稳步推进人民币资本项目可兑换

文/叶海生 编辑/章蔓菁

在党的领导下，改革开放四十余年来，我国资本项目外汇管理适应不同阶段的涉外经济发展特点和开放进程要求，统筹兼顾便利化与防风险，切实服务实体经济发展；同时坚守不发生系统性金融风险的底线，逐渐探索出一条具有中国特色的资本项目开放道路。

1978—2000年：资本项目外汇管理改革的探索

党的十一届三中全会以来，随着经济体制改革序幕的拉开，金融体制改革开始有计划、有步骤地实施。1993年，《国务院关于进一步改革外汇管理体制的通知》发布，明确提出“我国外汇管理体制改革的长期目标是实现人民币可兑换”。总体来看，这一阶段人民币资本项目的可兑换程度不高，行政管理色彩较为浓厚，大部分资本项目交易都需要事前审批。

以制定“三资法”为肇始，改革开放以来，积极利用外商直接投资成为促进我国经济发展的重要手段。大胆引进外商投资企业在华开厂投资，并发展外向型经济，在当时的历史阶段对于改善我国外汇资源较为短缺的状况起到了重要作用。1992年开始，外商直接投资比重开始超过对外借款，逐渐成为我国利用外资的主要形式。

证券投资的外汇管理总体处于有较严格限制的阶段。上世纪90年代，我国证券市场迈开对外开放步伐，推出了面向境外投资者的人民币特种股票（B股），一些企业陆续在中国境内B股市场上市，境内企业也开始试点在中国香港、美国、新加坡等证券市场发行股票并上市。同时，考虑到这一阶段我国金融市场尚不发达，国内投资主体风险管理能力较低，而跨境证券投资的风险相对较大，因此金融市场对外开放水平不高，证券投资外汇管理也相对严格。大部分证券投资交易属于禁止或严格管制类；除少数的银行类金融机构可投资于部分产品外，其他机构不能从事境外证券投资，境外机构也不得投资于我国资本市场（B股除外）。

跨境债权债务管理是跨境资本流动的重要组成部分。在改革开放之初，跨境债权债务管理相对较严。这一阶段，我国银行体系和金融市场尚待健全，外汇资源相对短缺，现代企业制度尚未完全建立；同时，借鉴拉美债务危机、亚洲金融危机的教训，为防范过度举借外债引发债务危机，我国对借用外债和跨境担保业务实行严格控制：对除外商投资企业以外的境内机构借用外债和对外担保实行规模管理，借用外债被纳入国家中长期规划和年度计划，以保持适当规模和合理结构。在具体分工上，借用中长期外债需向国家发展计划委员会申请发生额指标；借用短期外债需向外汇局申请余额指标，同时额度审批、账户开立、结汇、还本付息和担保履约等，均须外汇局逐笔审批，以保证外债项下外汇收支的合法性和合规性。财政部对外借款需报国务院审批。外商投资企业在“投注差”内可自行对外借款和进行对外担保。

从资本项目流动方向看，在这一阶段，除国务院另有规定外，资本项目外汇收入均需调回境内；境内机构（包括外商投资企业）的资本项目下外汇收入，均应在外汇指定银行开立外汇专用账户，经外汇管理部门批准后才能结汇；资本项目下的购汇和对外支付，均需经外汇管理部门核准后方可在银行办理购付汇。

2001—2008年：资本项目外汇管理改革快速推进

随着我国在2001年加入世界贸易组织，我国与世界各国的贸易规模快速增长，金融体制改革开始快速推进，金融对外开放步伐逐步加快。外汇管理部门按照党中央、国务院关于推进资本项目可兑换的统一部署和要求，在直接投资、证券投资、对外债权债务等多个领域，稳步有序地推进资本项目外汇管理改革。

一是外商直接投资外汇管理框架不断完善。我国的外商直接投资（FDI）外汇管理框架建立于20世纪90年代，并在经历了1997年亚洲金融危机及2002年国际收支形势转向的过程中，进行了相应调整并基本成形。管理目标当时主要着眼于确保外国投资者在境内投资的真实性、合规性。围绕这一目标，外商直接投资外汇管理的主要内容包括：外商投资企业外汇登记，资本金账户及外国投资者专用外汇账户等各类外汇账户管理，外商投资企业验资询证和外资外汇登记制度，以及境内原币划转、外汇资金结汇、境内再投资、对外购付汇等的核准业务，还有外商投资企业联合年检等。

