控告申诉检察运行机理及高质量发展路径研究

殷勇忠

2020年11月, 最高人民检察院党组书记、检察长张军就深入学习贯彻习近平总书记在党的十九届五中全会上的重要讲话精神、落实中央政法委全体会议部署明确要求：持之以恒固本强基，推进新时代检察工作高质量发展。“求木之长者，必固其根本”，尊重司法规律，加强控告申诉检察权的应然性研究，贴合为民服务、促进公正、化解矛盾、维护稳定等具有鲜明时代特征的职能，建构符合高质量发展的运行机制，努力对标人民群众对美好生活的新期待，具有重要的现实指导意义。

一、控告申诉检察高质量发展的必然要求

（一）改革为控告、申诉转型发展带来新机遇

优化控告申诉职能、促进转型发展是新时代司法体制改革的应有之义。2017年，监察体制改革全面推开，推动检察机关内设机构职能和工作重心的调整，原隶属于控告检察部门的涉贪污贿赂、渎职侵权犯罪举报线索的受理、初核等职能，随着反腐败体制的加强与完善，不再是以检察举报相称，而是随职务犯罪侦查权的转隶归属各级纪检监察机关。在以审判为中心的刑事诉讼制度改革进程中，检察机关的审查批准逮捕、审查起诉职能更为突出，程序要求更加规范，内外监督亟需强化。依法独立公正办理刑事检察案件，在强调向检察官放权的同时，检察权运行监督制约机制应当配套完善，这为控告、申诉等具有内部监督性质的检察职能的融合提供了客观条件。刑事监督的专业化、集约化，要求控告申诉检察部门在履行自身职能时视角向前，监督与办案、办案与息诉同步。与此同时，控告申诉检察部门“窗口”作用日趋加强，与其他业务部门各负其责、分工协作，积极履行统一受理、分流移送和限期答复职能，搭建当事人争议表达平台，既尊重不同意见，又注重释法说理，不断增强当事人对检察机关处理决定的接受度、认可度，将矛盾纠纷化解在检察办案过程中。

（二）群众信访件件有回复对控告申诉检察提出新要求

信访制度创新发展过程中进一步凸显社会治理效能，人民检察院控告申诉检察部门遵循诉讼与信访分离的原则，通过严格规范程序和办案化机制，在将涉法涉诉信访办理纳入法律监督体系的基础上，进一步厘清控告申诉检察部门与其他业务部门化解信访矛盾的“主体责任”与“首办责任”，不断深化与检察官办案责任制相应的执法办案与化解矛盾“双责”制度。

2019年年初，针对涉法涉诉信访总量持续高位运行、重复访、集体访突出的问题，最高人民检察院张军检察长首次提出“群众来信件件有回复”工作意见，在各级检察机关建立实行群众来信“7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复”制度，〔1〕参见刘卉：《以人民为中心高标准做好“群众来信件件有回复”》，载《检察日报》2019年7月8日，第3版。不断加大矛盾纠纷源头防控力度，把好初信初访受理、分流和办结答复“关”。为破解息诉难问题，2020年全国检察机关部署开展为期三年的信访积案清理活动，对排查出的重复访案件，要求一案一策，化解一批、缓解一批、终结一批和办结一批。专项活动的部署，助推了控告申诉检察职能向社会治理领域的延伸。

（三）社会治理现代化为控告申诉检察提供全新视角

控告申诉检察是增强社会凝聚力不可或缺的重要组成部分。人民检察院控告申诉检察工作作为检察机关推进社会治理现代化的主阵地，既具有解决信访问题的基本条件，也具有解决信访问题的方法和权威。从维护社会稳定大局着眼，全面审视法律监督法治保障、控告申诉能动服务的职能定位，健全检察环节执法办案风险评估预警化解机制，防范和减少可能影响社会稳定的隐患，为党的方针政策和法律实施夯实基础。具体到工作实践，坚持以人民满意为标准，尊重控告申诉检察谦抑、救济和恢复等一般属性，聚焦重点案件、突出信访，用足用好法治化方式，努力发挥信访“主阵地”与社会治理“主渠道”作用，在法律政策框架内解决群众合理合法诉求，进一步密切党群、干群关系。

二、控告申诉检察高质量发展的内生机制

高质量发展的导向包含了更有效率、更加公平、更可持续等基本要素。控告申诉检察是司法办案，更接近司法服务，对其办案数量、质量、效率、效果和安全的评价，应以当事人体验为中心，坚持以问题为导向，探索建立有利于高质量、内涵式发展的机制和措施。

