面向现代化的新时代学习型城市建设的国际视野与国内经验

赵华 国卉男

[摘要]面对新时代的新发展形势、新發展任务，进一步推进终身教育与学习型城市建设具有重要的现实意义。从战略目标来看，加快完善全民终身学习体系是重要任务，具体内容包括：政策导向，推动体系建设;评估监测，促进目标实现;开放融合，强化治理能力。从国际视野来看，全球学习型城市建设需要应对各种挑战，具体措施包括：共同愿景，拥抱终身学习文化;因地制宜，驱动社区学习发展;打破界限，协同合作应对疫情危机。从国内实践来看，我国各地的学习型城市建设取得了良好的成果，也孕育着新的实践，具体经验包括：善学善治，依学治理，城教融合;提质创优，统筹协调，社会参与;法制引领，重点建设，创新途径。

[关键词]现代化;学习型城市建设;终身教育;国际视野;国内经验

[作者简介]赵华（1988- ），男，山东莱芜人，上海市徐汇区业余大学（上海市徐汇区社区学院），讲师，硕士;国卉男（1979- ），女，山东青岛人，上海市教育科学研究院，副研究员，华东师范大学博士后流动站、上海教科院博士后工作站在站博士后。（上海  200030）

[基金项目]本文系2020年中国博士后科学基金资助项目“教育现代化视域下学习型城市建设的理论框架与评价策略”的阶段性研究成果。（项目编号：2020M671182，项目主持人：国卉男）

[中图分类号]G720    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2021）21-0062-07

习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上强调，在“十四五”新发展阶段，教育事业要在新发展格局中，通过完善机制构建更加灵活、资源更加丰富、学习更加便捷的终身学习体系。面对新冠肺炎疫情的冲击，以及新时代的新发展形势、新发展任务，围绕国家战略、国际视野、国内实践等方面，深入探索提升学习型城市治理体系和治理能力的对策方略，对进一步推进终身教育与学习型城市建设具有重要的现实意义。

一、新时代学习型城市建设的战略新目标

习近平总书记多次在重要会议上指出，当今世界正经历百年未有之大变局，这绝不是一时一事、一域一国之变，而是世界之变、时代之变、历史之变。具体到教育层面，无论是从价值导向、教育影响、教育功能来看，还是从服务对象、服务资源、生活形态来看，都在发生巨大的变化。为了应对这种变化，在指导中国教育现代化发展的阶段性纲领文件——《中国教育现代化2035》《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》中，以“建成服务全民终身学习的现代教育体系”为核心，从多个维度出发制定了明确的战略目标。为此，黄健认为，应当由此出发制定并完善符合新时代的国家战略，为终身教育推进与学习型城市建设绘制详细的目标与任务、路线与路径、制度与政策等①。

（一）政策导向，推动体系建设

总体来看，终身教育推进、学习型城市建设，在全球可持续发展、国家战略规划、社会发展三个方面有了新的进展。

从全球可持续发展来看，联合国峰会2015年通过了《全球可持续发展议程》，明确指出并着重强调了终身学习，是实现全球可持续发展的根本途径，各政府要达成峰会围绕可持续发展提出的倡导，就必须采取更有力举措更大幅度、更广深度地完善学习型城市建设，推进全面终身学习。为此，联合国教科文组织组织召开了四次学习型城市大会，组织全球城市进行经验交流与共享，以谋求实践的新进展。

从国家战略规划来看，以习近平同志为核心的党中央关于教育领域的战略规划，涉及终身教育推进与学习型建设的内容可以归结为一个完善的理论体系：远景目标继续重申“人人皆学、处处能学、时时可学”，实践任务是建设教育强国，提升国民素养;发展策略强调围绕终身教育思想，凸显公平性、协调性与统筹性，体现包容性、全面性与全民性。简单来说，就是将构建学习型城市作为实现学习型社会的重要基石，为实现中华民族伟大复兴中国梦提供有力支撑。

