基层法律服务工作制度的困局与破局

耿健翔

摘要：基层法律服务工作制度是一项诞生于改革开放中，带有鲜明中国特色的法律服务制度，在改革开放之初为乡村群众提供了优质且廉价的法律服务，但随着时代的发展以及自身带有的行政色彩过重的特点，基层法律服务制度面临着：从业者素质、专业水平较低、市场空间受到挤压、制度缺乏专门法律的规范等一系列问题。通过完善执业核准考察机制、改革基层法律服务工作者聘用与加强行业组织建设、改革基层法律服务所管理体制、探索新的法律市场服务需求等措施使其重新焕发活力，服务于法治中国建设的需要、服务于人民群众对高质量法律服务的需要、服务于乡村振兴战略的需要。

关键词：基层法律服务工作制度;基层法律服务工作者;乡村振兴战略

中图分类号：D926     文献标志码：A      文章编号：1672-0768（2021）05-0081-09

一、基层法律服务工作者当下的困局

“制度”一词在中国的语境之下本意为法令、礼俗等一系列规范，抑或是这些规范制定的过程。而制度的制定主体，试图规范的主体，意图调解的关系都是在人这一最基本的要素之上才能得以实现的。而基层法律服务工作者面临的困局，也是基层法律服务制度面临困局的重要组成部分。所以，对基层法律服务工作者的困境，亦是基层法律服务工作制度所面临现实困难的真实写照。

作为一项诞生已有三十余年的制度，基层法律服务制度为推进我国社会主义法治建设的不断深入，尤其为乡村法治建设起到了关键性作用。而当下提出的乡村振兴战略，其兴并非只是经济上的振兴，亦是法治之兴，“乡村振兴，法治先行”这才是乡村振兴背后蕴含的深刻逻辑。而对比各项与法治有关的改革都在如火如荼地进行之中，但作为改革开放以后为适应当时经济发展需要，因时诞生的基层法律服务工作制度，却一直处在改革浪潮以外，处在一个被遗忘的角落。相较于其他，诸如法院与检察院为了提高办案质量，贯彻法律职业责任终身制，推行了法官和检察官的员额制;还有加强律师队伍的政治建设和思想教育，打造一支受党领导、服务人民、政治过硬的律师队伍。以上还有诸多行业职业对于法治建设都在做出自己的制度性贡献，而基层法律服务工作者面临着不小的制度性与外在性困局。

（一）自身素质、专业水平的欠缺

在2020年中央全面依法治国会议上，习近平总书记在讲话中就已经明确指出，要教育引导法律服务工作者坚持正确政治方向，依法依规诚信执业，认真履行社会责任。这里的法律服务工作者包含了广义上为人民群众提供法律服务的律师、基层法律服务工作者、公证员、仲裁员，党和国家领导人如此重视法律服务工作队伍的政治建设和如此强调其社会责任，从中也可窥得基层法律服务工作者中的政治觉悟和思想道德素质有待提升。下面逐一进行介绍。

在最早的司法部2000年颁布的《工作者管理办法》规定的申请基层法律服务工作者执业，只要求高中或者是中专以上的学历便可参加有司法行政机关组织的考试，通过之后即可申请执业（ 1 ）。可以看出这是一个比较低的学历要求，但随着时代的发展，以及法律法规不断地新增修订，仅仅凭高中或者中专文化层次已经无法解决当前遇到的法律问题。所以，在2018年司法部又对其学历要求做出了修改，明确申请基层法律服务工作者职业资格的学历要求从原来的高中或者中专提升到了大学法律类本科毕业（ 2 ），但不可忽略的是，其一，此项修改时至今日间隔较短，短时间内还无法收获成效;其二，由于修订时间较晚，修订之后全国范围内还存在着许多老规定的“老人”，这一部分基层法律服务工作者虽然有着较为丰富的执业经验，但在专业水平上仍存在一定差距。

专业知识、业务水平也可以通过职业的准入性考试中体现，国家统一法律职业资格考试其考查科目繁多且难度较大，通过率一直处于偏低水平。并且在2018年实施的《国家统一法律职业资格考试实施办法》中将法律职业资格作为更多与法律有关职业的准入门槛，用严格的考试来筛选出更为专业的法律人才。这也使得基层法律服务工作者与其他法律职业从业人员的差距不断拉大。导致出现了以司法部律师工作司（现为律师工作局）带头提出：由于基层法律服务工作者专业知识水平的低下，導致了我国法律服务市场的混乱，主张废除基层法律服务工作者。