（一）规范化办案是提高控告申诉检察质效的内生动力

司法是调节社会冲突以及维护社会运行秩序的最佳手段，并且人民应当对此深信不疑。运用规范化、办案化方式解决当事人合理合法诉求，符合社会对控告申诉检察工作的普遍认知和期许。实践中，部分当事人对“合理但不合法”信访诉求的执念，当事人与司法机关之间对于“合法却不合情理”终结性处理和裁判的争议，通过信访渠道进入控告申诉检察的范畴。为遏制社会转型期信访案件总量上升的态势，各级检察机关坚持标本兼治、源头治理，从个案入手，直面司法公正与个体权利逻辑之间的冲突，将化解社会矛盾贯穿到检察办案的各个环节。尤其是2019年《人民检察院办理群众来信工作规定》以及修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》的实施，统一受理、规范办理涉法涉诉信访案件，既增强了控告申诉检察处理信访案件的权威性，又保证了移送其他部门办理信访案件的答复效率。

针对近年来涉众型金融犯罪案件投资受损群体“抱团”走访、海量模板定投，加强与公安、法院等的联动联处，组建工作专班，统一接访、答复和息访工作；针对个别群众反映强烈的执法不严、司法不公问题，及时移送、严格督察、督导，着力解决人民群众最关心、最直接的利益问题；对于刑事申诉、民事行政诉讼监督案件实行受理、办理与管理分离制度，成立专门检察部门或专业化检察官办案组，运用调卷复查、公开审查等方式，厘清是非曲直，防止司法权威与群众诉求产生较大错位，衍生信访矛盾。在前述审查办案工作中全流程贯彻说理原则，各司其职、各负其责、配合协作的流程衔接保证了良好的司法效果。

（二）实质化息诉是检验控告申诉办案质效的重要标准

化解矛盾是控告申诉检察部门政治自觉、法治自觉、检察自觉的生动体现。控告、申诉人作为需求方，检察人员作为供给方，双方对涉法涉诉争议问题的趋同是减少矛盾的基础。怎样将矛盾的末端治理转为源头预防、将被动应对变为动态管控、快速反应，12309检察服务中心理应成为检察办案潜在风险的“观察哨”，通过接待人民群众来访、办理群众来信，接收登记、受理审查控告申诉，乃至参与本院作出的刑事终结性处理决定、民事行政和公益诉讼检察监督结论等的答复说理工作，都应把化解矛盾贯穿到控告申诉检察的各个环节。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，当事人及其近亲属对法律的信仰以法的认知为前提，既要严格执行“谁执法谁普法”的工作责任，也要探索构建办案普法、接访释法相结合的新模式。

近年来，公开听证制度不仅适用于刑事检察工作，而且更强调在民事检察、控告申诉检察方面的应用，办案类别涵盖刑事检察、刑事申诉、民事行政诉讼监督和涉法涉诉信访等方面，“检察听证以其客观现实的诉讼示范，以公开透明……看得见的方式兑现程序公正”〔2〕刘国媛：《刑事检察听证制度的“理”与“法”》，载《法学评论》2015年第1期，第175页。，充分恰当地努力让人民群众在每一个控告申诉案件中重新感受到公平正义，实现定分止争。

（三）源头防控和司法终局是控告申诉检察的“一体两面”

控告申诉检察是人民信访工作的重要组成部分，但两者在工作原则、程序要求上不尽相同。长期以来，受信访制度行政化影响，部分信访当事人把信访看成优于司法救济的手段，千方百计“以访压法”，对进入检察环节的信访矛盾的解决讲价钱、谈条件，影响到检察公信力。“信访和司法依各自制度定位实现角色的矫正和回归，权利的保障、秩序的维护才具有稳固的法治基础。”〔3〕刘旭：《信访法治化进路研究》，载《政治与法律》2013 年第3期，第80页。具体到控告申诉检察，应平衡和妥善处理办案与维稳的关系，凸显司法程序当事人诉权和合法权益的救济与保障。在强调首办部门“3个月内办理过程或结果答复”、风险评估预警职能的基础上，也要依托控告申诉一体化办理机制，加强在办案件矛盾纠纷的排查，及早介入、就地化解，防范信访矛盾集聚上行，最大限度地减少社会不和谐因素。尤其在政治更安全、社会更安定、人民更安宁的平安中国建设背景下，对管辖内的控告申诉案件，要遵循有限救济原则，严格执行信访终结程序，对已穷尽法律程序的案件，在控告申诉人的同意和配合下，启用公开审查、信访评查等程序，对当事人拒不接受终局性法律处理意见或监督结论的，经省级人民检察院复查，依法予以终结。通过严格依法办案办信，尊重司法在纠纷解决体系中的终结性地位，让控告申诉检察真正成为解决矛盾纠纷的最后一道关口。

