高校基建工程内部审计体系研究

戴雅楠 昌吉学院（本科院校）

引言

目前与高校现有的发展较为成熟的教育、培训等教学管理模式相比，高校内部审计工作才刚刚起步，特别是基建工程内部审计领域更是少有涉及，无论从审计模式、审计内容以及审计权威方面都处于劣势。2015年3月，教育部颁布《关于加强直属高校内部审计工作的意见》文件，指出高校应该重视内部审计工作，加强审计整改和问责，开源节流。按教育部要求，全国各院校都积极开展内部审计整改与审计流程、制度建设工作，高校内部审计工作的地位日益重要，作用日益凸显，制度也日益完善。大多数高校以前都没有专门的基建审计，到后来的工程竣工决算审计，再到目前的全过程跟踪审计，对于基建工程而言，内部审计工作，始终是监督基本建设资金的重要防线。本文主要从内部审计发展历程、高校基建工内部审计内涵、特征、方式等几方面对我国高校基建工程内部审计体系进行研究。

一、我国内部审计发展历程

（一）我国内部审计的发展

我国的内部审计发展经历了三个阶段。第一阶段在1983—1993年，审计署在《关于开展审计工作几个问题的请示》中对几个审计问题进行了重点说明；1985年，国务院下发《关于审计工作的暂行规定》，针对县及以上政府部门的审计机构设置提出了机构设置要求；1989年审计署颁布的《关于内部审计工作的规定》是我国第一部关于内部审计的部门规章。这一阶段，通过行政法规确立了内部审计的基本制度，促使我国内部审计走上了依法审计的轨道。第二阶段在1994—2001年，国家进一步完善了内部审计的相关法律法规，在1994年正式颁布《审计法》，其对内部审计工作也有明确的规定：“国务院各部门和地方人民政府各部门，国有的金融机构和企业、事业组织，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。”第三阶段是从2003年至今，有关内部审计法律法规在不断地加强。2003年审计署颁布《关于内部审计工作的规定》，是我国内部审计工作走上法制化的里程碑。

（二）我国高校内部审计的发展

我国高校内部审计工作建设也起于20世纪80年代。1986年初教育部成立了审计室，下发了《关于转发〈国务院批准审计署关于发展审计工作几个问题请示的通知〉和组建机构、开展审计的通知》，这是历史上第一次在国家重点工作中提到了高校内部审计系统的建设。在高校内部审计机构逐渐健全之后，高校基建工程内部审计工作在整个高校内审工作中越来越被重视，特别最近几年在国家的大力支持下，在审计署的政策方针引领下，在地方政府的监督下，高校通过对建设项目内部控制审计的含义、作用的探索，将基本建设项目审计重点放在了全过程跟踪审计环节，并以审计结果指导内控制度的建立，用审计监督功能保证内控制度的顺利实施[1]。

二、高校基建工程内部审计内涵与特征

（一）高校基建工程内部审计内涵

高校基建工程内部审计是高校内部审计的一部分，也是高校内部审计工作的重中之重，其内涵是在高校内部审计内涵基础上继续发展而来的[2]。

高校内部审计主体是高校内部的专职审计机构和审计人员，审计客体是高校内部各项事务性活动，包括财务收支、预算管理等，近年来审计客体的范围越来越广，已经延伸至人力资源审计、素质培养审计等。高校内部审计目标是强化高校内部管理，更好地服务于社会。

2015年2月，教育部以教财〔2015〕2号印发《关于加强直属高等学校内部审计工作意见》，该意见指出必须切实加强组织领导；强化预算管理审计，推动内部控制审计，提高资金使用效益，切实加强风险防控。该意见进一步指出高校基建内部审计是高校内部审计工作的重中之重[3]。

（二）高校基建工程内部审计特征

我国高校组织机构设置分为党群组织与行政管理机构两部分，党委是学校的政治核心，在学校党委的统一领导下，负责本单位党的建设和思想政治工作，对学校各项工作的顺利进行起保证监督作用，确保学校各项决定的贯彻执行，促进学校教学、管理等各项工作顺利完成。高校行政管理机构受校党委领导，学校的行政负责人是学校校长，同时校长也是学校法人代表，领导学校整体工作，认真贯彻执行党和国家的教育方针、政策、依法治校，从学校实际出发，完成学校的各项工作任务。