二是试点改革对外直接投资管理。2002年，外汇局落实国务院行政审批制度改革要求，取消了境外投资外汇风险审查、境外投资汇回利润保证金制度，实行区域额度管理；2004年，允许符合条件的跨国公司境内成员公司向境外成员公司放款，集合或调剂区域、全球外汇资金，优化外汇资源配置；2005年，对外直接投资外汇管理改革试点向全国推广，对外直接投资购汇总额由33亿美元提高到50亿美元。此后，外汇局又进一步扩大企业境外投资外汇来源，取消购汇额度限制，允许境外投资的前期费用先行汇出。

三是有序推动境内证券市场对外开放。2002年年底，证监会会同人民银行、外汇局等部门推出合格境外机构投资者（QFII）制度，允许符合条件的境外机构投资者在核定的投资额度内，进入境内资本市场进行证券投资，外汇局负责投资额度和汇兑管理。此后，QFII制度进行过多轮改革，在资格门槛、投资范围、额度审批、资金汇兑等方面不断简化手续。

四是引导境内资金有序开展对外证券投资。为满足境内投资者对外的证券投资需求，2006年年底,我国正式启动合格境内机构投资者（QDII）制度，允许符合条件的银行、证券经营机构和保险公司以自有资金或代客资金（购汇）在核定的投资额度内按规定开展境外证券投资。在QDII政策框架下，行业监管部门（银监会、证监会、保监会）负责QDII资格准入、规定境外投资范围和投资品种、对机构提出风险管理要求等；外汇局负责对QDII机构的投资额度、资金账户、资金汇兑的管理。

五是推动债券市场双向开放。2005年，允许国际开发机构在境内发行人民币债券，外汇局负责对发行人的人民币专用账户及结售汇进行管理。2007年，允许境内金融机构赴香港特别行政区发行人民币债券，并在发行主体、发行条件、监管部门以及筹集资金调回等方面做出具体规定。此后，随着人民币国际化的深入推进，伦敦、新加坡等地也相继成为人民币债券的发行目的地。

六是建立对外债务基本管理框架。2003年，国家发展和改革委员会（原国家发展计划委员会）、财政部和外汇局联合发布《外债管理暂行办法》，明确了外债管理范围，确立了外债管理分工：国家发展和改革委员会负责编制利用国外贷款的计划以及中长期国际商业贷款指标的核定；外汇局负责核定短期外债余额指标，办理外债的签约和提款登记、部分还本付息业务的核准，以及相关结售汇管理和外债统计监测；财政部负责主权债务的对外签约和债务资金的使用管理；商务部根据相关规定确定外商投资企业的投资总额和注册资本。至此，“统一领导，分工负责，加强管理”的外债管理基本框架得以建立。

七是逐步放松跨境担保外汇管理。这一阶段，随着中企“走出去”步伐的加快，企业对于跨境融资的需求日益增加。为顺应市场需求，支持企业更充分地利用两个市场、两种资源，2005年8月，外汇局明确将对外担保管理方式由逐笔审批调整为年度余额管理；将实施对外担保余额管理的银行扩大到所有符合条件的境内外汇指定银行；将可接受境内担保的政策受益范围，由境外中资企业扩大到所有境内机构。

2009年至今：资本项目外汇管理改革全面深化

这一时期，为适应全球经济金融格局变化对国内金融体制改革提出的新要求，资本项目外汇管理改革在前期改革的基础上，继续简化和优化各项管理流程，促进跨境贸易投资便利化水平不断提升；同时积极探索事中事后监管手段，切实防范跨境资金流动风险。