三、控告申诉检察高质量发展的工作准则

控告申诉检察依靠人民群众实施法律监督，是政治性很强的业务工作，要坚持把群众利益放在第一位，以“求极致”的态度做好工作；控告申诉检察又是业务性很强的政治工作，要牢固树立“办信就是办案”的理念，讲求防错、纠错与解决合理诉求的统一，通过个案办理密切党和政府与人民群众的关系。

（一）坚持以人民为中心发展理念

检察工作的终极目的是为人民服务，人民性是其政治属性。新时代控告申诉检察工作坚持和创新“枫桥经验”，应更加关注实质民意，依靠群众、发动群众，把有效的社会监督转化为法律监督，并依靠社会力量做好检察环节息诉化解、释法析理工作。

首先，在个案办理层面，不仅要依法审慎、有理有据、谦抑平和，更要聚焦信访当事人核心诉求，斟情酌理，合法合理地处置；并且融释法说理于办案细节上，引导办案达到法理情正向趋同、法律正义与社会正义统一融合。

其次，从工作机制层面，聚焦当事人权利救济、司法活动监督和社会矛盾化解等主要职能，变事后交办、行政推动为依职能审查、按程序办结和共同息诉的受理、办理适度分离工作机制，辅以行之有效的首办责任制、化解联动制，合力把控告申诉案件息诉化解在首次办理环节，提升办案质效。

最后，从检察服务层面，兼顾“规范、创新和便民”原则，推进检察服务大厅建设，升级12309检察服务平台，开通律师驻点接访、检察长预约接访等“绿色通道”，实现服务便捷化、精准化、智能化，让人民群众从生动形象的案例中体会检察为民的“温度”，有更多、更优、更实的获得感。

（二）坚持以法治方式为根本遵循

公正是法治的生命线，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，防范纠正司法错误、依法追责追偿是控告申诉检察部门担负的重要职责使命。涉法涉诉信访制度改革与检察改革的双重叠加，尤其是内设机构改革后，控告申诉检察部门承担的职能更丰富，既是各类控告申诉案件的“入口”，负责信访案件的受理答复、本院管辖案件的分流移送，以及下级院和同级主管机关信访的转交，还要审查办理刑事申诉、国家赔偿和司法救助案件，配合本院刑事、民事和行政检察等部门做好办结案件的答复工作，负责和参与检察产品的“出口”质量。

同时，要正确处理形式审查与实体办理、法内处理与法外解决的关系，尤其是在诉访交织、新旧杂糅的控告申诉案件办理中，注重发挥律师、人民监督员等的监督作用，依托预约接访、公开听证、检察长包案等制度机制，满足群众信访诉求，将法律标准和事理剖析清楚，防范因“入口”不畅或“出口”程序梗阻，造成当事人合理质疑，激化信访矛盾。控告申诉检察作为检察机关法律监督体系的重要组成部分，在一定意义上又是对监督的监督，要求控告申诉检察人员具有过硬的法律政策水平、丰富的办案实践经验、有效化解矛盾纠纷、平息当事人诉访的能力。〔4〕参见罗庆东等：《涉法涉诉信访工作改革与刑事申诉检察工作》，载《人民检察》2015年第6期，第16页。

（三）坚持以定分止争为基本目标

控告申诉检察不仅要做社会治理法治化、现代化的先行者，而且要依托办案妥善解决当事人诉求，推动涉法涉诉信访矛盾实质性化解。检察机关内设机构改革后，控告检察业务与刑事申诉检察业务由一个部门承担，通过接访、办信厘清当事人诉求，从纷繁的信访事项中依法受理和分流移送控告申诉案件，能够便捷、高效、规范处置信访案件。