审计处属于学校行政部门，对校长负责，而基建工程内部审计工作一般隶属于审计处的一个科室，受审计处领导，对校长负责。

三、高校基建工程内部审计体系

（一）高校基建工程内部审计方式

内部审计的审计方式主要有自行审计、外包审计两种方式。高校建设项目内部审计方式可根据工程项目的施工周期、规模、资金占用情况等进行综合评价后按照校内审计制度确定审计方式。一般金额较小，施工期较短的小项目，符合高校自行制定的审计制度中可自行审计的，由校内审计处专职审计人员进行审计。对于工程规模大，占用资金多，工程流程涉及规划、设计、施工等多流程的项目，这些项目无论是从施工专业化程度还是从资金使用审批方面，都需要借助施工项目专业审计机构来进行专门审计，校内审计人员一般在审计专业能力、业务处理时间等方面都无法达到项目审计要求，因此可选择外包审计，即由学校审计处牵头，按要求寻找社会第三方来对这些项目进行专门审计。一般外包审计常用的审计模式有工程竣工决算审计和全过程跟踪审计两种方式[4]。

1.工程竣工决算审计

在过去的基建项目审计工作中，往往只是在工程验收合格后，进行最后的竣工决算审计，这是一种事后审计模式。

建设项目竣工决算审计是项目审计的关键环节，是在项目竣工交付使用之前，审计人员对项目全过程所发生的所有开支的真实性、有效性、合法性进行审计，并确认项目最终造价。竣工决算审计主要意在确认项目合理开支，计算项目总投资，审核项目管理水平。但这种事后的竣工决算审计存在着诸多不足：一是对项目从立项至最后竣工没有进行过程性的跟踪监控，仅仅是事后翻看财务票据，凭财务票据对工程开支进行汇总。与工程真实造价难免有偏差。二是对部分审计资料的真实性、有效性无从考证，但又不得不默认这些开支，存在很大的被动性。

2.全过程跟踪审计

工程竣工决算审计属于全过程跟踪审计的一部分内容，传统的高校基建工程内部审计往往由学校审计部门牵头，以招投标等方式选择社会第三方专业机构如会计师事务所等对校内大型基建项目进行事后竣工决算审计。但由于这种审计方式存在上述诸多不足，现在越来越多的高校在对校内各种基建工程审计时，开始运用全过程跟踪审计模式。全过程跟踪审计是指在工程立项阶段就开始介入，到规划、设计、勘测，再到正式施工，最后至施工结束，竣工交付使用的全过程进行动态的跟踪审计模式。这是一种主动审计模式，审计人员进驻工程所有环节，审计工作涵盖了招投标、签订合同、工程设计、变更、材料价格控制等各个方面，全面控制工程造价，将各环节的舞弊行为扼杀在摇篮之中。

（二）高校基建工程各阶段内部审计内容

一般来说，学校审计处应承担学校所有工程项目的审计工作，按照《中国内部审计准则》和《教育系统内部审计规范》等法律以及校内审计制度，确认是外包审计还是自行审计；并且根据建设项目的具体情况，确定是只有竣工决算审计，还是必须进行全过程跟踪审计，对重点工程项目应实施全过程跟踪审计；对基本建设项目无论规模大小都要从准备投入资金等前期活动开始至项目竣工验收，对与基本建设项目有关的工程造价、工程管理、财务收支的真实、合法性进行审计监督，对以上所有部门处理的相关业务都有权利和义务进行监督审核。主要审计内容应包括：

（1）学校对基建工程项目的内部控制制度的制定和执行情况；

（2）项目前期审计工作内容，包括立项论证评审、设计和概算审计、招投标审计、工程合同审计等；

（3）工程建设期审计工作内容：工程变更审查、隐蔽工程核查、材料和设备价格的审查、合同履行审查、工程款支付审查等；

（4）工程项目竣工结算审计；

（5）工程项目竣工决算审计。

四、高校基建工程各阶段内部审计重点

（一）基建工程立项阶段内部审计

此阶段审计重点应在工程可行性、资金来源、大体设计方案及工程概算方面。

在基建工程前期立项阶段，由学校相关部门根据学校发展需求对拟建的项目的可行性、资金来源、建设位置、规模、设计方案等基础信息进行考察，并撰写项目可行性报告书，提交上一级主管部门进行审核。对此阶段审计重点有三：一是审计该基建工程是否为推动学校发展带来积极的意义；其可行性报告是否符合实际，项目资金来源是否明确，筹集资金能否足够满足工程需要。二是审计工程的设计方案是否合理，是否存在明显缺陷，要确保其设计在满足学校使用目的的基础上，不要存在浪费，并且确保不要好高骛远，避免出现立项通过真正执行时却发现困难重重的问题。三是对设计方案的整体效果进行审计，尽量避免在施工过程中发生达不到设计效果的情况，被迫更改图纸，被动的变更项目投入资金。审计人员在审计过程中需要对每一审计步骤都留以充分的审计证据。

