“长臂管辖”的本质、影响和反制

文/罗绍琴 戚凯 编辑/白琳

随着国际社会频频使用“长臂管辖”这一表述，这一传统上的美国国内法概念愈发引人瞩目。“长臂管辖”这一法学学科专有名词被“政治化”“外交化”，成为一种主要用于外交场合的抗议性表述，用来描述美国滥用域外管辖权、单方面依据国内法在国际社会强行管辖他国公民或机构的霸权行为。近年来，以金融机构、高科技企业为代表的中国公司，频频遭遇美国“长臂管辖”，并导致巨大损失。因此，要高度关注“长臂管辖”的深刻影响，科学合理地推进反制。

“长臂管辖”的本质

“长臂管辖”是法律的域外管辖权问题，但从根本上说，是国与国交往的冲突与合作问题。在一个缺乏所谓“超级世界政府”、国与国无论大小一律平等的世界当中，当国家之间发生利益冲突时，双方或多方所能依赖的国际法是有限的。这主要是因为在现代国际关系体系逐步成型与不断演进的历史进程中，国际法中有关域外管辖权规制的治理进展缓慢，使得国家对域外管辖权的划定拥有较宽泛的自由裁量权。回顾历史可以发现，美国实施“长臂管辖”并非一蹴而就，而是有着漫长的积累过程。从历史上针对其他大国到当前，“长臂管辖”都是为美国巩固霸权、维护霸权服务的。

“长臂管辖”的根本目的。从20世纪开始，特别是随着两次世界大战的爆发、美国逐步走向世界舞台中央之后，借着国家权力膨胀、国际政治经济权势扩张、全球联系日益密切的时代潮流，美国逐步突破了国内法属地主义的限制，无节制地拓展国内法的域外效力，妄图使美国一国的法律成为国际社会的“代国际法”。在这一过程中，模糊域内管辖与域外管辖的界限，扩张域外管辖权。当美国利益与他国利益发生冲突之时，“长臂管辖”就成为美国在法律领域有力的威慑与攻击武器。

欧洲、日本等西方大国均受到“长臂管辖”的威慑和制约。在欧洲主要大国、日本经济迅速发展，对美国的地位造成一定冲击的时期，美国动用“长臂管辖”，宣称这些国家的人或机构违反了美国的某些法律，再转而在政治外交层面逼迫其国家政府屈服，在金融、科技等核心领域对其做出让步。譬如，上世纪80年代末期轰动世界的“东芝机床出口案”，最终以日本做出经济与防务领域的让步而告终。

“长臂管辖”对我国的影响

当前，围绕金融与高科技领域，美国利用其强大的实力（包括政治影响力、综合经济实力、美元地位、垄断性金融体系与基础设施、网络信息及其他高科技领域领先地位等），针对我国官方机构、企业及公民个人实施“长臂管辖”。美国当前最主要的手段是借助两级制裁体系，发动双向“长臂管辖”。美国的对华行动目前以经贸领域制裁（含出口管制）为主，利用“一级制裁”与“二级制裁”相结合的方式，对我国金融机构与高科技企业进行正向与反向的双重“长臂管辖”。

在正向层面，打造“一级制裁”与“二级制裁”相结合的遏制网络。在一级制裁环节，美国联邦行政部门滥用《贸易法》《国际紧急状态经济权力法》等法律赋予的行政权力，以极其宽泛或无理的“国家安全、侵犯人权”为由，宣称我国金融机构或高科技企业威胁美国安全、侵蚀美国价值，禁止美国机构或个人与其交易。在二级制裁环节，迫使其他国家或跨国机构不得与我国开展交易。

在反向层面，利用针对其他国家的双重制裁网络对中资机构与个人进行特定的制裁。多年来，美国国务院、司法部、商务部、财政部、国税局等联邦机构打造了针对伊朗、古巴、朝鲜等国家以及跨国恐怖组织、跨国犯罪组织的双重制裁网络，并在对华战略竞争加强的背景下，将这些制裁网络用于针对我国金融机构、高科技企业。譬如，一级制裁体系下，在美设有分支机构的中资银行常常面临美国执法机构的歧视性执法；二级制裁体系则禁止包括我国境内企业在内的所有第三国机构或个人与一级制裁目标国进行交易。

除此之外，“长臂管辖”还在一定程度上影响我国与其他国家的经贸合作。中资银行或金融开发机构是我国推进“一带一路”倡议的主要融资平台，美国对这些金融机构及其他企业所施展的“长臂管辖”，会对“一带一路”沿线国家和地区在一些具体领域与我国的经贸合作产生负面影响。

