外债管理改革稳步向前

文/查晓阳 编辑/章蔓菁

改革开放以来，外债作为利用境外资金的一项重要方式，对国内经济建设起到了重要作用。其间，外汇局根据国内宏观经济金融、国际收支形势以及资本项目可兑换的总体安排和步骤，在提高外债管理有效性的同时，不断优化外债管理模式，既有效支持了市场主体充分利用国际、国内“两个市场、两种资源”，也牢牢守住了不发生系统性风险的底线。未来，外汇局将继续贯彻党中央、国务院的决策部署，统筹发展和安全，不断完善外债管理体制，推动建设更高水平的开放型经济新体制。

我国外债管理改革历程

1978—2000年：统一计划、分工负责、窗口对外、登记管理

改革开放以前，我国遵循的是“自力更生为主，争取外援为辅”的方针，长期实行对外不举债的政策，因此一度处于既无内债也无外债的状态。改革开放以后，我国对外经济发展战略发生了重大转变，开始主动同其他国家开展经济、金融、技术方面的合作，对外经济交往不断扩大，吸收外债资金用于国内经济建设的需求相应增加，外债管理逐渐成为我国宏观经济管理的重要组成部分。这一时期，我国外债管理体制基本采用了“统一计划、分工负责、窗口对外、登记管理”的管理模式。

统一计划，指国家在综合考虑国民经济发展需要、国际收支状况和国家整体经济实力等因素的基础上，制定对外借款的中长期计划和年度计划。除外商投资企业的对外借款外，其他所有对外中长期借款都须事先纳入国家计划；同时，国家对短期商业贷款实行余额管理，人民银行根据国家中长期借款计划和外债总体控制规模，并结合长短期贷款的使用情况，确定余额指标。

分工负责，是指我国根据政府机构的职能分工以及历史沿革，按照业务相近的原则，在外债管理上进行职责分工，涉及人民银行、财政部、对外经济贸易部（即后来的商务部）、海关总署等多个部门。其中，人民银行负责建立和健全全国统一的国外贷款信贷、结算制度，财政部负责建立和健全全国统一的国外贷款借、用、还的财务会计核算制度，对外经济贸易部和海关总署负责建立和健全全国统一的借用国外贷款的进出口货物监管制度。

窗口对外，是指以开放窗口为主要形式进行外债管理，以充分发挥各部门、地方、企业的优势。按照外债类型和性质的不同，负责筹集双边和多边贷款的五大窗口包括人民银行、财政部、对外经济贸易部、农牧渔业部（即后来的农业部）、中国银行；负责国际商业贷款和对外发行外币债券的十大窗口包括中国银行、交通银行、中国投资银行、中国国际信托投资公司和6家地区类机构。

登记管理，是指所有借款单位都必须到外汇管理部门进行外债登记，以保证国家对外债的监督。这有利于加强国家对国外贷款资金借、用、还全过程的信息监测，为有效的债务管理奠定基础。

这一阶段，通过举借外债，在一定程度上缓解了国内建设资金的不足，帮助我国引进了大量的国外先进技术设备和管理经验，促进了能源、交通和通讯等领域的重点建设，打通了长期制约我国经济发展的瓶颈，同时也促进了我国出口部门的壮大和多元化发展，增加了出口创汇。自1985年进行外债统计以来，外债余额逐年上升。但总体来看，这一阶段虽然外债余额增长较快，但同时国民经济、出口收入和外汇储备呈现更快的增长，外债总体风险较低。

2001—2012年：外债管理体制进一步完善

进入新世纪以来，我国外债管理体制进一步完善。2003年，国家发展计划委员会（即后来的国家发展和改革委员会）、财政部和外汇局联合发布了《外债管理暂行办法》，首次从全口径角度规范各类外债管理。2004年，国家发展和改革委员会、人民银行和中国银行业监督管理委员会联合发布《境内外资银行外债管理办法》，统一了中、外资银行的外债政策待遇。至此，“统一领导，分工负责，加强管理，严格控制”的外债管理体制基本确立。在共同的外债管理目标和管理框架下，国家发展和改革委员会、财政部、外汇局以及各级商务主管部门都直接或者间接承担外债管理职能。其中，国家发展和改革委员会依据《外债管理暂行办法》和《境内外资银行外债管理办法》等相关规定，汇总提出国际金融机构贷款、债券发行等各类中长期及年度利用外资计划，并会同相关部门确定国家中长期和年度利用国外贷款的总规模；财政部依据《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》等相关规定，负责主权外债的对外签约以及债务资金的使用管理等；外汇局依据《中华人民共和国外汇管理条例》《外债管理暂行办法》《外债统计监测实施细则》等相关规定，负责核定短期国际商业贷款余额指标，审核中资企业、中资银行、外商投资企业借用外债的借款资格，核准外债的签约和提款登记、开户以及还本付息和结售汇等。

在上述外债管理框架下逐步有序地放宽中资企业借用外债的相关规定，是这一时期外债管理的一大重要特点。长期以来，外商投资企业借用外债适用“投注差”原则，在对外借款总量控制方面较为宽松，外债结汇的限制也较少。中资企业对外借款条件则较为严格，并且外债资金无法结汇使用，因此中资企业很少向外汇局申请短期外债指标。但随着我国经济与国际接轨程度的不断提高，为促进中资企业利用国外资源实现国际化经营与发展，这一时期对中资企业的外债管理予以了适度放松。2009年，为落实国务院关于“促出口”“保增长”的宏观调控政策，外汇局选择部分地区开展中资企业外汇融资试点工作，适度增加四川、广东和浙江的短期外债余额指标，允许上述地区的分局在地区指标的一定比例或额度内，为辖内符合条件的中资企业核定短期外债余额指标，用于与进出口贸易有关的境外融资。2010年，在前期试点经验的基础上，中资企业借用短期外债政策在全国推广。

