乡村振兴战略背景下加强农村审计监督路径研究

乔雅婷

(南京审计大学金审学院，江苏 南京 210023)

一、问题的提出

实施乡村振兴战略是党和国家的重大决策部署，是实现中华民族伟大复兴的必由之路。随着乡村振兴战略的提出、实施，越来越多的资源、资金开始涌向农村。农村治理在国家治理体系中的重要地位越来越显现，完善农村治理体系的需求也越来越强烈。2017年10月，党的十九大报告提出乡村振兴战略，2018年1月国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，2021年4月颁布《中华人民共和国乡村振兴促进法》。乡村振兴战略的实施，为农村提供了更多的资金支持，为新农村发展带来了新机遇。2018年国家用于农林水事务的财政支出达21085.59亿元，较上年增长10.46%。其中地方政府用于农林水事务的财政支出达20493.29亿元，较上年增长11.50%。同时，2018年至2020年农林牧渔业总产值年均增长率为8.06%，其中农业总产值年均增长率为7.32%①数据来源:国家统计局，http://www.stats.gov.cn/.。然而我国农村治理体系还有待完善，尚存在干部优亲厚友、违规挪用资金等问题[1]。村官腐败现象屡见不鲜[2]。2017年12月中央纪委国家监委网站通报的当月侵害群众利益的不正之风和腐败问题共52起，其中涉及村干部的有36起，占比高达69.23%②数据来源:中央纪委国家监委网站，https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201710/t20171027_126373.html.；2018年违反中央八项规定精神的党员干部中，超88%为乡科级及以下③数据来源:中国共产党新闻网，http://fanfu.people.com.cn/n1/2019/0121/c64371-30580092.html.。因此，完善农村治理体系，改善农村治理生态，已成为实现乡村振兴战略亟须解决的课题。

审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是国家治理体系的有力工具。审计在国家治理体系中发挥着预防、揭示、抵御的“免疫系统”功能。审计应国家治理需要而产生，随国家治理需要而演变发展。乡村振兴是实现现代化、共圆中国梦的新战略、新举措，是国家治理的新任务、新需要。审计监督理应为实现乡村振兴战略而助力。而且农村居民受教育水平普遍较低，对国家政策关注较少、理解较浅，难以发挥民主监督的应有力量；同时，农村地区新闻媒体机构较少，城镇地区的媒体对农村地区的民生、民情、时事难以及时全面掌握，所以农村地区的舆论监督力量亦有限。然而，农村地区是民生一线、战略重地，2020年乡村人口50979万人，占全国人口36.11%①数据来源:国家统计局，http://www.stats.gov.cn/.。所以，农村问题关系国计民生，不仅农村治理体系有待完善，农村监督力量也有待加强。作为八大监督力量之一的审计监督，理应强化监督，弥补监督空位。

乡村振兴战略是国之大计、党之大计。但当前农村治理体系有待完善，农村监督力量较弱。而审计作为完善国家治理体系的重要监督力量，农村监督理应加强，应促进农村治理体系完善，助力乡村振兴战略的实现。

二、文献综述

围绕“审计”与“乡村”主题的研究文献，主要关注审计在乡村振兴中的功能定位，并聚焦扶贫审计、政策落实审计、环境审计做了深入研究。

关于审计在乡村振兴战略中的功能定位。姚家宝[3]认为审计发挥着清障护航、政策推动、决策参考的作用；李涛和吴彧端[2]将国家审计的功能定位为免疫预警、纠偏修正、监督问责；刘国城等[4]认为国家审计应发挥好监督、评价与服务的功能。

聚焦扶贫审计的研究。刘力云等[5]对扶贫审计发展历程做了梳理。扶贫审计存在审计内涵单一、审计监督力量不足、审计定位偏差等问题[1]。应聚焦脱贫攻坚政策落实情况、扶贫资金管理使用问题[6]，通过增强审计监督合力、整合扶贫审计资源、创新扶贫审计方式[7]、强化联动工作机制[8]，深化扶贫审计。

聚焦政策落实跟踪审计与环境审计的研究。杜静然和赛娜[9]对乡村振兴战略背景下政策落实跟踪审计面临的问题与优化路径做了研究，指出要及时评价配套措施、深入挖掘问题原因、开展政策绩效评价。何瑞铧等[10]对乡村振兴战略背景下的环境审计的治理作用做了研究，指出环境审计既能提升乡村治理能力，还能优化乡村的政治、经济、文化和社会环境。

综上所述，已有文献对审计在乡村振兴战略中发挥的作用，如何优化扶贫审计、政策落实审计、环境审计，更好服务乡村振兴战略做了细致研究。但是，较少有文献基于乡村振兴战略视角，聚焦农村审计监督体系，全面、系统研究农村审计监督体系尚存的问题与解决对策。

