河南实施新型城镇化战略的时代意义和实践路径

河南省社会科学院课题组

当前，河南发展站上了新起点，开启了全面建设社会主义现代化强省的新征程。在此具有划时代意义的重要历史节点，河南省第十一次党代会以前瞻30年的眼光进行超前谋划、顶层设计，提出了确保高质量建设现代化河南、确保高水平实现现代化河南的奋斗目标，并将实施以人为核心的新型城镇化战略作为“十大战略”之一，这是持续落实习近平总书记提出的“四个着力”“四张牌”①等重大要求的具体行动，是胸怀“两个大局”、发挥新型城镇化对高质量发展支撑作用的必然选择。

一、深刻认识河南实施以人为核心的新型城镇化战略的时代意义

2020年，河南常住人口城镇化率为55.43%，仍大大低于全国平均水平，距离70%的现代化标准仍有15个百分点的差距，这就决定了“十四五”及今后一个时期，实施以人为核心的新型城镇化战略对于河南具有重大的现实意义。

1.牢记领袖嘱托、持续打好“四张牌”的具体行动

打好“四张牌”，是习近平总书记调研指导河南工作时提出的殷切嘱托，具有深刻的国际与国内、历史与现实背景。从外部环境看，当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，创新链、产业链、价值链加速重构，新冠肺炎疫情影响广泛而深远，国际、国内区域竞争格局深度调整。从河南自身看，2020年GDP总量达到5.5万亿元，人均GDP突破8000美元，常住人口城镇化率低于全国平均水平和中部地区其他省份，预计“十四五”期间每年新增城镇人口150万人左右，约占全国新增城镇人口的10%，处于由中等收入阶段迈上高收入阶段、工业化城镇化加快推进阶段的关键时期。但河南人口多、底子薄、基础弱、人均水平低、发展不平衡的基本省情依然没有得到根本改变。

站在新的历史起点、开启现代化河南建设新征程，就必须牢记习近平总书记嘱托，实施以人为核心的新型城镇化战略，统筹处理好人口向大城市集聚与向中小城市流动、农业转移人口进城务工与进城落户、城镇发展与乡村振兴等新的重大关系，加快转变城镇化发展方式，探索走出一条具有中国特色、符合河南特点的新型城镇化路子，着力打造更加宜居、韧性、智能的现代化城市，让农业转移人口真正融入城市生活，努力实现常住人口城镇化率年均增幅高于全国平均水平。

2.解决“三农”问题、推进乡村振兴的重要途径

农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支撑，但长期以来城乡发展的不平衡不协调也是不争的事实，城乡二元分割、两极分化仍是当前最大的社会结构性矛盾之一。全面推进乡村振兴，是我国在脱贫攻坚战全面胜利后“三农”工作重心发生的历史性转移，也是新的使命和机遇。河南是农业大省，粮食产量占全国的1/10，农产品加工产值超万亿元，农村劳动力转移就业3124万人(全国最多)，实现乡村振兴有着坚实基础和独特优势。同时，河南也是人口大省，农村常住人口占比超过45%，尽管近10年来减少了超过1300万人，但“人多地少”的困境没有得到根本性改变，仍存在农业现代化水平不高、农村土地利用效率不高、农民收入相对不高等问题。

实施以人为核心的新型城镇化战略，就是更加注重加快农业转移人口市民化，推动更多的农业人口流向城市，把农村大量剩余劳动力转移到非农业部门，让他们实现职业、身份、观念的转变进而真正融入城市。同时，加快各种资源要素在城乡之间的合理高效流动，带动农村一二三产业融合发展，推动城乡公共资源相对均衡配置，实现城乡生产生活条件的等值化，努力提升农业人口的幸福感和获得感。