2013年以来：建立健全全口径跨境融资宏观审慎管理框架

2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确提出，要“建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系”。经过持续探索，以“统一管理、自主举债、意愿结汇、负面清单”为主要特点的全口径跨境融资宏观审慎管理框架基本建立起来，同时将外债管理的重点由关注单个债务主体的偿债风险转向关注国际收支风险、维护整个金融系统的稳定。这一阶段外债管理改革的成就主要包括以下三个方面。

一是跨境融资管理改革“三部曲”。第一阶段。外汇局自2014年开始，先后在北京中关村、福建平潭等多个改革试验区，针对中资企业实施了以比例自律为核心的外债管理改革试点政策，允许试点地区的中资企业按照净资产的一定比例自主借用外债，无需事前审批。第二阶段。2016年1月，人民银行对27家金融机构和注册在上海、天津、广州、福建自贸区的企业实施本外币全口径跨境融资宏观审慎管理试点，并自2016年5月起，将试点政策推广至全国。该政策引入了跨境融资杠杆率、宏观审慎调节系数等宏观审慎规则，更加合理、科学地考量了跨境融资的币种结构和期限结构，统一了各类境内机构的外债管理方式。第三阶段。2017年1月，人民银行发布《关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》，根据前期政策实施情况，对全口径跨境融资宏观审慎管理政策进行了完善和优化，境内机构跨境融资空间进一步扩大。2020年以来，受新冠肺炎疫情和国际经济金融形势影响，人民银行和外汇局根据宏观经济热度和国际收支形势，对宏观审慎调节参数及跨境融资杠杆率适时进行了逆周期调整。目前，企业跨境融资风险加权余额上限为其净资产的2倍（其中外商投资类企业仍可按照投注差管理模式借用外债），非银行金融机构跨境融资风险加权余额上限为其资本的1倍，银行跨境融资风险加权余额上限一般为其一级资本的0.8倍。

二是深化外债资金结汇管理改革。2016年6月，外汇局发布《关于改革和规范资本项目结汇管理政策的通知》，在总结相关试点经验的基础上，全面实施外债资金意愿结汇管理，拉平了中、外资资金结汇管理政策待遇，允许企业自由选择外债资金结汇时机，对包括外债在内的相关资本项目收入使用，实施统一的负面清单管理，并强化了事后监测。从市场反馈来看，这一改革收到了良好效果。2020年，外汇局发布《关于优化外汇管理 支持涉外业务发展的通知》，在全国推广资本项目收入支付便利化改革。在确保资金使用真实合规，并符合现行资本项目收入使用管理规定的前提下，允许企业在将外债等资本项目收入用于境内支付时，无需事前向银行逐笔提供真实性证明材料，进一步便利了企业使用外债资金。

三是简政放权，促进跨境融资便利化。其一，简化外债登记管理。2013年，外汇局发布《外债登记管理办法》，取消外债账户开立、资本金结汇和还本付息等业务审批事项；债务人无需到外汇局办理逐笔审批，在完成外债签约登记后可直接到银行办理结汇和购付汇手续，实现了由事前审批向事后监管的转变，以及外债数据的系统化采集。2019年，外汇局发布《关于进一步促进跨境贸易投资便利化的通知》，取消非银行债务人需到所在地外汇局办理外债注销登记的管理要求，企业在办理完最后一笔还本付息业务时，即可同时在银行办理外债注销登记；同时，取消非银行债务人办理外债注销登记业务的时间限定，进一步改革企业外债登记管理。其二，改革外债转贷款的管理。2009年以来，外汇局按照“三统一”（即债权人统一登记、统一结汇、统一购汇）对外债转贷款进行了改革；2014年，为进一步完善外债转贷款的登记和汇兑管理，外汇局发布了《外债转贷款外汇管理规定》，简化了外汇管理程序，对外债转贷款外汇管理方式进行了改革。

外债管理的相关思考

一是进一步完善外债政策供给，进一步便利企业跨境融资。当前，外汇局已在北京、上海、海南等多地开展了取消非金融企业外债逐笔登记、外债便利化额度等试点政策。在总结前期试点经验的基础上，外汇局将根据国际收支形势和市场实际需求，适时扩大试点范围，进一步便利企业跨境融资。同时，将充分发挥各自贸区深化改革、扩大开放的试验田作用，选择合适的地区先行先试，优化外债在跨境交易、货币兑换和资金跨境等各环节的管理制度，以及外债借款、用款、还款等相关规定，不断降低市场主体的经营成本、财务成本。

二是探索构建国民原则外债统计框架，完善外债统计和管理。近些年来，中资企业不断“出海”扩张，通过设立SPV、搭建红筹架构等方式，在全球布局融资。从中资机构境外债券市场看，相当部分债券为中资境外机构（非居民）发行。从最终风险承担的角度看，在资源全球配置和资本全球流动的背景下，将中资非居民发行的债券纳入统计范围，将其作为居民原则的有效补充，有利于获得更加全面的外债统计数据。探索构建国民原则外债统计框架，将是未来完善外债统计和管理的一项重要工作。

三是引导融资主体树立风险中性理念，做好汇率风险管理。当前，全球新冠疫情反复，全球经济复苏不均衡，金融体系脆弱性普遍提升；未来，外汇局将继续引导市场主体适应汇率双向波动的常态，树立汇率风险中性理念，强化外债风险管控。