同时，控告、申诉检察在融合转型的过程中，目标、方法更加趋同。一方面，对信访当事人提出阻碍诉讼权利的控告、申请国家赔偿、国家司法救助的，在依法审查、调查核实的同时适用多元化矛盾纠纷化解机制，加强司法救济。另一方面，对当事人不服公安机关或检察机关作出的立案、不立案或不批捕、不起诉的刑事处理决定，以及不服同级人民法院作出的生效刑事裁判的申诉，通过阅卷、询问和核查等办案活动，加强法律监督。经审查，对有错误可能的，依程序移送刑事检察部门办理，在严查细审的基础上加大专业化办案含量，增强当事人的信任度、认同感。如前文所述，息访息诉职能不仅是刑事申诉的拓展职能，还是当事人的控告一经受理后，检察机关必然的司法目标。在这一过程中，控告申诉检察的防冤纠错功能向内部监督制约转变，是检察机关维护司法公正的基础防线。

四、控告申诉检察高质量发展的路径选择

在控告申诉检察职能的转型发展过程中，对于其法律定位和实践职能的明确划分是必经之路，也是构建科学性、系统性检察职能体系的要义之一。办信接访和办案是控告申诉检察的基础，也是履行法律监督职能的具体承载，兼具公权监督功能与私权救济功能。〔5〕参见谢鹏程：《论涉及民事诉讼的信访终结机制》，载《中国司法》2014年第4期，第31页。随着《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》的修订，以及《人民检察院民事诉讼监督规则》的施行，控告申诉检察职能的内涵与外延得以调整，业务独立化、程式化、专业化程度不断提高。

（一）受理

案件的受理导入是控告申诉检察的基础性工作，是检察机关联系人民群众的“桥梁”和“纽带”，体现了检察机关以正当程序为支撑的救济模式。〔6〕参见唐守东：《新形势下控告申诉案件受理导入的难点与对策》，载《中国检察官》2019年第4期，第49页。在涉法涉诉信访改革的背景下，以诉访分离为目标，加强源头治理和协调衔接，通过建立审查甄别程序及相关协调机制，引导群众依法合理反映诉求，尤为重要。

1．把好关口，畅通群众诉求表达渠道

根据《人民检察院刑事诉讼规则》《人民检察院办理群众来信工作规定》等相关规定，控告申诉检察部门对属于检察机关管辖范围的控告申诉案件，审查后及时作出受理决定，导入法律程序并答复当事人；对不予受理的，做好解释说明工作；对不属于检察机关管辖的信访事项，转送主管机关处理并告知信访人，或者告知信访人向主管机关反映；对越级上访的，劝导上访人依法按程序反映问题。〔7〕参见徐向春：《加强新时代控告申诉检察工作的思考》，载《中国检察官》2019年第9期，第25页。控告申诉检察部门通过依法履行职责，规范、高效做好答复反馈和释法说理工作，真正做到让群众“最多访一次”。一方面，根据诉访分离原则，建立审查甄别程序，厘清诉访界限，合理引导群众诉求表达；另一方面，矛盾及时解决的方法不是靠“疏”，理性直面矛盾，稳妥化解舆情，在网络时代尤显重要，检察机关要依托“信、访、网、电”多平台受理信访诉求，积极探索“大数据”，利用好信访数据，对风险矛盾进行预判，并通过检务公开提升司法透明度和司法公信力。

2．审查分流，依法审慎行使调查核实权

《人民检察院组织法》首次以法律的形式赋予检察机关调查核实权，〔8〕参见《人民检察院组织法》第21条。同时《人民检察院办理群众来信工作规定》《人民检察院办理刑事申诉案件规定》等规范性文件都有简要规定。调查核实可应用在控告申诉案件的受理审查工作中，采取听取信访人控告申诉事实和理由，审查核实相关申诉材料、法律文书等方式，通过书面审阅等无法查实的，可通过向原案当事人、承办人调查走访的方式予以补强。调查核实权的行使应当遵循有限性原则，即启动调查核实，一般应当提前制订调查核实提纲，报批后才能进行，询问、查询、调取相关证据材料时，应当尊重并保护当事人的合法权益。控告申诉检察部门调查核实的内容主要是涉案相关事实和证据，调查方式根据控申业务范围而采取相应的措施，不得采取强制性的方式；对调查结果，需要采取检察建议、提起抗诉等监督措施的，应当将调查核实材料及审查结果分流移送至其他刑事检察部门。