其他国家应对“长臂管辖”的历史实践

1945年，美国联邦法院在“美国诉美洲铝业公司”一案中设立了所谓的“效果标准”。这种依据域内效果倒推责任，追究域外外国公司与外国个人责任的做法，显示出其域外管辖权“长臂”的触角之长。尽管这引起了一些外国政府的强烈抗议，但之后的若干著名案件中仍能看见这一原则的“身影”。1955年美国联邦法院在“美国诉瑞士钟表制造商情报中心公司”案中，继续适用“效果标准”。该案引起了瑞士政府的强烈抗议，并向美国纽约南区联邦法院递交了“法庭之友”抗辩意见书，声称美国此举损害了瑞士主权和两国关系，还威胁向国际法院提出控告，最终迫使美国法院取消了制裁。1982年，为了制裁前苏联，美国将行政法令的域外管辖权扩展到欧洲各国企业身上，结果引发了巨大的外交风波。这些国家不仅向美国提起外交抗议，还有不少公司就此提起诉讼，最终美国不得不予以妥协。

还有一些反制措施没有取得预期效果。譬如，20世纪90年代以来，为了反制美国的二级制裁体系，一些欧洲国家制定的阻断法强行要求本国企业不遵守美国的二级制裁规定。企业因此陷入跨国经营合规与遵从母国法律的两难境地，在跨国法务环节耗费了大量的精力与资源；一些企业则选择了将企业总部从母国搬迁至美国境内，以避开母国阻断法的管辖。

反制“长臂管辖”的思路

域外管辖权冲突，是全球化时代主权国家之间如何有序处理国家利益冲突的问题，本质上是全球治理问题。现有的国际法及其他各类全球治理规则，面临机制老化、协调难以为继的严峻挑战，因此推进全球治理相关体制变革已是大势所趋。但美国的“长臂管辖”企图以国内法代替国际法，则是对全球治理秩序变革诉求的反民主行动，因此，必须采取科学合理的反制措施予以坚决反制。具体来说，可以分为中长期的应对理念层面与短期的应对策略层面。

中长期层面，应留意以下两个方面。

第一，反制的根本目的在于维护国际社会的共同利益与发展。基于负责任的大国外交理念，结合中国的实际国情，应继续坚持反对美国对中国及世界其他各国的“长臂管辖”，呼吁国际社会联合加强对美国“二级制裁”、滥用“长臂管辖”的抵制。“长臂管辖”本身既存在国际法争议的内容，也有部分随时代进步合理的一面，但不应无限扩展管辖权，滥用“长臂管辖”。譬如，美国司法部和联邦证券交易委员会共同负责《海外反腐败法》的执行，先是创立了“代理银行账户管辖权理论”（Correspondent Bank Account Jurisdiction Theory），规定即使与美国全无联系的外国企业，只要通过美国的代理银行进行过户，就受美国管辖；之后的2011年，司法部又提出“电子邮件服务管辖论”，规定凡使用美国公司的电子邮箱服务器进行违法犯罪，即受美国管辖。此类扩张管辖权与滥用“长臂管辖”，给世界各国，特别是主要经济体带来了严重困扰。我国应基于坚定维护多边主义、和平共处等多项国际社会的根本准则，在联合国、世界贸易组织、RCEP（区域全面经济伙伴关系）等全球与地区多边合作组织中积极推动共同行动；同时，进一步倡导在国际民商事管辖权领域加强磋商与协作，提倡管辖权冲突克制原则，通过多边合作机制，实现以“良币驱逐劣币”的效果。

第二，科学合理地使用阻断性反制工具。尽管“长臂管辖”有追随时代进步而进步的部分内容（譬如行使属人管辖权、保护性管辖权等），但域外管辖权的使用总归有背离国际法的嫌疑与风险，片面使用阻断性反制工具可能适得其反，因此对阻断性反制工具的使用要科学合理、灵活适度。

短期应对策略层面，可分为法律体系建设与企业防范两个方面。对我国法律机关而言，应考虑进一步加强对美国“长臂管辖”法律谱系及其背后域外管辖法律思想的研究，厘清其法律域外适用的学理逻辑及其演化，反对其滥权学说。立法机关对涉及反对国家分裂、反对恐怖主义、反对网络犯罪、反垄断等重大利益的现有法律，合理拓展其域外效力，并在相关议题上加强与世界上其他国家立法机关的友好交流；行政执法机构根据法律赋予的权力制定细化政令，确保法律的实践执行力；审判机关加强案件审理过程中的信息披露工作，通过审判实践，积累域外管辖的相关实践。总的来说，协调推进域外效力扩展工作，使其形成有效震慑。

对我国企业而言，一方面要实事求是地认识到，避其锋芒不失为明智之举，知其规律，方能有的放矢。要充分认识美国全面而复杂的“长臂管辖”体系所产生的负面影响和对全球的监控能力，对合规工作给予高度重视，不能抱有侥幸心理；在日常经营中做好一定的应急准备，对涉美的关键性原材料进口做好储备，与专业的律师事务所保持定期沟通。另一方面，在遭遇严重歧视、不公待遇的时候，积极寻求外交与舆论的帮助，通过专业法律团队，在美国法律体系内进行有关管辖权异议、违宪审查的法律应对。