直接投资领域

一是构建形成以登记为核心的外商来华直接投资外汇管理框架。2012年年底，外汇局发布了《关于进一步改进和调整直接投资外汇管理政策的通知》，进一步改进和调整直接投资外汇管理，对既有政策进行了重大调整，旨在建立与扩大开放相适应、管理效率更高且社会成本较低的外商直接投资外汇管理模式。新的管理框架通过登记设定外商投资企业外汇资金流入限额以及相应的结汇条件，全部取消企业后续开户、资金汇兑等审批事项，由银行查询外汇局相关业务系统中的登记信息后直接为企业办理。此次改革中，外汇局共取消了35项行政审核子项，简化合并了14项行政审核子项，直接投资项下行政审批事项大幅减少。2013年后，外汇局进一步简化外商直接投资所涉及的外汇登记、账户开立与使用、资金收付及结售汇等环节的外汇管理政策。我国外商直接投资外汇管理基本形成以登记为主的政策框架。2015年6月，在总结改革试点经验的基础上，外汇局进一步推进外商直接投资外汇管理改革，下放直接投资外汇登记业务至银行办理，将资本金意愿结汇政策在全国推广；取消了FDI外汇年检，改为实行FDI存量权益登记。

二是确立以登记为核心的对外直接投资（ODI）管理框架。2009年7月，外汇局在整合和巩固前期改革成果的基础上，结合直接投资外汇管理信息系统的上线运行，对对外直接投资外汇管理方式和程序进行了简化和规范，取消了对外直接投资资金汇出核准，境内机构可使用符合规定的国内外汇贷款、人民币购汇等多种资金来源进行对外直接投资，不再强制要求境外投资利润汇回等，初步建立起以登记为核心的对外直接投资外汇管理框架。2015年6月起，外汇局取消了对外直接投资项下外汇登记核准，将对外直接投资项下相关外汇登记业务下放至银行办理；取消境外再投资外汇备案和对外直接投资外汇年检，实行ODI存量权益登记。

此外，为加强对外直接投资外汇管理跨境交易真实性的审核，在2016年至2017年，外汇局会同国家发展改革委、商务部、人民银行密切关注房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域出现的一些非理性对外投资，积极防范相关风险，要求银行按照有关规定和“展业三原则”，加强企业对外投资项目的真实性审核，促进对外投资健康有序发展。

三是确立以登记为核心的境外放款管理框架。2009年，外汇局在前期跨国公司境外放款试点的基础上，将境外放款主体扩大至符合条件的各类境外投资企业；同时扩大境外放款的资金来源，允许境内企业在一定限额内使用自有外汇和人民币购汇等多种资金进行境外放款；简化境外放款的核准和汇兑手续，境外放款专用外汇账户的开立、资金的境内划转以及购汇等事宜均由银行直接办理。

证券投资领域

实施人民币合格境外机构投资者（RQFII）制度。2011年，允许符合条件的境外机构投资者使用跨境人民币在境内进行证券投资，且在额度使用和资金汇出入方面较QFII更加灵活和便利。对人民币合格境外机构投资者（RQFII）的管理涉及人民银行、证监会和外汇局。其中，外汇局负责对RQFII投资额度、资金账户、资金汇兑和汇出入进行管理。

稳步推进QFII和RQFII制度改革。2016年以来，外汇局逐步放宽投资额度上限和锁定期限制，并于2018年取消了QFII、RQFII本金锁定期要求，于2019年取消了QFII、RQFII投资额度限制和RQFII试点国家和地区限制，以更好地满足境外投资者境内证券投资的需求，便利境外投资者配置人民币资产。与此同时，证监会、人民银行和外汇局还进一步整合QFII和RQFII的相关管理规定，统一QFII和RQFII的管理原则，简化审批管理，为境外机构投资者投资境内资本市场提供了更多便利。

推动境外上市外汇管理改革，支持境内企业在海外市场融资。为支持境内企业境外上市融资，同时规范境外上市外汇管理，外汇局对境外上市外汇管理政策进行了多次调整和完善，逐步建立了以外汇登记为主的外汇管理框架。2013年，外汇局统一规范了境内公司境外发行股票、债券、境内股东投资境外上市公司股份等行为，简化了相关审批手续，放宽了对上市募集资金调回境内的限制。2014年，外汇局取消境外募集资金调回结汇的审批，进一步整合外汇账户，放宽开户限制，便利企业资金运用，简化登记和数据报送，进一步便利境外上市业务开展。

实施内地与中国香港股票市场交易互联互通机制，深化境内外资本市场融合。2014年11月17日，上海交易所与中国香港联交所股票交易互联互通机制（下称“沪港通”）正式启动。在该机制下，通过特定的技术和跨境结算安排，内地与中国香港的投资者可以直接买卖对方交易所上市的股票。2016年12月5日，深港通正式开通，并与沪港通一道取消了双向总额度控制，但每日额度标准与沪港通现行标准保持一致。