3.优化生产、生活、生态“三生”布局，推动区域协调发展的有力支撑

纵观世界城镇化发展历程，不论是英美日发达国家还是众多发展中国家，城镇化的发展演进都经历了一个从粗放型增长到集约型增长的转变过程。长期以来，河南城镇化遵循的就是粗放型发展模式，能源结构偏煤、产业结构偏重、生活方式偏“灰”的特征明显。与此同时，与沿海发达省份相比，河南的龙头城市引领辐射带动能力不强，缺少具有一定规模和能级、能够支撑全省发展的中心城市，多数中小城市综合承载能力弱，区域协调发展格局尚未形成。

实施以人为核心的新型城镇化战略，一方面，注重将城市作为有机生命体，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据，科学划定“三条控制线”②，按照绿色循环低碳的理念推进城市规划、建设、管理和运营，把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀；另一方面，打造引领辐射带动能力强的中心城市，培育壮大若干区域中心城市、门户城市，加快提升中小城市综合承载能力和人口集聚能力，发挥其作为吸纳农村人口就近转移的重要载体作用。这有利于城镇化从当前的大城市“一城集中”向大中小城市“百城共载”的局面转变，构建起多极支撑、大小结合、相对均衡的城镇化格局，不断释放区域之间、大小城市之间、城乡之间的经济结构效应，进而实现区域协调发展。

4.加速动能转换、拉动经济增长的最大引擎

城镇在提高区域生产率、就业率和空间利用效率方面具有明显的比较优势。新型城镇化集扩内需、聚产业、促创新、稳就业等功能于一体，是国民经济发展的重要载体和拉动经济增长、实现财富累积的重要引擎。当前，河南非农产业生产效率依旧明显高于农业，这就意味着人口从农村向城镇转移、劳动力从农业向非农产业转移的动力依旧非常强劲，每一个百分点的城镇化率对应的都是百万以上的农业人口转移以及大规模的投资和消费，由此带来的结构调整是经济增长的巨大动能。

实施以人为核心的新型城镇化战略，注重充分发挥城市经济转型升级主平台、动能转换主战场的功能作用，通过改革、开放、创新的办法，推动传统产业改造升级，培育新技术、新业态、新模式，能够有效吸引农业人口向城市集聚、劳动力向非农产业转移，同时带动城镇内部和城镇之间基础设施和公共服务设施建设，促进新增城镇人口消费结构变化，这都将为经济社会发展注入新动力，释放更多动能，助力经济保持合理增速并实现高质量发展。

5.顺应城市型社会为主体的时代潮流、满足人民群众需求的内在要求

城市是人类居住生活的重要场所，城市归根结底是人民的城市。城镇化进程不仅是人口比例增加和城市面积扩张的进程，同时是城乡居民共同分享现代化成果的进程。随着城镇化的加速推进和居民收入水平的提高，人们越来越渴望得到更优质的教育、医疗卫生资源和社会保障，期待更稳定的工作以获得更满意的收入，能够获得更高质量的居住条件、更宜居的生活环境以及更丰富的精神文化生活，这种对美好生活的向往就是城市建设与治理的方向。

实施以人为核心的新型城镇化战略，就是坚持从社会全面进步和人的全面发展出发，立足于化解社会主要矛盾、增进民生福祉这一出发点和落脚点，聚焦衣食住行、教育就业、医疗养老、文化体育、生活环境、社会秩序、公共安全等人民群众各方面的要求，推进城市规划、建设、管理，为人民群众提供更多的就业岗位、更舒适便捷的城市服务、更加秀美宜居的生活环境，打造充满活力、富有魅力、宜居宜业的现代化城市。这将有利于保障农业转移人口全面融入城市生活，成为真正意义上的市民，不断提升人民群众的获得感、幸福感。

二、实施以人为核心的新型城镇化战略的实践路径

常住人口城镇化率是评价现代化的核心指标之一。河南常住人口城镇化率要在2035年突破70%大关，达到届时全国平均水平，符合现代化发展要求，仍需不断创新、提升、完善以人为核心的新型城镇化战略的推进路径，推动中心城市“起高峰”、县域经济“成高原”，加快形成以中原城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的现代城镇体系。