三、农村审计监督存在的问题

(一)农村审计监督主体缺位

《审计法》第二条规定，国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国家审计机关由审计署、省审计厅、市审计局、区(县)审计局四级组成。乡(镇)级政府未设立审计机关，按行政区域归属，其审计工作应由区(县)审计局负责。然而区(县)审计局拥有的审计资源相对较少，农村组织支配的公共资金、公共资源也相对较少，基于成本效益原则制定的审计计划，对农村组织监督较弱、覆盖面较窄，较难发挥审计监督效力。同时，现行有关内部审计的规章制度，也未强制要求乡(镇)级政府设立内部审计机构，故而内部审计亦在农村审计监督体系中缺位。而社会审计需要经过授权、委托，才可参与农村审计监督，不具有主动性，亦无法补位。整体来看，农村审计监督主体缺位、审计监督力量明显不足。

(二)农村审计资源统筹欠佳

随着国家审计的重要作用越来越显现，承担的审计任务与拥有的审计资源不相匹配，审计任务重而审计资源少。国家审计亟须统筹审计资源，提高审计资源利用效率，扩大审计监督覆盖面，更好发挥审计监督效果。同时，我国农村数量多、规模小、分布散，对农村实施审计监督需要大量的审计资源。如果审计资源统筹利用不佳，极易出现重复审计与审计空白。如某特派办与地方审计机关对同一项扶贫资金重复审计，不同审计小组重复收集同一项目资料[1]。这既浪费有限的审计资源，又增重农村工作人员负担。同时，其他农村又处于审计监督盲区，影响审计监督整体效果。

(三)农村审计监督内容局限

麻雀虽小，五脏俱全。农村虽地域范围较小，但公共事务种类繁多，既涉及财政资金使用、政策措施落实、经济责任履行，还涉及自然资源资产、环境保护责任等。但当前审计监督主要关注财政资金的管理使用、政策措施落实的执行情况，对村干部经济责任的监督较弱[2]，对自然资源资产、环境保护责任履行情况的监督较少。而对财政资金的管理使用审计中，如扶贫资金审计，主要关注扶贫资金的合规使用，却较少关注扶贫资金使用的公平性、效益性、环境性[1]；对政策措施落实的执行情况审计中，主要关注政策执行中存在的问题，却较少关注问题产生的原因和政策的执行效果[9]。所以，当前审计监督的内容既不全面也不深入。

(四)农村审计问题研究不足

审计不仅具有发现问题、揭示问题的功能，还具有预防与抵御功能。要想发挥好审计的预防功能，就不能仅实施事后审计，还要实施事前审计；而要想发挥好审计的抵御功能，就必须做好研究分析。不能仅停留在问题表面，要透过问题找缘由，透过现象看本质。要从源头上、制度上、机制上找原因、找短板、找缺陷，才能从源头解决问题，杜绝屡审屡犯现象。然而笔者在梳理了审计署2018至2020年发布的有关乡村振兴政策落实的9份审计公告后发现，乡村振兴执行审计仅揭示存在的问题，未分析问题产生的原因，也未提出建设性整改意见[9]。如审计署2020年第4号公告仅揭示了山西省和顺县等17个县的农村厕所改造任务未如期完工问题，未对工程延期的原因进行分析，也未提出整改意见。

四、强化农村审计监督的路径

(一)确立国家审计主体监督地位，整合内部审计与社会审计监督力量

国家审计的根本目标是维护人民群众的根本利益，为国家治理服务；内部审计的根本目标是帮助组织增加价值，为组织治理服务；社会审计的根本目标是评价受托经济责任，降低信息不对称，为市场治理服务。因此，国家审计理应成为农村审计的监督主体，内部审计可以按需履行农村审计监督职责，社会审计可以依据授权参与农村审计监督。

我国地域辽阔，乡村遍布各地。各地乡村的地理特征、自然环境、经济发展各异，地区文化、区位优势也不尽相同，所以各地乡村振兴落实举措各有特色。有的发展旅游业，有的发展畜牧业，有的发展养殖业。但一定地域范围内的乡村地域差异较小，区位优势相近，具有许多共通性。而且乡村经济规模相对较小，相比建立乡镇级审计机关，明确现有审计机关责任主体，更能发挥规模经济效应。对于地理范围小、地域差异小、区位优势相近的地区，可以以较高层级的地方审计机关为责任主体；对于地理范围大、地域差异大、区位优势各异的地区，可以以较低层级的地方审计机关为责任主体。在审计责任主体专设农村审计科室，配足审计人员，强化农村审计监督。对于经济体量较大、承担重要项目的乡镇级政府，国家审计机关可以指导其建立内部审计部门或配备专职内部审计人员，指导内部审计部门(人员)开展内部审计工作，利用其工作成果，形成监督合力，增强监督效果。对于社会审计擅长的领域或波动性增量业务，可以利用社会审计力量，考虑委托社会审计组织，参与农村审计监督。