从社会发展来看，老龄化时代、后疫情时代、人工智能时代等各种社会新时代“景象”相互叠加，社会发展环境面临着更加严峻的冲击，不断涌现出新的问题，未来图景正在被不断重塑。不确定性已经成为唯一可以确定的时代特征。任何一个个体，都前所未有地依赖通过学习实现知识经验更新，从而为实现个体价值提供支撑与保障，同时带动国家、社会继续进一步向前发展。也就是说，对于社会发展而言，创建学习型社会的根本目标是要使学习效应最大化，而且唯有当整个社会学习效应最大化时，才能推动实现个体、社会和国家的可持续化发展。

总之，推进终身学习体系、学习型社会建设，是政策的重点内容和核心目标之一，是促进经济社会实现可持续发展的重要举措和关键动力之一。

（二）评估监测，促进目标实现

新时代也是新起点，要达成推进终身学习体系和学习型城市建设的政策预期，必须围绕人民群众多样化、多层次的需求，完善包括相关法律法规在内的各项制度，进一步优化各方面的资源配置。为此，张力认为，需要解决推进终身学习体系建设的若干重点问题。一是加强顶层设计。虽然上海和经济发达地区已建立起普通教育、职业技术教育、继续教育这三条通道间相互链接的关系，但从中华人民共和国成立70多年来教育普及的基本面来看，尽管一些指标已经达到甚至超过世界中等收入国家的水平，但整体上与发达国家仍有一定的距离。所以，在不断提高正规教育、学历教育水平的同时，要注意衔接沟通各级各类教育，多关注继续教育、民办教育、非学历教育的教育供给，不断完善终身学习立交桥。二是做好中观规划。在新时代、新起点、新政策指引下，需要将“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会顶层设计方案和基层实践更好地连接起来。“十四五”时期，教育工作更需要集思广益，把顶层设计和问计于民紧密结合，突出人力资源在构建终身学习体系中的重要作用。三是落实基层实践。从法律法规来看，目前急需一部与终身学习相关的法律法规，将终身学习体系纳入法治化轨道;从财政经费来看，财政经费在2019年已经突破四万亿元大关，非财政性经费已经突破一万亿元，但并没有完全支撑起中国特色的终身学习体系，仍存在需要突破的短板;从供需关系来看，更加需要善用各种各样的制度红利，联通财政资金和社会资本，激发市场活力，立足基本国情，打造适合人民群众多样化多层次需要的终身学习体系。

良好的终身学习体系和学习型城市建设，更需要建立科学的评估方式，对其实践进行有效的动态跟踪监测。对此，韩民认为，学习型社会监测评估指标体系的构建，应当根据国家综合发展规划，确立相应的政策依据和基本原则，明确监测评估对象，构建差异化的评估框架。学习型城市建设是一个高度综合的建设工程，需要一个综合全面的评估框架。要综合考虑政策输入及政策输入带来的过程及结果，涵盖学习型城市建设的基本特征，明晰影响要素，依次确定各级指标。在评估的过程中，要将定性和定量相结合，保证数据的客观性、可获得性、连续性、简便性、直观性和可比性，通过结果真实反映学习型城市的建设程度。

（三）开放融合，强化治理能力

以国际社会目前对于学习型城市建设的新理念和新共识为分析原点，以教育治理能力与治理体系的概念原形为出发点，可以构建起学习型城市治理体系和治理能力的理论指南。

从价值追求、制度完善、政策落实三个层面对治理体系进行剖析，政府应当主动行动，引领社会达成共识，并提供相应保障;同时，协调各利益相关方，调动相关主体积极参与。从政策执行能力、制度创新能力和个体学习能力三个维度对治理能力进行分析，学习型城市建设根本目的是个体学习能力的提高，其重要保障与根本基础就是政策执行能力和制度创新能力。基于治理体系和治理能力分析可以得出，学习型城市建设的关键因素是确保学习过程与结果的包容性、参与的广泛度、行动的可持续度。因此，在建设过程中应坚持普惠与优质、开放与融合、短期时效和长效三个原则，具体实施三点任务方略：首先，要对目标人群有一个全面的覆盖，具体包括在校生、从业者以及弱势的老年人和残疾人群体等。其次，要通过体制机制的创新，提高政府部门和企事业单位各利益相关者服务供给能力，尤其是在疫情的影响下，应当充分发挥现代技术的作用。最后，要推动终身学习方案制订的科学性与民主性，通过确保多元共同主体的参与，制定符合需求的政策，完善终身学习发展的指标体系，设立多种形式的学分认可和奖励制度，构建更加透明开放的信息发布制度，完善灵活的资源配置供给体系，打造学习能力和需求评估机制，以此推动学习型城市治理能力和治理体系的现代化建设。