3．自办受理，落实信访事项案件化办理

办理控告自办案件，是指控告申诉检察业务部门办理的信访案件以及履行监督制约职能的控告申诉案件。上海市检察机关在深化涉法涉诉信访改革进程中，加大依法履行检察监督职责、积极参与社会治理的探索实践力度，将案件化办理信访事项引入检察环节信访矛盾的处置，其中，对于当前相关司法解释、制度规定等未对检察机关内部分工、办理流程作出明确规定的控告申诉，依法受理和程序化办理，在查明事实证据的前提下准确提出法律意见，并按照规程及时答复办理结果，有利于从法律、事理、情理角度做好突出信访矛盾的化解工作，实现“案结事了人和”的工作效果。

（二）办理

办理刑事申诉案件、对下级院办理的民事诉讼监督案件初核复查是健全防范冤假错案的具体实践，同时，基于保障当事人的合法权益的要求，律师控告阻权等的审查办理应得到重视。

1．健全以刑事申诉为核心的防冤纠错机制

办理刑事申诉案件是控告申诉检察部门的重要职能，检察机关通过行使刑事申诉检察权，纠正确有错误的司法裁判，维护裁判的最终公正与司法权威。根据《人民检察院办理刑事申诉案件规定》，控告申诉检察部门审查办理刑事申诉案件，对原处理决定或裁判正确的，出具审查结论答复申诉人，对存在“错误可能”的，及时移送其他刑事检察部门办理，〔9〕参见《人民检察院办理刑事申诉案件规定》第19条。以实现繁简分流，规范有序，切实提高案件办理质效。对刑事申诉审查与复查的重新分配，本质上是为了更好地发挥刑事申诉纠错作用。对控告申诉检察办案而言，应坚持实事求是、依法纠错的原则，客观公正地认定事实和法律，谨慎处理每一件刑事申诉案件,准确把握依法纠错和维护裁判权威之间的平衡，对“可能存在错误的”与“司法瑕疵”要认真审查，对不服检察机关刑事处理决定首次申诉的要依法移送。同时要兼顾释法说理、化解矛盾，严格落实申诉案件终结制度的同时，做好申诉人的答复说理和情绪疏导工作，将矛盾化解在源头。

2．构建多元化的内外监督制约格局

规范检察权的依法行使，既要完善落实外部的监督制约，也要完善检察权的内部监督制约机制。〔10〕参见孙谦：《检察：理念、制度与改革》，法律出版社2004年版，第156页。司法改革背景下的法律监督格局趋于多元化，随着司法解释的修订出台，控告申诉检察部门集外部监督与内部制约于一体的特征更加明显，诸如对检察机关及其工作人员违法办案的控告，对人民法院民事裁判、工作人员违法行为提出的控告，辩护人、诉讼代理人对阻碍其依法行使诉讼权利的控告等。对符合条件依法导入法律程序的案件，控告申诉检察部门承担着受理审查的初核职责，深层次分析其实是司法效率、救济权保障、监督制约的平衡博弈。例如，对于控告阻权与办案违法的案件，控告申诉检察部门的审查时间较短，主要是由于诉讼权利遭受侵害比较急迫亟需救济。此外，控告申诉检察部门办理案件履行监督制约职能，通过“反向审视”促进规范司法。“反向审视”即通过对被纠正的错案进行深度剖析，分析研究司法办案环节存在的易发问题及其原因，以实现规范改进司法工作。检察人员在办理刑事申诉案件中应增强问题意识，克服机械办案、就案办案的惯性, 在办案过程中严格规范司法行为，从源头上预防和减少刑事申诉案件的发生。〔11〕参见黄端等：《试论新时代刑事申诉检察职能的发展路径》，载《广西政法管理干部学院学报》2019年第5期，第46页。

（三）说理

化解矛盾纠纷是检察机关参与社会治理的重要体现，而释法说理是矛盾化解的重要环节和基础保障。只有经过充分的释法说理，公正透明地处理矛盾纠纷，才能让当事人及社会公众消除疑虑和抵触，增强其对司法行为和办案结果的认同度。根据控告申诉检察的内在规律，特别是结合当前涉众型金融犯罪信访突出、法律监督案件息诉难等问题，笔者认为，探索建立“一体两翼”释法说理工作机制，即以多元化矛盾化解机制为中心、办案风险预警机制与风险联控息诉机制为两翼，助力提升新阶段控告申诉检察工作效能。