(二)统筹各级审计机关、审计资源，发挥协同联动与信息成果共享优势

国家审计机关实行双重领导体制，业务上以上级审计机关领导为主。为提高农村审计监督效果，增强农村审计监督合力，要统筹利用好各级审计机关、审计资源。在计划审计阶段，一方面，下级审计机关应及时上报农村审计工作计划，工作计划中应列明审计项目的内容与对象。上级审计机关负责审核、指导下级审计机关的农村审计计划编制工作，对于下级审计机关农村审计项目与上级审计机关重复的，可以指导下级审计机关调整农村审计项目，或调整本级审计机关工作计划，以避免重复审计，浪费审计资源。另一方面，上级审计机关可以统筹制定农村审计项目计划，交由下级审计机关实施。也可以从下级审计机关抽调审计人员，组成农村专项审计小组，上下级审计机关协同联动完成农村审计工作。在实施审计阶段，实施农村审计项目组应及时将审计工作阶段性成果与各级审计机关共享，以便各级审计机关及时了解项目情况，必要时可调整工作计划。可以搭建信息共享平台，以便农村审计项目组发布信息与各级审计机关查阅了解。尤其当有的审计机关计划实施的审计项目与农村审计项目相关时，该共享信息可能将有助于节约审计资源，及时调整审计重点。在审计完成阶段，农村审计项目组应及时在信息共享平台发布审计报告，共享审计发现的问题、整改建议与问题整改进展。一方面，该审计项目组可以后续跟进整改情况；另一方面，若以后有其他审计项目对该农村实施审计，可以对前期审计发现的问题、整改情况进行审计。这将有助于提高审计成果利用率、发现问题整改率，减少屡审屡犯现象，增强审计监督效果。

(三)聚焦农村资金审计主责主业，兼顾政策落实、经济环境责任履行

根据2006年修订的审计法，国家审计应对乡镇政府及使用财政资金的基层组织实施审计监督。审计内容主要为财政财务收支审计。但是，随着审计监督重要作用的不断显现，国家审计承担的职责越来越多。2021年5月国务院通过的审计法(修正草案)明确国家审计应对管理、分配、使用公共资金、国有资源、国有资产的基层政府(组织)及负责人实施审计监督。审计内容拓展为财政财务收支审计、重大政策落实情况审计、领导干部经济责任审计、生态环境保护责任审计、自然资源资产管理审计。审计对象范围更大，审计内容范围更广。

国家审计机关开展财政财务收支审计的时间最长，经验最丰富。对重大政策落实情况、领导干部经济责任履行情况、生态环境保护责任、自然资源资产管理等实施审计的时间还较短。同时，现行审计人才培养体系侧重财务知识培养，对宏观经济、公共管理知识培养较弱，对生态环境、自然资源资产管理知识培养欠缺。所以，国家审计机关相较生态环境、自然资源等专业部门，在生态环境、自然资源等专业知识领域内优势较弱。但是，国家审计机关在财务审计领域具有优势，国家审计人员具有过硬的财务审计能力与丰富的财务审计经验。而且资金流是一个组织运营的核心。因此，国家审计机关可以采用“1拖N”组织模式，聚焦农村资金审计主责主业，利用自身优势特长，以资金链审计为切入点，对重大政策落实情况、领导干部经济责任、生态环境保护责任、自然资源资产管理实施审计。

(四)强化审计人员研究分析能力，提升审计成果与整改建议运用效果

表象可反映一种本质，一种本质可有多种表象。审计过程中发现的问题，可能仅仅是一种表象。如果就问题本身而谈整改，可能无法找到真正的“病因”。没有从“病根”上解决，类似问题就可能一而再再而三地出现，即屡审屡犯。这既浪费审计资源，也不能达到审计效果。所以，亟须强化审计人员的研究分析能力，培养审计人员学会“顺藤摸瓜”，从问题表象找到本质缘由，进而提出有建设性、可操作性的审计整改建议。这既可提高审计建议采纳率、审计成果利用率，也可避免屡审屡犯现象，达到发现一个问题，解决一类问题的审计效果。审计人员可以通过加强管理学、经济学、乡村治理等知识原理的学习，理解经济政策的作用机制、管理措施的影响路径，扎实研究分析基础；审计人员可以通过加强数据处理、分析等信息化知识的学习，掌握相关性分析、聚类分析等分析技巧，运用数据分析发现问题，运用数据找到问题成因；审计人员可以通过学习优秀审计项目经验，参与交流研讨会，积极探讨、集思广益，培养问题分析思路，积累问题成因素材，掌握研究分析思路。同时，如果审计发现问题的成因牵涉其他政府部门(组织)的，审计机关可以会同其他政府部门(组织)研究讨论，共同商定整改建议，提高整改建议的科学可行性。