二、学习型城市建设的国际新视野

广阔的国际视野能为终身学习与学习型城市建设带来有益的思想启迪。当前正处于全球教育变革的重要时期，全球各地的教育系统及教育工作者都需要在这个背景下进行深入思考，以应对未来发展所面临的各种挑战。

（一）共同愿景，拥抱终身学习文化

大卫·阿奇雷纳认为，在拥抱终身学习文化的背景下，应当建立以下四个愿景：一是重点关注弱势群体，特别是老年人和残疾人群体等，这也是终身学习政策议题的核心。二是激发学习者的自主性，学习是由个人所主导的一项活动，在此过程中要建构自适应的学习路径，让学习者能够成为自主的学习者，这也是实现终身学习的基础。三是形成学习共同体，学习是一个集体的过程，高效的学习通常是发生在同伴群体之间的集体性行为，因此社区教育也是学习型城市建设的重要载体。四是完善终身学习的生态系统，充分地利用所有的空间来学习，实现人工智能等技术型的学习体验。过去教育总是围绕着学校和机构，现在应当进行变革，把学习场所多样化、推广化，让学习者在不同的空间都能学习，实现更加丰富的学习体验。

在以上愿景和原则之下，包含十条关键信息和行动要点。第一，认识到终身学习的整体性;第二，认识到终身学习条件的多元化;第三，认识到终身学习的群体性，对群体的关注需要着重关注弱势群体;第四，认识到终身学习的公益性，在教育私营化和保护人们受教育的权利之间达成平衡;第五，让技术成为服务全民终身学习的资源;第六，使学校和大学转变为终身学习的机构;第七，转变观念，让学校和大学意识到他们也应为构建学习型社会做出贡献;第八，地方层面支持终身学习计划，共同建设学习型城市;第九，增加终身学习的普惠性和广泛性，将所有的利益相关者纳入其中;第十，保障公民终身学习的权利。

（二）因地制宜，驱动社区学习发展

新时代发展社区教育，既是实现教育惠民的民生工程，也是开展终身教育、构建学习型社会的基础工程。目前的非洲大陆正在努力摆脱欠发达危机的泥潭，社区学习中心（CLC）作为非洲社区发展的驱动力，在该文化背景下有着独特的任务使命、工作原则以及运作基础，其社区学习与终身学习研究所在实践领域的规划更加侧重于提供政策建议和实践指南。在非洲推广社区学习中心的重要经验之一是要认识到社区学习中心是在校外进行有组织的学习的重要场所，城市、乡村的学习中心都可以通过不同方式组织各种形式的活动。由此可见，社区学习中心能够作为收集和传播与当地社区相关的信息和资源的中心，建设社区学习中心应该成为学习型城市基础设施建设的重要步骤。

实践孕育了教育的新理论，新理论又推动了实践的新发展，终身学习与学习型城市建设正是在这样辩证推进、螺旋上升的过程中得到进一步发展。目前，非洲范围内建立的以可持续发展为准则的社区学习中心，通过因地制宜进行改造和创新，逐渐适应非洲不同国家的国情与需求。Werner Mauch认为，应通过建立准则，包括微观层面、中观层面和宏观层面的具体步骤，以及在非洲范围内为政策的决策者以及实践者建立和管理社区学习中心的理念，为更多国家提供有效的社区学习中心的实践指南，以此丰富国家发展和国际实践的对话。

（三）打破界限，协同合作应对疫情危机

2020年，新冠肺炎疫情來势汹汹，学习型城市则在这次疫情中发挥了积累已久的优势。不少国际学习型城市综合利用城市中的教育资源，针对低社会经济背景的学生、人口老龄化、残疾人、患者潜在健康问题、移民和难民等重大问题，利用非正式和非正规学习资源，在硬件设备的支持、信息技术的使用、弱势群体的关怀等方面积极应对疫情，发挥了重要作用。

