资源环境审计在推进生态文明建设中的作用及实施路径

洪宇（青岛理工大学琴岛学院 山东青岛 266100）

近年来，经济发展的同时生态环境也在不断恶化，保护生态环境、合理利用资源已经成为我国甚至全世界的难题。资源环境审计作为当代审计领域不可或缺的一部分，是国家治理的重要手段，同时也是合理监督生态文明建设的有力保证。因此，探讨资源环境审计在生态文明建设中的作用机制，推动其进一步发展极为重要。

一、文献综述

（一）国外文献综述

国外学者对环境审计进行了相关的研究。Boivin（1991）认为，环境审计应评价被审计单位遵守相关法律法规的情况，以确定组织的风险。Stanwick（2001）认为，环境审计应引导被审计单位遵守相关法律法规，这与Boivin的观点不谋而合。Karagiorgos、Drogalasg等（2010）认为，与环境审计相关的审计类型有很多，如合规审计、财务报表审计、绩效审计等。Pradip Kumar（2017）认为，环境审计检查业务活动对环境造成的积极和消极影响，有助于被审计单位评估业绩、纠正缺陷、降低健康风险和提高安全性。Wilsn（2019）认为，环境审计已成为被审计单位环境管理活动不可或缺的一部分，环境审计收集的信息可作为区域和国家环境状况报告和新的国民经济核算的依据。

（二）国内文献综述

近年来，我国学者也加大了对环境审计的研究力度。李兆东（2015）认为，根据环境保护基金的绩效，环境审核的主要任务是评估、监督和确认政府对环境责任的执行情况。秦海云（2016）认为，进行资源环境监管，能及时找出环境保护工作的漏洞，有效保障国家资源环境政策的落实，及时找出政策的不足并进行修订，有效保障资源环境监测的顺畅进行。林忠华（2014）主要探讨了资源环境审计的主要内容、审计重点以及如何实施。刘明辉和孙冀萍（2016）主要研究了资源环境审计的构成要素，以及各个要素的具体内涵。张燕、卢兆红、张光明（2017）认为，资源环境审计应扩大审计监督范围，关注环境管理体制和政策等关键问题，通过审计资源开发与环保基金绩效、资源与环境管理信息系统等有效履行审计的免疫功能。盛浩（2018）认为，要加大环境审计治理资金投入力度，加强治理工程和项目监管。

从以上文献可以看出，国内外学者对资源环境审计问题进行了大量研究，丰富、扩大了资源环境审计的研究范围和方向，为资源环境审计工作的开展提供了参考。

二、我国资源环境审计现状及存在的问题

（一）我国资源环境审计发展状况

不同的审计机关对资源环境审计范围有不同的界定。一般来说，资源环境审计的重点是资源环境资金的筹集和管理，资源环境政策的实施，政府及有关主管部门和企事业单位履行资源管理和环境保护职责、利用环境资源的情况。总体来说，经过多年的发展，我国资源环境审计对推动资源节约和环境保护基本国策的落实发挥了积极作用。

2017年9月出台的《领导干部自然资源资产离任审计条例（试行）》标志着自然资源资产离任审计逐步走上规范化、制度化、科学化的轨道。2017年12月至2018年3月，审计署组织实施长江经济带生态环境保护审计，揭露破坏性建设活动增多、沿江工业园区设置不合理、小水电开发无序、污染治理投资基金绩效低下等问题；以专项资金审计为突破口，跟踪监督中央有关资源环境政策措施的落实效果；以查处重大违纪违法行为为线索，为党和国家的反腐败工作服务。

（二）资源环境审计存在的问题

资源环境审计是控制和预防环境污染、保护和改善生态环境的重要管理制度。国外对资源环境问题的认识比较早，相关的审计模式比较系统，建立了完善的审计制度和法律法规，在实践中取得了很好的效果。例如，荷兰实施并颁布了相关法律，建立了独立开展环境审计的审计制度。监察法及其规定由法院正式公布，包括遵法监察、成果监察、政府环境监察和社会团体独立监察。根据最后的审计结果，提出新的审计发展意见，使环境监察得以顺利进行。与国外相比，目前，我国的资源环境审计主要存在以下问题：

