关于完善党和国家监督体系的思考

文/中共湘潭县委党校 马一源

党的十九届四中全会通过的《决定》明确指出：“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”，并要求“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性”。当前，如何强化纪律监督、监察监督、巡视监督、派驻监督，并把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通起来，完善党和国家监督体系，已成为理论界和实践者日趋研究的重要课题。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以改革创新的精神不断加强党内监督工作，先后颁布了廉洁自律准则、纪律处分条例、问责条例、巡视工作条例、党内监督条例、公职人员政务处分法，并修订了党章、宪法、监察法，取得了显著成绩，为完善党和国家监督体系打下了坚实的基础。目前，以党章为核心、以监督条例为主干、以配套规定和其他监督规范为重要补充的党和国家监督体系基本形成。党和国家监督体系虽然在逐渐规范完善，但也暴露出一些体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题。完善党和国家监督体系，需要在监督范围、监督方式、监督手段、监督渠道、监督保障等方面下功夫。

一、必须在监督范围上做到“多”“少”兼顾

习近平总书记多次强调，全面从严治党，既要抓住“关键少数”，又要管住“绝大多数”。完善党和国家监督体系，就必须做到领导干部和普通党员全覆盖。一方面要盯紧关键少数领导干部。党内不允许有不受监督的特殊党员，但是监督不能泛泛地抓，必须突出重点，各级领导干部特别是“一把手”就是监督的重点。要督促党委加强对“一把手”的监督，通过制定党委主体责任清单、向同级党委书记通报本地区本单位的党风廉政建设情况、委托党委书记与下级“一把手”谈话等方式，进一步压实党委书记的责任。同级纪委要敢于提醒、敢于监督同级党委，巡视巡察要重点监督“一把手”，日常监督的线索处置要优先考虑“一把手”，查办案件要重点查“一把手”。另一方面，要约束绝大多数普通党员。当前，一些基层党组织对党内监督制度的思想认识不到位，甚至认为可有可无；有的党员干部将其视为“摆设”，甚至找“借口”随意变更，党员监督意识亟须提升；不少党员不认真执行“三会一课”，不积极参加政治学习，也不主动缴纳党费，党员身份意识严重弱化。完善党和国家监督体系，必须管住“绝大多数”，即9100多万名党员，让党内监督实现全覆盖、不留死角、没有空白。

二、必须在监督方式上做到“上”“下”互动

党内监督要贯彻民主集中制，依规依纪进行，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督。完善党和国家监督体系，离不开上下监督的作用发挥。一方面，要强化自上而下的组织监督。完善监督体系，必须充分发挥上级对下级这个最管用、最有效的重要渠道和纪委监督执纪问责、监委监督调查处置的重要力量，并把三种监督方式结合起来，共同发力，使监督效果更明显。但在实践中，不少上级奉行“好人主义”，对下级疏于监督和管理，导致组织监督弱化缺位。要进一步创新巡视巡察制度和派驻监督制度，把巡视巡察和派驻监督作为自上而下组织监督的重要方式，实现巡视巡察和派驻监督全覆盖。同时，要把监督的关口往前移，注重抓早抓小，进一步落实提醒谈话、谈话函询、批评教育等制度，让“红脸出汗”“咬耳扯袖”成为常态。另一方面，要改进自下而上的民主监督。改进自下而上的民主监督，最根本的就是坚持、完善、落实好民主集中制，充分发挥批评和自我批评这个有力武器，严肃党内政治生活。当前民主生活会、民主评议、干部任前公示等监督制度在实践中流于形式，班子成员彼此起不到监督作用，评议结果往往不对外公开，组织部门很少向党员群众反馈公示情况，而且党员民主权利保障机制还未建立，难以形成下级对上级的有效监督。因此，各级党组织和党员领导干部必须始终遵循我们党在长期实践中形成的理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评、民主集中制等基本制度规范，真正让下级监督上级得到有效发挥，确保监督落到实处。