聚焦新冠肺炎疫情的过程，有以下三个方面的教育危机。第一，新冠肺炎疫情作为一个公共健康卫生危机，政府首先需要及时向市民宣传相应的防疫知识，防止病毒快速传播。第二，学校关闭作为疫情防控的措施之一导致了学校教育的中断，学习的场所从学校转移到家庭当中。对于每个家庭来说，由于家长的知识文化水平、家庭经济条件等的不同，即便能够协助学生在家顺利学习，但所实现的程度还是不一样的。第三，新冠肺炎疫情对社会经济造成巨大影响，中小企业、服务业特别是餐饮、旅游行业等受到极大的冲击，面临向电子商务模式转型的急迫需求。

在对抗新冠肺炎疫情的过程中，应该如何利用非正规和非正式的学习资源来应对和解决这些问题？首先，政府应及时与公司及私营部门合作，对在家上学和家庭学习予以大力支持。一些家庭由于家长文化水平和经济条件的限制，实际上并不能为学生配备远程上学所需要的便利设备设施。政府应当及时为这些家庭提供相应的设备设施，同时通过授权赋能，教会他们如何使用这些设备完成学习。其次，非正式和非正规学习的资源变动，很显著地体现在以社区为抓手、为基础的教育措施和方案的实施，尤其体现在以社区为核心的市民健康教育。在社区层面积累起来的资源和网络，当真正发生危机的时候，可以第一时间得到使用，从而有效应对在危机当中产生的学习需求，形成互帮互助的紧密联系和文化氛围。在这次疫情中，一些具有长期社区教育或终身学习传统的城市，就有效地利用了已经存在的渠道和网络，实现了及时应对。

与此同时，也应当通过对以上措施和方法的及时反思，促进未来政策和项目的制定与实施。首先，有效利用信息技术。当今社会已经进入互联网时代，信息技术的使用毫无疑问是大势所趋。从正面来看，信息技术对于减少教育机会的不均等具有一定的优势，也正在发挥重要的作用。但从反面来看，信息技術也是一把“双刃剑”，也会在一定程度上加剧教育的不均衡。因此，在发挥信息技术有效作用的同时，必须充分关注“数字鸿沟”问题，使每一个学习者平等地享有机会。其次，加强协同与合作。疫情背景下，各种教育和学习模式之间的界限越来越模糊，学校教育与非正式、非正规学习相互融合、相互协同，共同应对更加多元化的学习需求。因此，一方面，要基于终身学习理念，制定更符合实际的教育和学习政策，开展更加形式多样的学习活动，以跟上实际变化，更好地满足需求;另一方面，要强化跨部门的协同合作，要强化政府部门与私营部门、社会团体等非政府组织的合作，要强化学校教育与非正式、非正规学习的协同，以政府为主导，以人民利益为前提和目标，明确各方权责，建立畅通的沟通机制，最大限度地发挥出各方优势。最后，关注弱势群体。在满足弱势群体学习需求的同时，综合考虑其各方面的需求，为他们提供符合实际需要的应对措施和方案。王默认为，这不仅需要从教育的角度出发，更需要协同民政部门和社会团体提供帮扶计划，构建协同互帮的网络，为弱势群体提供全方位的保护。

三、新时代学习型城市建设的国内新经验

“十三五”时期，我国各地的学习型城市建设成果既为终身教育的发展积累了宝贵经验，也孕育着新的实践，服务着新时代的发展。

（一）北京：善学善治，依学治理，城教融合

从善学到善治，北京在学习型城市探索过程中，围绕着服务治理优化，如在顺义区、朝阳区等区域建设“楼门文化”使社区居民参与社区建设与治理。疫情初期，海淀区、丰台区的社区教育机构在疫情防控方面发挥了巨大作用，不仅直接参与了社区治理，还主动帮忙宣传防疫知识。服务治理体系和治理能力现代化是未来北京学习型城市发展的核心战略定位。在2014年北京学习型城市示范区的创建与评估过程中，经过专家组多方研讨提出依学治理这一理念，与国家领导人提出的“依靠学习走向未来”一脉相承。其基本内涵是通过全民终身学习来持续提升国家全体公民的综合素养、素质能力以及文明程度，从而在更多方面、更多领域能够实现无为而治的格局，这也是北京社会大治理的重要组成部分。2016年北京市发布了《学习型城市建设行动计划（2016—2020年）》，提出要把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都以及为首都率先实现全面建成小康社会贡献力量，把学习型城市建设放到更加综合的功能架构当中。北京市政府重视社区学院、社区教育机构等在促进首都发展中的重要作用和地位。2018年北京提出“城教融合”方案，指引教育多方面、多维度、更深入地融入城市发展中。城教融合是北京在建设学习型城市过程中多维度、丰富化的实践探索与创新。