1.坚持“三区三线四级同步”，优化国土开发格局

坚持省市县乡同步编制国土空间规划，科学划定城镇空间、农业空间、生态空间和城镇开发边界红线、永久基本农田红线、生态保护红线“三区三线”，促进空间功能划分更加清晰、用地特定属性更加明确，推动空间结构持续优化、空间资源有序开发、空间管控科学有效，实现生产空间集约高效、生活空间美丽宜居、生态空间山清水秀。

强化“三区三线”在国土空间规划中的基础性地位。“三区三线”作为国土空间规划的核心内容，是统一国土空间用途管制和实现“多规合一”的重要支撑。科学划定并严格管控生态保护红线，明确生态保护空间，保障和维护国家的生态安全；划定永久基本农田保护红线，把重点放在最严格保护高产优质耕地上，保障和维护国家的粮食安全；划定城镇开发边界，根据人口、产业、城镇发展潜力、用地条件、空间分布等因素科学测算城镇建设用地规模，合理确定城镇的开发空间和预留空间。

统筹省市县乡“四级同步”编制国土空间规划。坚持全省一盘棋，按照“前瞻30年、做细15年”的要求，科学预测2035年和2050年的人口、经济、基础设施等发展规模和空间分布，加强省市县乡国土空间规划空间布局、三条控制线划定等重点内容的上下传导和衔接，在确保粮食安全、生态安全等资源环境底线约束的基础上，促进建设用地等资源要素向中心城市和重点地区倾斜，耕地和永久基本农田保护目标向粮食主产区集聚，推动国土空间规划纵深到底、横向到边，构建坐标一致、边界吻合、上下贯通的全省国土空间规划“一张图”。

健全“刚弹结合”的空间管控机制。适应自然条件和发展战略需求，将“三区三线”纳入国土空间基础信息平台，更好地服务于国土空间的相关规划、审批、监管与分析决策。建立健全动态调整机制，增强空间管控的弹性。实施差别化的空间开发导向，对城市化地区、农产品主产区、生态功能区实施更加精准化的配套政策，提高城市化地区集聚产业和人口的效率，使基本农田和生态空间得到更好保护。

2.坚持“一主两副”引领，带动中心城市“起高峰”

中心城市和都市圈已成为经济和人口的主要承载空间形式。坚持发挥郑州国家中心城市、洛阳副中心城市的引领作用，支持南阳建设副中心城市，推动各中心城市增强区域增长极和动力源功能，释放辐射带动能量，带动周边中小城市和小城镇发展。

加大郑州国家中心城市建设力度。以当好国家队、提升国际化为努力方向，积极承接国家重大生产力和创新体系布局，提升全球城市网络体系节点能级，加快打造国内一流、国际知名的创新高地、先进制造业高地、开放高地、人才高地。推进郑州都市圈一体化发展，并将兰考纳入郑开同城化进程，推进郑州和开封资源要素同筹同用、城市功能聚合互补、产业体系错位布局、公共服务共建共享。加快开港许、郑新、郑焦等产业带建设，推动许昌、新乡、焦作、平顶山、漯河与郑州融合发展。

提升副中心城市能级。锚定万亿级经济总量目标，厚植洛阳先进制造、生态屏障、人文交往、交通枢纽等优势，不断提速提质建设洛阳副中心城市，尽快将其打造成为全省高质量发展新的增长极。推动洛阳与三门峡、济源协同发展，建设豫西转型创新发展示范区。厚植南阳生态和文化优势，把做优做强产业作为重中之重，统筹推进传统产业提质发展、新兴产业培育壮大和未来产业前瞻布局，壮大现代中医药等特色产业集群，拉大城市框架、完善城市功能、提升城市品质，更好发挥南阳的豫西南桥头堡和门户作用，加快副中心城市建设步伐。