1.审计主体：水平较低。众所周知，资源环境审计专业性强、涉及面广，需要具有多样化专业背景的审计人才。然而，从我国实际情况来看，很多审计人员的相关知识储备并不完善，对资源环境审计只能勉强应对，真正触及环境绩效审计时不能有所作为。

2.审计客体：覆盖面小。资源环境审计的覆盖面包括水、土地、矿产等一系列环境问题，只有做到全方位发展，生态文明建设才能更好地实现。有些国家的资源环境审计几乎涵盖了社会生活的各个方面，而我国的资源环境审计却集中在水资源、土地资源和节能减排资源等领域，像海洋、矿产、森林等方面却很少涉及。

3.审计方法：创新不足。有些国家从很早就致力于资源环境审计的审计方法实践，不论是从水资源到环境污染审计，还是从资金审计到废料审计，都有一套完整的体系，并投入了大量财力和物力去贯彻执行相关环境政策和法律。而我国主要采用的是事后监督与防范，事前预防与揭示的审计免疫功能还未能充分发挥作用。

三、资源环境审计在生态文明建设中的作用机制

作为生态文明建设的重要组成部分，资源环境审计可以对自然资源管理和生态环境保护责任的履行情况进行客观的评价，指出存在的主要问题并界定相关责任。随着揭示、威慑、预警和抵御的免疫功能机制的建立，能够提高环境保护工作的效率，从而加快我国的生态文明建设。

（一）揭示机制

资源环境审计的揭示机制致力于监督资金的有效运用，关注资金的分配是否合理，使用是否合法，是否存在资金被挪用、改变用途等重大违法违规行为，从而促进环境专项资金使用效率的提高和分配更规范、更合理，最终使生态文明建设得到更好的落实。同时，资源环境审计可以有效制约被审计单位和参加环保投资项目的相关人员，通过对资金绩效、环保投资项目绩效等的评价，审查企业是否遵守环境法规，资金使用是否发挥了最优效果，以及生态项目建成后取得的效益如何。

（二）威慑机制

资源环境审计的威慑机制主要是在监督的过程中，发现政府有关部门以及相关企业是否执行国家环境政策以及执行的程度如何，对于违反环保法律规定的可以建议相关部门对审计对象给予行政处罚或者对相关的直接当事人作出处分。在处罚决定做出之后，相关部门和机构也应该将处罚处理的决定和强制执行报告书书面报告给审计机关。惩罚制度的建立可以提高国家审计机关的权威性，有利于资源环境审计工作的顺利开展。责任追究制度可以更好地体现审计威慑机制的作用，加强对生态文明环境的保护。

（三）预警机制

资源环境审计的预警机制主要关注经济发展过程中环境质量绩效的完善，对生态文明建设中产生的问题进行警示，全面推进环境治理进程，为下一步提高我国环境治理水平提供方向和动力。资源环境审计的预警机制受审计机关所采用的审计方法的影响，基于审计项目的不同可选择性使用跟踪审计、持续审计和专项审计，这是做好资源环境审计工作的重要途径，审计人员可以针对具体审计中出现的问题提出自己的意见和看法，这有利于生态环境问题的解决，同时也能够促进生态文明环境制度建设。

（四）抵御机制

资源环境审计的抵御机制是利用相关政策调控手段，防止影响生态文明建设的事件发生，保障经济社会的高效、持续、快速运转。即通过预警机制发现影响生态文明建设的相关问题，进而采取一系列手段和政策，抵御来自于内部或外部因素的威胁。这就要求审计人员针对审计过程中出现的问题进行合理的分析并提出相应的政策建议和环境治理的要求，有效减少风险发生的可能性，从而完善环境治理机制的建设，提高国家对环境危害的预防和抵御能力，防止这些问题的再度出现。

四、资源环境审计在推进生态文明建设中的实施路径

（一）完善与资源环境审计相关的法律法规体系

目前，我国与资源环境审计相关的法律法规体系并不完善，对审计机关和审计人员的责任分工缺乏系统的规定，无法对审计机关评价资源环境审计项目进行支撑。为此，应明确资源环境审计的评价标准，制定资源环境审计准则，不断完善与资源环境审计相关的法律法规，对资源环境审计工作的内容与责任进行明确，使审计人员有法可依，保证审计机关工作的高效开展，保证审计结果的完整性和权威性，更好地实现资源环境审计的揭示机制。同时创新审计方式，加强对被审计单位的监督，推动资源环境审计工作展开，推动生态文明建设进程。