三、必须在监督手段上做到“常”“长”结合

完善党和国家监督体系，既要在抓“常”上下功夫，也要在抓“长”上下功夫，做到常抓常严、长管长严。一方面，要坚持日常的监督管理。目前对干部提拔任用很关注，而日常管理监督往往被忽视，重使用、轻管理的现象比较普遍。完善监督体系，就要及时堵塞漏洞，健全领导干部廉政教育制度，完善党员干部“八小时外”监督制度以及干部日常走访、奖惩考核制度，建立健全干部能上能下机制，形成良好的用人导向和制度环境。尤其要严把选人用人关口，做好党风廉政意见回复工作，有效防止“带病提拔”“带病上岗”“带伤评优”。另一方面，要实施严格长效的问责惩戒。“动员千遍，不如问责一次”。问责机制在监督体系中发挥着不可替代的作用，必须坚持有责必问、问责必严，让失责必问成为常态。当前，在责任追究制度方面还存在责任内容界定不清晰，问责标准尺度不一，问责情形不细、案件定性不准以及取证不够规范等问题。同时，在问责实践中还存在问责泛化、简单化、扩大化等突出的问题。要进一步健全问责机制，对问责内容、对象、事项、主体、程序、方式做到制度化、程序化，做到严格问责、规范问责、精准问责、慎重问责。必须坚持从实际出发，根据实际情况明确问责情形，该问的责任一个不能少，不在问责范围的不应泛化、扩大化。

四、必须在监督渠道上做到“内”“外”相辅

坚持党内监督和党外监督相结合，是马克思主义政党的一贯要求，是我们党的优良传统和政治优势。完善党和国家监督体系，必须把党内监督和党外监督统一起来。一方面，要发挥党内监督的主要作用。目前建立了党内监督机制，明确了由人大、政协、纪委、司法、审计等部门组成的监督主体，形成了比较完善的党内监督体系。但从实践来看，党内监督还显得比较乏力，政治监督难以从政治上找到深层次问题，日常监督又缺乏路径和手段，派驻监督往往又不够理直气壮，监督的整体效能没有完全体现。因此，完善党内监督体系，必须充分发挥各党内监督主体的作用，织密织紧监督的“天罗地网”，开启全天候、立体式的“探照灯”。另一方面，要注重党外监督的重要渠道。仅仅建立系统科学的党内监督体系远远不够，还必须发挥外部监督的作用。如果不与人民群众、社会力量紧密结合，那么党内监督工作必将成为无源之水、无本之木。将社会力量、人民群众对党的监督列入党内法规，并依托新技术、新手段开展多渠道、更广泛的监督，是对党内监督的有效补充，也为完善党和国家监督体系提供了有益借鉴。

五、必须在监督保障上做到“柔”与“刚”相济

信任不能代替监督，管长远要靠制度。健全党和国家监督体系，关键是用制度管权，按制度办事，靠制度管人，并切实保障监督制度的执行落实。这是“以规章制度为中心”的“刚性约束”，与之对应的还有一种“以人为中心”的“柔性管理”。因此，完善党和国家监督体系，既要有“刚性”的严格执行，还要有“柔性”的人文关怀。一方面，要注重制度监督的柔性关怀。纪律是硬性的、冰冷的，如果一味地采取强制与管压，效果可能会适得其反。“四种形态”既体现了严格执纪的刚性权威，又彰显了“治病救人”的终极关怀。要善于运用批评教育、约谈提醒、诫勉谈话和组织处理等柔性措施，促使纪检监察机关日渐告别查办大案要案的“偏好”，逐步彰显惩前毖后、治病救人的“初心”，真正体现对党员干部的严管厚爱和人文关怀。所以，要做好“四种形态”柔性化处理“后半篇文章”，加强对受处分人员的日常教育、管理和监督，健全案后回访制度，让受处分对象放下思想包袱、轻装上阵。另一方面，要严格纪律规矩的刚性执行。明制度于前，重威刑于后，好的制度离不开铁的执行，制度的生命在于执行。当前监督工作的主要问题不是制度的缺乏，而是制度执行不到位。当前，不少地方的基层党组织对与本单位利益密切相关的监督制度搞“选择性执行”，一些党员干部采取选择性干事、慵懒散执行、对抗性执行，严重损害监督制度的权威性和公信力。因此，必须把提高制度执行力作为完善党和国家监督体系的重要保障，对不依制度办事的要加大追责问责力度，并注重通过监督实践总结经验、完善制度，推动形成监督制度建设与执行的良性互动。