发展壮大重要节点城市。推动安阳、濮阳、商丘、三门峡等城市迭代升级，加快建设省际区域中心城市，增强跨区域辐射带动能力。推动开封、新乡、焦作、许昌、漯河、周口、驻马店、信阳等城市优势再造，加快产业高端化、智慧化、绿色化发展，形成高质量发展新动能。推动平顶山、鹤壁、济源等城市在完善体制机制、重大产业平台建设、现代产业体系构建等方面积极探索，不断壮大城市规模和综合实力。

3.坚持“五区”联动，促进区域城乡协调发展

强化优势共塑和互补协作，在区域合作中寻机遇、建载体，加快建设豫西转型创新发展示范区、豫南高效生态经济示范区、豫东承接产业转移示范区、豫北跨区域协同发展示范区，积极创建革命老区高质量发展示范区，以点带面推动区域合作。

建设豫西转型创新发展示范区。充分发挥洛阳科技创新优势，加强洛阳、三门峡、济源之间的产业协作，促进人流、物流、资金流、信息流、技术流高效流动和配置，明确主导产业定位，优化产业空间布局，搭建产业链、创新链、供应链、金融链紧密衔接的合作平台，加快培育形成更具竞争力的产业集群。

建设豫南高效生态经济示范区。南阳、信阳、驻马店三市要注重发挥生态优势、实现生态价值，全面实施深度节水控水行动，大力发展绿色低碳先进制造业、生态人文休闲旅游业、丘陵山地特色种植业，努力建设人水和谐社会，保护好青山绿水，确保一渠清水永续北送，实现生态美、产业兴、百姓富的有机统一。

建设豫东承接产业转移示范区。推动商丘、周口加快融入长三角步伐，围绕新旧动能转换和产业结构优化升级，充分发挥自身比较优势，立足自身产业特色和资源禀赋，瞄准产业链上下游企业，找准承接产业转移的着力点和主攻点，有针对性地开展招商引资，有力、有序、有效承接国内外产业转移，更好建链、补链、延链、强链，增强产业、产品、企业的核心竞争力，培育形成新的经济增长点。

建设豫北跨区域协同发展示范区。推动安阳、鹤壁、濮阳充分发挥连接中原城市群和京津冀地区的优势，建立健全跨区域联动运行机制，重点在产业集群培育、基础设施网络建设、公共服务一体、生态共建共治、通道城市建设等领域积极谋划、深化合作，多措并举推进跨区域协同发展，形成跨区域辐射带动效应。

创建革命老区高质量发展示范区。加大对大别山、太行山等革命老区基础设施体系和公共服务体系建设的支持力度，加大对革命老区内国家重点生态功能区的补偿力度，率先开展生态产品价值实现机制试点。推进革命老区全域旅游发展，打造一批经典红色旅游线路、红色旅游景区和爱国主义教育研学游基地。聚焦重点区域、重点领域、重点人群巩固拓展脱贫攻坚成果，促进革命老区振兴发展。

4.坚持把“三起来”作为根本遵循，推动县域经济“成高原”

持续把县域治理“三起来”③作为根本遵循，以强县富民为主线，以改革发展为动力，以城乡贯通为途径，在融入新发展格局中找准定位、彰显特色，在创新体制机制中激发活力、破解难题，形成各具特色、竞相发展的格局。

增强产业支撑能力。坚持把“一县一省级开发区”作为重要载体，建立健全全省统筹、国家对口、职责明晰、协调联动的开发区管理体系，逐步推行“管委会+公司”的管理模式，将开发区建设成为县域经济发展的主阵地、主战场、主引擎。完善城乡一体化、县域一张图的规划管理和实施体制，促进城乡要素双向流动，带动乡村振兴。

推动县城扩容提质。推动常住人口超过100万的县(市)，按照中等城市的标准、规模、建制来打造县城，支持永城、林州、项城、长垣、新郑、禹州、巩义、固始、荥阳、邓州等县城发展成为中等城市。对照韧性城市的要求，推动县城针对短板和弱项，有效提高其应对各类风险的能力。