（二）建立审计结果披露制度与资源共享平台

为了更好地实现资源环境审计的威慑机制，提高我国资源环境审计工作的质量，使审计程序更加规范、审计结果更加准确，有必要建立审计结果披露制度。就我国目前的情况来看，审计机关出具的审计结论尚未引起所有被审计单位的重视，公众对资源环境审计的概念相对陌生。为此，政府应该及时引导公众行为，通过建立信息系统等渠道，使公众意识到资源环境相关问题的重要程度，提高公众参与度。对于审计结果表现不合格的被审计单位，应当严肃处理，问责责任人的同时审核该部门的下期资源计划，形成有效的监督与管理。

信息化时代，依托先进的审计技术、数据库编程、地理信息系统分析和计算机审计软件等可以为审计工作助力。为此，相关部门可以开发一个专门针对资源环境审计的信息资源共享平台，所有的审计人员都可以在平台上共享信息与交流经验，这将对审计工作产生积极的影响。当然，开发时最好用统一的数据口径为信息系统服务，从而更好地促进资源环境审计的发展。

（三）开展后续审计，构建资源环境审计大格局

为了更好地实现资源环境审计的预警机制，需要进行后续审计（包括跟踪审计、持续审计和专项审计），在审计中着重关注环境责任的执行与落实情况以及推进节能减排和低碳经济情况。在制定重要环境保护政策和政策执行的过程中，也要进行后续审计，确保政策不仅要出台更要落实。对于环境保护措施中不合理、不恰当的内容进行及时修改和完善。尽量让资源环境审计关口前移，这样就可以从源头上发现问题、改正问题，减少对环境资源的破坏，保护生态环境。可以成立资源环境问责小组，统一评价指标，申诉机制与纠正问责并用，审计监督检查制度与诉讼制度并用，跟进追踪违纪人员存在的问题，落实由于不符合要求而强令整改的事务，并追究到后续责任，促进资源环境审计的执行效率和效果。

要想使生态文明建设进程顺利进行，仅依靠资源环境审计部门的努力是远远不够的，必须与相关部门进行协调与合作。在执行资源环境审计工作时，与政府有关部门共同商讨解决环境问题的方法，建立沟通协调机制，一起保护生态环境，提高资源环境审计的认可度，合理恰当地运用审计结果，提高资源环境审计的质量。

（四）引入多背景人才，强化监督问责制度

现阶段，我国从事审计工作的人员大多是财会专业人员，在资源环境审计工作开展过程中，一旦涉及其他专业知识，则显得非常被动。因此，今后应注重培养跨学科人才，使审计人员在特定领域中也具备专业知识与能力，可以解决审计过程中遇到的专业难题。

资源环境审计抵御机制的实现与否离不开有效的监督问责制度。通常情况下，在审计结束后才会开启对资源环境的监督与管控工作，然而这样做存在一定的局限性。未来的审计发展方向应该考虑到审计前、审计过程中与审计后三个方面，在现有的跨区域、跨领域的基础上形成有效的监督问责制度，统一管理与规划，协调好部门之间的权责划分，避免因为责任推诿而导致的工作搁置或效率降低的情况出现。审计人员在审计过程中发现责任人有不作为或者违法违规行为，一经落实就要追究责任人应该承担的责任，同时还要把责任人没有履行相关义务的情况写到绩效考核评估中去，将环境保护责任与责任人的自身利益相结合，从而使责任人切实履行环境责任、保护生态环境、合理开发利用环境资源，有效避免为追求经济利益而不顾生态环境的行为，防止对环境造成不利影响以及过度使用环境资源。

五、结论

当前，我国的资源环境审计方法和形式仍有待完善，因此要结合我国实际情况积极地进行创新，对责任人的履职行为进行有效的监督。完善的资源环境审计法律体系是开展审计工作的重要依据，明确资源环境审计的评价标准，制定资源环境审计准则，有利于强化资源环境审计监督权，推动生态文明的建设进程。资源环境审计问题错综复杂，各部门需要相互沟通、相互协商，共同解决问题，这样不但可以使资源环境审计工作效率大大提高，减少审计工作的局限性和盲目性，而且会使我国经济和环境协调发展，最终实现可持续发展的目的。