实现内地与中国香港的“基金互认”机制，证券投资可兑换取得新突破。2015年7月1日，内地与中国香港证券投资基金跨境发行销售机制（下称“基金互认”）推出。2015年11月，人民银行与外汇局明确“基金互认”只对总额度进行监管，不对单家机构、单只产品进行额度审批。外汇局对两地基金发行销售实行登记管理，对汇出入资金币种不做强制要求。“基金互认”成为“沪港通”之后两地资本市场融合的又一制度创新。

扩大境内银行间债券市场对外开放。境内银行间债券市场对外开放始于2010年，境外央行或货币当局、港澳地区人民币清算行、境外跨境贸易人民币结算参加行等“三类机构”，经批准可在核准（后改为备案）额度内投资境内银行间债券市场。2015年，境外央行、国际金融组织和主权财富基金也可以不受额度限制，运用人民币投资银行间债券市场；2016年，进一步允许境外依法注册成立的各类金融机构及其发行的投资产品，以及养老基金等中长期机构投资者，通过备案的方式投资银行间债券市场，且自主决定其投资规模。为配合推动银行间债券市场进一步对外开放，外汇局对境外机构投资银行间债券市场实行外汇登记管理，不设单家机构限额或总限额，资金汇出入也无需核准，只要求汇出入币种基本保持一致。2017年，外汇局配合人民银行制定“债券通”相关管理办法，明确了“债券通”的资金汇兑和汇出入、资金结算、外汇风险管理等管理规则，保障了“债券通”的顺利开通。2019年，推动债券市场开放渠道整合工作，允许同一投资者QFII/RQFII渠道和银行间债券市场直接投资渠道所持债券和资金进行双向划转的管理规则。

不断改进QDII管理。2013年8月，外汇局大幅简化和放宽QDII管理，拓宽主体范围，扩大资金来源，取消币种限制，统一余额管理的要求，取消除额度审批以外所有审批手续。近年来，外汇局按照宏观审慎管理思路，综合考虑QDII机构管理资产规模、内控合规等因素，进一步完善各类QDII机构额度发放规则，巩固常态化QDII额度发放机制，根据外汇收支形势灵活把握额度发放节奏和规模，满足境内市场主体跨境资产配置需求。

跨境融资领域

实现全口径跨境融资宏观审慎管理试点并在全国推广。为落实党的十八届三中全会对“建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系”的要求，外汇局开始探索统一对中外资机构和本外币外债管理的政策，将外债管理的重点由关注单个债务主体的偿债风险，转变到关注国际收支风险、维护整个金融系统的稳定上来。2015年2月，外汇局批准在北京中关村国家自主创新示范区核心区等区域开展以企业外债比例自律为主要方式的宏观审慎管理试点。2016年1月，外汇局配合人民银行实施本外币一体化的全口径跨境融资宏观审慎管理试点。2016年5月起，全口径跨境融资宏观审慎管理政策在全国推广，不再实行外债额度事前审批，金融机构和企业在与其资本或净资产挂钩的跨境融资风险加权余额上限内，可自主开展本外币跨境融资，构建了基于微观主体资本或净资产的跨境融资宏观审慎约束机制。2017年年初，对全口径跨境融资宏观审慎管理政策做了进一步完善。

改革外债转贷款管理。2009年以来，外汇局按照“三统一”（即债权人统一登记、统一结汇、统一购汇）对外债转贷款进行改革。2014年年初，为进一步完善外债转贷款的登记和汇兑管理，简化外汇管理程序，外汇局对外债转贷款外汇管理方式进行了改革。其主要内容包括：取消外债转贷款在外汇局环节的逐笔登记和汇兑审批，实行外债转贷款债权人集中登记；取消外债转贷款账户开立核准、政策性外债转贷款结汇核准、外债转贷款项下还本付息及购汇核准等的事前审批，外债转贷款债务人可直接到银行办理相关手续。该项改革进一步完善了外债转贷款的外汇管理，推进了外债项下的简政放权，促进了跨境投融资便利化。