深化放权赋能改革。适时全面推行省直管县财政改革，将省财政直管县范围适时扩大至全部县(市)，强化一般性转移支付“促均衡、保基本”的功能，形成县(市)多发展、多留成、多财力的内生机制和激励政策。稳步推进行政区划调整，推动符合条件的地方撤县设市。

增强乡镇联城带村功能。按照适度超前、量力而行的原则，着力弥补交通、市政、通信、防灾减灾等基础设施短板，完善各类基本公共服务和生产生活服务设施，推动乡镇基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖。深入推进乡镇赋权、增能、减负，将直接面向人民群众、量大面广、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项依法下放至乡镇政府，提高乡镇治理能力和服务能力。

5.坚持“三环节”统筹，营造城市高品质空间

以打造宜居、韧性、智能的现代化城市为目标，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，坚持高起点规划、高标准建设、高水平管理，全方位打造人民群众高品质生活空间。

坚持高起点规划。科学确定城市功能定位，不断创新规划理念和规划方法，增强规划的科学性、指导性。合理规划城市空间布局，统筹好生产、生活、生态空间。加强对城市空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

坚持高标准建设。积极开展城市体检，更加注重“微改造”“小动作”，加快修复城市设施、空间环境、景观风貌，不断提升城市特色和活力。注重对“城市记忆”加以保护，稳妥进行修缮、保护和再利用。加快韧性城市建设，完善医院、避难建筑、应急指挥中心、生命线工程等“里子工程”“避险工程”，充分保障城市各种物资、各种资源的畅通调配和有效供给，全面提高城市防御灾害、抵御风险的能力。

坚持高水平管理。树立全周期城市管理理念，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术，加快建设智慧城市，积极探索“用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新”的智慧治理模式，推动治理模式从“救火式治理”向“预判预警”转变、从碎片化治理向整体性治理转变，加快推进城市治理体系和治理能力现代化。坚持把“人”作为城市精细化管理的出发点和落脚点，充分重视社情民意，以人的需求为本精准施策。

三、实施以人为核心的新型城镇化战略的对策建议

河南的城镇化建设正在由追求规模与速度向“质”与“量”并重转变，如何更好地彰显以人为本的新型城镇化理念、激发新型城镇化高质量发展的持久动力，成为一道必须答好的时代命题。在新的历史时期，需要结合城镇化发展规律和河南省情实际，凝聚各方力量，创新方式方法，不断增强城市功能，优化城镇布局，促进城乡融合发展。

1.长短结合，强化顶层设计

推进新型城镇化涉及人口转移、劳动就业、社会保障、基础设施建设、住房建设等诸多方面，是一项复杂的系统工程，必须科学谋划、统筹推进。一要坚持规划引领。省市县乡同步编好国土空间规划，合理确定生产、生活、生态空间。二要加强组织协调。各级政府和有关部门应认真履行职责，建立健全工作机制，因地制宜，扎实推进，确保新型城镇化各项任务和政策措施落地见效。三要强化政策统筹。梳理整合人口、产业、土地、投融资、住房、生态环境等方面的政策规章，加强政策目标与政策工具、短期政策与长期政策以及相关政策规划之间的衔接配合，形成推进城镇化的政策合力。

2.项目为王，筑牢发展根基

实施以人为核心的新型城镇化战略，最终要落实到一个个具体项目上来。为此，一要系统谋划，做好项目储备。围绕老旧小区改造、轨道交通建设、医疗卫生设施建设、管网改造、新型智慧城市建设等，积极谋划一批优质重点项目，及时调整充实新型城镇化项目库，形成谋划储备一批、开工建设一批、建成投用一批的新型城镇化项目滚动接续机制。二要多措并举，加快项目实施。坚持一切围绕项目转、一切围绕项目干，强化平台建设，强化要素保障，狠抓工作落实，确保项目落地生根、开花结果。三要未雨绸缪，强化风险防控。加强项目前期论证，项目开发储备要符合国家和省相关产业政策，符合相关法律法规要求，符合当地环境容量。