史枫认为，在北京学习型城市的“十四五”规划研制过程中，应立足北京作为首都的城市战略定位以及立足首都城市治理体系和治理能力的现代化，凝聚人心，完善人格，开发能力，培育人才，造福人民，建成创新、开放并且具有世界影响力的高水平学习型城市。同时，也要营造充满活力、丰富多元的终身学习文化与环境，建立健全服务全民的终身学习体系，形成全社会共同参与的终身教育治理格局。

（二）上海：提质创优，统筹协调，社会参与

近年来，上海国际化大都市的进程加快，更加关注超大城市的终身学习教育体系的架构。 “十二五”期间，上海仍处于推进标准化建设阶段，主要对终身教育政策法规进行推进建设;“十三五”期间，进入内涵建设阶段，主要对师资、资源、场所、信息化等进行推进建设。就目前来看，仍然存在五个方面的问题。第一，优质的教育资源不足，体现在规模结构、便利程度和质量水平等方面;第二，城乡不平衡，体现在办学理念、师资水平、学校发展等方面;第三，环境建设有待优化;第四，新技术的应用亟待加速推进;第五，社会参与不足。夏瑛认为，下一阶段上海的终身学习与学习型城市建设即将迈入高质量发展阶段，要依托“十四五”规划的开展，通过进一步扩大供给、建立保障体系、完善队伍建设等，实现“更高水平、更高质量”的发展。

首先，在理念经验方面，特别明确要促进每一位市民个性而全面的发展，推动城市的可持续发展。“学习的城市，卓越的未来”是上海建设学习型城市的明确定位。以此为愿景，上海将在通过终身学习促进城市的可持续发展等方面进一步深化理念和模式探索。其次，在价值取向上，在坚持包容和公平的过程中，坚持提供更多的学习机会，拓展更多的学习渠道，覆盖更多的学习人群，开展更多的学习活动。更多的学习机会并不仅仅指非学历教育，而是包括了学历教育和非学历教育;更多的学习人群则与联合国教科文组织提出的包容不谋而合，更多地关注到了老年人、弱势群体等。最后，坚持学习保障工作，除了对人、对工作进行监测外，还要建立并完善学分银行，实现学习成果的贯通。

（三）福建：法制引领，重点建设，创新途径

中共福建省委在“十四五”规划中提出全方位推进高质量发展，超越建设新时代新福建的战略。特别是在民生和教育领域提出要“学有优教”“老有宜养”。为实现福建省终身教育从“有学上”到“上好学”的超越与高质量发展，从提质创优、建立监测体评价模型、加强统筹协调等方面着手，健全法规政策、实施重点项目建设与创新途径方式，打通正规、非正规、非正式学习之间的界限，构建互联互通的终身学习的立交桥，促进终身教育的治理体系和治理能力的现代化发展。