1．以公开说理为主，健全矛盾纠纷多元化解机制

首先，依托检察听证平台公开说理教育，完善刑事申诉等案件的公开审查制度，探索分层次、分类型、简便易行的公开审查程序，用“阳光办案”全面保障当事人的知情权，实现法理、事理、情理相融合，切实化解社会矛盾。同时注重繁简适度，增强公开审查的便民性，主动邀请社会第三方参与公开审查活动，通过第三方客观中立地发表意见，加大公开审查以案释法的力度。

其次，建立息诉化解双责机制，以当前涉众型金融案件投资受损群体集体访、网络“模板定投”等群体性信访事项为例，由控告申诉检察部门自觉承担选派代表、预约接访、集中答复等工作任务，视情采用领导接访、部门联合接访、邀请律师等第三方参与接访等方式，聚力把信访矛盾化解在首次信访环节。

最后，注重提升法律文书的说理质量，对于群众诉求，检察机关要将办理结果通知信访人，增强文书的说服力和公信力至关重要。针对群众诉求对症下药，对于信访人提出的理由和困惑，应当阐明事实、释明法理、讲明情理，详尽透彻地予以回应，并辅以见面或电话等方式沟通说明，促进矛盾实质化解。

2．以主动预防在先，构建执法办案风险预警机制

一方面，制订风险评估预警化解工作实施办法，重视梳理排查在办案件和“信、访、网、电”办理中的风险隐患，密切关注个人极端行为、涉检舆情等可能引发重大不稳定事件的问题，全面及时掌握涉检环节可能影响稳定的重点群体、重点人员和重点案件的动态情况，完善排查备案登记制度。

另一方面，加强风险评估，研判风险发展趋势，善于运用信访数据分析、归纳问题，提出针对性防控化解方案，形成处置工作闭环。针对执法办案预警风险，则需要建立完善风险研判会商机制，并依托12309检察服务中心，发挥窗口实时监测、动态收集和备案排查职能作用。对涉众型金融集体访，加强内部协作配合，强化外部联系沟通，形成稳控化解工作合力；对个人极端行为，牢牢抓住处置“窗口期”，以迅速到位、妥善处置为工作方向；对涉检舆情，按照“三同步”要求，在推动线下稳妥办理的同时，做好线上沟通、正面引导和适当调控，积极开展重大敏感案事件舆论处置，防患于未然。

3．以联动配合为辅，完善风险联控责任机制

一方面，要建立公检法机关办案风险通报机制，强化不同刑事诉讼环节对信访风险案件的提示、移送和工作衔接，健全重大疑难复杂信访案件的专题会议、联合接访和联合答复等机制，助力共同研判信访诉求，沟通审查处理情况，为风险预判和稳控化解提供基础保障。同时，搭建风险共治平台，优化区域联调联动，建立党委、政府、公检法共同参与的涉法涉诉信访风险共治平台，建立健全依法处理违法信访行为的协调机制，通过双边、多边联席会议依法处置违法信访行为。例如，针对投资受损群体关切的追赃挽损问题，制定涉案财物先行拍卖、大宗资产先行处置等操作细则，规范公检法职权分工、启动条件、操作程序，加大对涉案赃物等的审查处理力度。

另一方面，完善联动联处工作机制，依托检察一体化优势，对于跨部门的集体访、告急访事项，人民检察院跨级别管辖或本院跨部门管辖的事项，发挥上下级检察院、原办案检察院在息诉化解工作中的上下联动作用，以矛盾联调、问题联治、工作联动凝聚矛盾化解合力，维护社会稳定。

五、结语

高质量发展是新时代的新命题，立足新起点，应运用固本强基思维，继续在三个方面审慎思考、大胆探索、善作善成：一是全方位审视控告申诉检察职能定位，主动融入社会治理现代化、平安中国建设整体布局，增强法治化理念，加强满足高质量司法需求的检察官办案模式和组织模型的研究；二是深化“群众来信件件有回复”工作，加强信访数据分析研判和运用，厘清管辖内诉类事项及其办案程式等，最大限度地减少法外协商解决方式的运用；三是完善控告申诉检察业务指标监督机制，规范受理、办理和说理等检察活动，从检察机关内部考评与社会公众外部评价两个层面，倒逼控告申诉检察水平的提升，发挥检察机关在控告申诉检察职能转型中的积极作用。