3.包容创新，鼓励先行先试

实施以人为核心的新型城镇化战略，必须通过各类政策的不断创新和各项制度的不断完善，逐步形成一套科学、可靠的政策制度支撑体系。一是拓宽改革领域。支持各地在完善农业转移人口市民化推进机制、完善多元化可持续城镇化投融资机制、城镇规划体制机制创新、农村集体经营性建设用地入市、提高城市现代化治理水平等方面开展探索、积累经验。二是优化试点方式。高质量推进许昌国家城乡融合发展试验区建设。支持兰考、鄢陵、新安、南乐、新郑5个国家新型城镇化建设示范县加快建设示范性项目。支持申报国家及省级智慧城市、海绵城市、儿童友好城市、“无废城市”等试点。三是加大推进力度。相关职能部门应加强对试点地区的指导和支持，推动相关改革举措在试点地区先行先试，各试点地区应发挥首创精神，确保试点有成效。

4.交通先行，增强基础支撑

新型城镇化的高质量发展也派生出日益增长且日趋多样的客货运输需求，需要交通运输服务供给与之相匹配，并为提高城市综合承载能力及城市群、都市圈的互联互通水平提供基础支撑。一要完善综合运输通道。以郑州机场三期、呼南高铁豫西通道等重大项目建设为引领，推动铁路拓展成网、机场强枢增支、公路加密提质、水运通江达海，形成“米+井+人”综合运输通道。二要优化城乡路网体系。推进多层次轨道交通建设，打造轨道上的城市群、都市圈。加快构建域内畅通的城市路网体系，打造高效快捷主干路网，加密次支路网，畅通微循环。推进农村道路联网加密和提档升级，提升新建公路路面结构标准，压实管理养护主体责任。三要提升交通服务效能。坚持以人为本、慢行优先，完善公交智能调度系统，持续推进城乡公交融合，切实提升公共交通通达率、准点率和换乘便捷度、服务满意度。大力发展智慧交通，探索“互联网+”交通与共享交通模式，建设智慧停车场，推广无感支付、无感安检等服务。

5.健全机制，加强监测评估

国内外相关研究成果和实践经验表明，开展监测评估能够及时了解政策执行中出现的问题、政策执行的效果和产生的影响，对重大战略、重要任务的实施具有重要意义。一是加强城镇化统计工作。建立健全体现城镇化水平、基本公共服务、基础设施和资源环境等方面的统计监测指标体系和统计综合评价指标体系，优化统计口径、统计标准和统计方法，使监测评估能够可衡量、可考核、可比较。二是科学开展监测评估。充分发挥专家、专业机构在城镇化监测评估中的积极作用，全面开展第三方评估，及时发布城镇化监测评估报告，准确反映城镇化发展进度，为推进新型城镇化提供科学依据。建立城镇化工作跨年度滚动实施机制，组织开展重点任务实施情况年度评估。三是强化评估结果运用。根据监测评估情况，及时发现和解决城镇化建设中的各类突出问题，总结推广成功经验和典型做法。把健全城镇化监测评估与考核激励有机结合起来，进一步夯实城镇化工作的目标责任。

注释

①2014年5月，习近平总书记调研指导河南工作时，着重就着力推动经济持续健康发展、着力做好农业农村农民“三农”工作、着力保障和改善民生、着力建设德才兼备的高素质执政骨干队伍提出要求，同时也希望河南紧紧围绕中部地区崛起，以发展优势产业为主导推进产业结构优化升级，以构建自主创新体系为主导推进创新驱动发展，以强化基础能力建设为主导推进培育发展新优势，以人为核心推进新型城镇化。②“三条控制线”是指生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。③2014年3月，习近平总书记在河南调研指导工作时，提出了县域治理“三起来”的要求，即“把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来”。参见洛宣：《县域治理“三起来”的洛阳探索》，《河南日报》2021年6月15日。