第一，健全法规政策。福建省以中国大陆第一部地方性终身教育法规——《福建省终身教育促进条例》为引，2017年连续出台了《福建省老年教育发展规划（2017—2020年）》和《关于进一步发展社区教育的实施意见》，并且将发展老年教育和社区教育列入“文明城市”测评指标体系，以带动城市的文明建设和可持续发展。在制定政策时，注重政策的针对性和有效性;在治理机制上，注重理顺行政管理与专业服务的关系、教育部门与其他部门的关系，首次明确了全省老年教育“一方牵头，各方参与，分工负责，协调推进”的管理体制;在经费保障上，设立省级终身教育专项经费，并纳入省级财政预算中。在扩大供给方面，注重完善政府主导下的多元主体参与终身教育的治理机制;在课程资源和教师队伍建设方面，建立了省、市、县三级的分级分类的师资库和资源库，在财政政策和人事政策上实现了大的突破，首次明确公办学校举办老年教育的收入可以用于发教师酬金补贴，不纳入本单位的绩效工资总额。第二，实施重点项目建设。2018年，福建省教育厅和财政厅联合印发了《实施终身教育三年周期的重点建设项目》，每年省财政安排财政专项经费2000万元，立项九大类1500多个重点项目，内容涉及机构建设、教师队伍、课程教材、课题研究、特色品牌、示范基地等项目。通过重点项目建设的示范效应，带动全省终身教育的发展。第三，创新途径方式。首先，推进“互联网+终身教育”。特别是在疫情背景下推动线上线下相结合，探索实体办学与在线教学相结合、线上的自主学习与线下体验学习相结合的新的终身教育教学和服务模式，有效保障了疫情防控下的“停课不停学”与“停课不停教”。其次，在全国率先创新建设老年教育新媒体融媒体平台，与电信、广电、移动三大运营商合作，建设了老年新媒体平台，已上线一千多门课程视频课件。首次实现了省市县乡村五级全覆盖和电脑、电视、手机三端的同步推送，目前活跃用户达67万人，点击人数达200多万。最后，充分利用新一代的移动互联网、大数据、人工智能等高新技术，以信息化带动终身教育的现代化。福建省发改委批准依托福建广播电视大学、开放大学成立了全国终身教育领域第一家大数据应用研究所，立项建设经费1000万元，目前已经建成数字福建终身教育大数据应用公共服务平台一期工程，初步建成了终身教育大数据的典型应用模型与可视化的场景、福建省终身教育VR、AR虚拟与增强现实的实验室与实践基地，正在建设覆盖全省的终身教育自费教师系统。

在全球化的趋势下，不论是经济博弈、政治外交还是文化融合，均处在一个合作与共赢的全新时代。要有效发挥终身学习的国际性、互动性和对话性，在密切关注国际终身教育和学习型社会建设理论与实践研究的主流前沿动态的同时，从我国实际发展情境和文化基础出发，依托终身教育的文化融合，推进学习型城市研究体系在未来发展中的样态。要回归人的发展与社會的互动关系，进一步明确终身教育文化融合的内生性价值以及可持续性和创新性，深入挖掘其所蕴含的深层次内涵，不断更新和充实学习型城市的主体观、时空观和发展观。要准确把握终身教育融合发展和学习型城市建设所具有的时代特征，在发展目标层面上通过教育的力量促进人类命运共同体建设，从宏观和微观层面不断寻求其在实践与理论研究中的实质价值及质量突破，从而完善我国终身教育体系，推动形成促进人的全面发展的学习型城市建设新格局。

[注释]

①本文的专家观点均来自于“终身学习与学习型城市建设现代化国际论坛·2020”研讨会上的发言。

[参考文献]

[1]戴维·埃乔莱纳，张丹.质量与公平：联合国教科文组织全球教育治理目标与路径——戴维·埃乔莱纳与张丹的对话[J].华东师范大学学报：教育科学版，2018，36（2）：139-147+159.

[2]国卉男.学习型城市治理体系和治理能力现代化建设：理论指南与行动计划[J].教育发展研究，2021，41（3）：20-28.

[3]黄健.从终身教育的视角解读《中国教育现代化2035》[J].教育与教学研究，2020，34（8）：1-2.

[4]韩民.教育现代化与终身学习体系建设[J].教育与教学研究，2020，34（8）：100-109.

[5]苑大勇，王默.全球化时代终身学习与可持续发展理念的融合与共生[J].开放学习研究，2018，23（3）：50-55.

[6]张力.试论“十四五”教育规划的基本方位和主要思路[J].宁波大学学报：教育科学版，2020，42（4）：9-13.

[7]PAUL S， MAREN E， DAVID A. Education in the age of COVID-19： Understanding the consequences[J]. International Review of Education， 2021（1）：1-7.

[8]SILKE SB，WERNER M.Adult learning and education as a response to global challenges： Fostering agents of social transformation and sustainability[J].International Review of Education， 2019， 65（4）：515-536.