（二）基建工程招投标阶段内部审计

基建工程招投标阶段内部审重点在前期规划、设计是否合理；各项招投标工作是否依据程序执行，在招投标过程中是否存在舞弊行为；签订的各项合同是否合理、完整，是否显失公平等方面。

此阶段审计重点应有四：一是审计前期规划、设计是否合理；二是审计招投标程序是否符合《招标法》，招标文件是否有效，招标文件中对建设项目的描述是否符合学校实际情况；三是学校管理招投标的部门是否提前泄露标底等内容，是否存在围标，或是关系户中标的情况；四是审计各项合同是否公平公正、合法有效，有无备案等。

（三）基建工程施工阶段内部审计

建设项目施工审计是学校建设项目内部审计的重中之重，内部审计部门不但要监督审计工程情况，还要监督外部中介审计机构是否按照约定保质保量、合理合规的进行工程审计工作。此阶段的审计重点有：

（1）审计基建管理部门作为工程项目管理职能部门，是否按照学校的内部控制制度流程办理业务；督促后勤基建管理部门在建设项目实施过程中按照项目进度等要求对施工单位进行有效监督。

（2）审计基建管理部门是否按照工程进度办理工程款支付手续，审计是否有超进度付款情况；并督促基建管理部门及时编制工程量预算清单与工程款支付清单，对工程量与工程款有偏差的情况及时发现并制止。

（3）审计工程的真实性、准确性。对工程施工全过程进行动态监督，保证工程质量，及时核实工程各项活动的真实性、准确性。

（4）对基建工程变更事项进行审查。一是审查变更事项的处理程序是否符合学校规定；二是审查变更的内容和作业量是否真实、正确；三是审查变更内容的合理性，对不合理的变更不予以确认，及时制止。

（5）合同履行审查。一是审核合同是否真实有效；二是审核由于不可抗力使工程外包等情况的合同是否合理。

（6）设备、材料价格的审查。对大型设备、材料价格的真实性进行审查，并且审计人员必须参加与购买设备、材料相关的招投标活动。

（四）基建工程结算审计与财务竣工决算审计

工程结算审计指施工方按合同约定的内容完成工程建设后，由第三方对基建工程主体造价进行确认的审计。

财务竣工决算审计是建设项目审计的关键环节，它是在工程竣工验收前，由审计人员在财务部门审查从工程前期设计一直到竣工结束所有相关款项支付情况，并进行整合计算出基建工程项目包括前期费用、施工款等所有的一切开支，它是学校新增固定资产的依据。

高校的大部分工程结、决算审计都是由学校审计部门牵头委托社会中介机构来进行，最后由受托中介机构出具工程结、决算审计报告。高校基建工程内部审计所做的工作不仅对这些中介机构进行管理，保证其审计结果公平公正，同时要介入到这些中介机构的审计事务中，与这些机构共同进行审计，监督其审计的真实性，是否依法审计等。

结语

随社会经济的发展，高等院校的办学规模在不断扩大，原有的基建工程建设制度、流程与学校规模扩张速度严重不匹配，基建工程内部审计基础薄弱，在历史遗留问题逐渐暴露的同时，更多的问题还在源源不断的产生。高校的发展给基建工程内部审计工作带来了新的挑战，从发现基建工程历史遗留问题，到思考解决问题，最后建章立制，整个过程艰辛曲折、任重道远，本文认为，高校基建工程内部审计工作启示应有如下几点：

（1）社会经济水平越高，高等院校办学规模越大，高校基建工程内部审计工作就越重要，面临新的挑战也会越来越多，因此做好基建工程内部审计工对高校来说十分迫切，但整个过程又艰辛曲折、任重道远。

（2）要想提高基建工程内部审计工作质量，达到审计效果，高校必须从根本上改变陈旧的观念，必须重视基建内审工作，如果做不到重视，那么想要合理配置资源、杜绝各种舞弊，规范基建工程建设流程等一切都是空谈。

（3）高校必须从过去认为基建工程内部审计仅仅是事后审计，仅仅审核财务人员舞弊行为的误区中走出来，让基建内审介入到工程从前期立项到竣工交付使用的全过程中去，让审计工作指引、监督内控流程。

（4）高校必须摒弃以往只审不改的错误思想，重视审计结果，加强审计整改，落实责任追究，同时将审计发现的问题归纳总结进一步完善基建内控制度，从而避免再出现同样的错误。