度，而对其他执行详细情况、资金使用效率等知之甚少，同时，改变资金使用用途、申请资金追加等临时性情况在预算执行过程中时常发生，这就在一定程度上增加了预算执行披露不到位的可能性，加大了对执行过程的了解难度和预算管理的整体难度。从预算执行监控来看，很多高校还存在监控力度较弱的问题。一方面，由于整个预算管理流程责任细分不够具体，没有落到实处，再加上高校各院系各项目细分程度高、管理范围广、监督难度大，因此，对预算执行的跟踪监督环节就成了薄弱环节；另一方面，主要负责预算管理的财政部门对预算执行过程的监督难度大，难以及时掌握情况，这就导致了跟踪监控环节的效率低下、效果不佳和反馈不足等后果，更加难以发挥执行监督的作用。

（四）预算追踪问效机制不健全

现行的高校预算管理系统中预算追踪问效机制的缺失或不健全问题较为普遍。具体表现在三个方面：一是追踪问效机制所涵盖的内容不尽完全，即没能覆盖财政资金和自筹资金等全部的资金来源和所有的支出项目。二是追踪问效机制中对不同支出项目的考评体系没能实现有机分离和综合考量，比如，一般性支出和项目性支出的使用目标、使用期限和使用范围等不同，将两者合在一起，使用同一套体系进行统一考评，就难以评价出各部分的真实使用效益，容易使真正需要资金投入的项目缺少资金支持，而效益不佳的项目却存在资金结余的情形，导致高校内的财政资金配置不佳，资源浪费。三是对追踪问效机制考评结果的使用不佳，许多高校的考评常停留在财务指标考评上，而各项指标的设置的合理性、科学性、战略性还值得探讨精进，加之没能对资金使用的实际效益进行深入的科学分析，就难以将追踪问效考评结果与下期预算编制衔接起来，也就难以产生激励效果。

二、改进高校预算管理工作的建议

（一）统一思想认识，树立“过紧日子”常态化思维

就当前的经济形势和新冠疫情的影响，我国财政整体面临着巨大压力。高校主要资金来源是财政收入，收支压力除了财政拨款缩减外，还有事业收入、其他收入的缩减和越来越多的固定性支出和发展性支出。但高校的发展必须持续向前永不止步，因此，高校必须树立“过紧日子”常态化的思维，开源节流，用好资金，完成高校应承担的使命，化压力为机遇，提升高校的治理能力。

（二）做好经费统筹工作，集中财力办大事

在“开源”方面，高校应主动谋篇布局，做好经费统筹工作，集中财力办大事。财政拨款压减形势下，高校应形成全局性思维，以高校战略发展为基础，明确资金使用方向，紧密结合人才培养、社会认可、教育服务等，整合各项优势资源，搭建各种优秀平台，从多维度、多渠道的角度出发来吸引各项优质资源，实现办学资金的扩展化、多元化，达成“开源”目标。同时，对吸引来的各项优质资源还要加以引导，将有限的资源投入到重要领域，提高资金投入的针对性。高校可充分利用社会捐赠的渠道，向社会筹集资金，并且将该笔资金管理好、运用好，也是一种提升高校声誉与社会形象的有效举措，而形象声誉越好就越容易获得社会资金的支持，在良性循环的带动下，无形之中能引导更多优质社会资金注入高校，实现可持续的常态化。

（三）控制预算支出规模，坚持有所为有所不为

在“节流”方面，高校应秉承“勤俭节约、量力而行”的理念，不断加强预算管理来应对收支矛盾，尽可能缩减一般性项目和非紧急、非刚性支出，降低公共运行成本，比如，对因公出国、会议、培训、差旅进行重点压减。与此同时，对经费支出结构做出优化，将资金使用放在关键项目、重点项目上，比如，高校可以召开专项资金预算安排的职能部门协调会，加强各部门各院系间的沟通，共同商议“节流”计策、“节流”方向、“节流”领域，这样既能解决高校宏观角度下集中财力办大事和办紧要事的需求，又能将各部门各院系分块管理中的资金需求纳入充分考虑范围内，在“节流”的同时，还能在诸如人才培养和科学研究等重点领域发挥预算管理的基础保障作用。

（四）强化预算管理，提高资金使用效益

1.以战略规划为导向，确保预算的科学性。高校首先应确保预算管理的理念正确，坚持以战略规划，也就是事业发展规划为导向，确保预算管理的整体科学性。各高校应根据自身发展目标和事业任务来编制预算，使得教育资源和教育事业发展符合高校宏观战略并能维持动态平衡。这就要求高校做到以下几方面：一要明确预算管理的目标，实现精细化、科学化的管理，保证高校在财政拨款压减形势下能维持正常的运营，甚至提高治理能力。二要明确预算管理的要求，预算管理是一项覆盖面广、任务量大的工作，因此需要高校各部门各院校紧密配合，需要高校教育、管理等各教学单位和职能部门积极主动地参与其中，进行有效沟通，协作完成预算管理。

2.强化预算编制工作，提高预算编制准确性。预算编制是整个预算管理的起点，在当前形势下，强化预算编制工作是非常关键的一环。高校需要从短期和长期预算编制的角度出发，积极探索新预算编制方法，比如结合财务信息平台和绩效预算管理，严格把控预算编制流程，将各流程责任落到实处等。预算编制需要从各高校自身实际情况和特点出发，财务部门并非是预算编制的完全责任人，各部门各院系是资金的使用者，对预算资金使用情况最为熟悉，因此，需要他们的鼎力配合才能保证预算编制的准确性，使得预算编制有理可循、有据可依，能准确反映高校战略目标。

3.硬化预算约束，提高预算执行刚性。在新的财政形势下，硬化预算约束、提高预算的执行刚性是很有必要的。精细化的预算安排能硬化预算约束，高校要增强项目论证力度，紧要项目提前立项论证，合理安排预算资金。比如，预算安排在学校层面召开评审，不仅可以推动预算安排与高校战略发展规划的衔接，还可以听取高校资金管理与重点部门的宝贵意见，在预算约束下作为最终预算安排的依据。再如，引入客观独立的第三方，公平公正公开地进行项目论证，如此安排有助于提高项目质量、增强项目可行性和预算安排准确性。

4.强化预算控制，强化动态追踪监控。有效的控制是资金使用提高效益的重要保证措施。完善预算事前控制，加强制度建设，明确职责、考核、评价制度，以降低各个环节出现疏漏的可能性。强化全过程控制，对预算执行过程进行动态的追踪监控，不仅要求资金使用者定期及时向有关部门披露经费使用情况，还要求有关部门定期对资金执行进度和具体情况进行分析梳理，这样就能够及时掌握情况，了解预算执行中存在的问题并进行及时的疏通，保证执行进度不受阻。整个过程都要有明确的责任划分，避免因责任不清导致的含糊对待，影响到资金使用的效益。

5.强化预算绩效管理，提高资金使用效益。强化预算绩效管理，即通过绩效评价反向实现对预算执行过程的监控。首先要以战略导向为基础，结合预算计划等多方面信息制定整体和局部的绩效目标，使绩效目标能够对资金使用效果有较为准确的预期。其次要建立起一套评价体系，该体系既要满足高校个性化目标要求，还要兼顾成本效益原则，合理科学，具体可量化，具有较强的可操作性。最后还需建立一项绩效考评问责制度，以便对考评结果进行深入分析，结合激励机制和问责机制，将“以最终效益为主要目标”的思想贯彻到各部门各院系中，提升资金使用者的责任感，有助于从思想上和行动上提高资金的使用效益。