反观基层法律服务工作者的执业核准考试，其考试科目包括：中国特色社会主义法治理论、法理学、宪法、中国法律史、基层法律服务相关管理规定、基层法律服务工作实务、民法、人民调解法及相关司法解释等。考试难度较低、内容较少，且基层法律服务因为历史的原因，他们普遍受教育程度和学历水平较低，他们通过各种培训班之类的“快速充电”来“提高学历”，其实学会的内容是非常有限的[ 1 ]。这不禁让人质疑通过这样筛选出来的人员能否适应当前越来越复杂的法律问题。

除去准入考核机制过于简单的原因之外，基层法律服务制度还面临着没有新鲜的“血液”注入的困境。由于现今物质生活压力较大，基层法律服务咨询、代理的费用相较于律师较低，无法吸引更多的年轻人加入到基层服务工作者队伍中来。在2018年起实施的新《基层法律服务工作者管理办法》提高了基层法律服务工作者的学历要求，从积极方面来看，提高了从业者的专业水平，对基层法律服务队伍的发展是有利的，但也要看到，这个规定一定程度挫伤了一些没有达到学历要求，但又有志于从事法律服务行业人群的积极性，而且不可忽视的是，法学专业本科以上学历的大学毕业生很少进入这个行业。基层法律服务行业对他们而言没有太大的吸引力。一方面，人才流入量无法满足市场的需求，另一方面，目前在职人员又无法提供质量高、专业性强的服务。

（二）基层法律服务工作者生存空间受到其他法律职业者的挤压

首先，从内部原因来看，基层法律服务工作者本身在专业知识、业务水平等方面存在一定程度的欠缺。从外部原因来看，则是基层法律服务工作者业务领域面临其他法律职业者的挑战，尤其是律师行业对于基层法律服务工作行业的挤压。

将两者进行对比，不难发现，律师和基层法律服务工作者的业务范围有着高度的重合性，且律师可以代理基层法律服务工作者无法代理的刑事案件并从事刑事辩护，这导致了基层法律服务工作者的业务范围一定程度受到律师的挤压，但本质上两者均为提供法律服务的从业人员。我国经济文化发展的不平衡决定了社会法律需求也呈现出多层次的特点，这就要求法律服务的多层次性和差异化[ 2 ]。

其次，从两者的人数和机构数量上，据司法部在2019年发布的数据显示，截至2019年底，全国共有执业律师47.3万多人，办理各类法律事务1  119万多件。其中，办理诉讼案件610.8万多件，办理非诉讼法律事务133.6万多件。截至2019年底，全国共有律师事务所3.2万多家。

反观基层法律服务工作，截至2019年底，全国共有基层法律服务机构1.5万多家，全国基层法律服务工作者6.7万人，其中在乡镇所执业的基层法律服务工作者3.3万多人，占51% ，在街道所执业的基层法律服务工作者3.4万多人，占49%。当年共办理诉讼案件77.1万多件;办理的非诉法律案件19.4万多件[ 3 ]。

通过这两组数据的对比，基层法律服务工作者在人数、执业机构、办理案件数量、经济收入远少于律师，律师拥有人数以及前文提到的专业知识上的优势，随着法治观念的深入人心，广大西部和一些欠发达地区还有着未被发掘的法律服务市场。从目前已经分好的“蛋糕”和尚未做好的“蛋糕”来看，基层法律服务工作者在与律师的竞争中都处于不利的态势。但诚如司法部副部长张耕所说： “ 基层法律服务队伍不是律师、公证队伍的异军， 而是他们的战友和兄弟。因此， 长期、稳步、健康地发展基层法律服务业， 是推进我国公共法律服务体系不断完善的必由之路。” [ 4 ]

（三）基层法律服务工作制度缺乏专门法律的规范

从立法来看，迄今为止，尚未出台一部与基层法律服务制度有关的法律法规，与其切身相关的法律法规仍是一些部门规章或者规范性文件。这固然是由于当时背景之下，立法意识薄弱和多以带有行政命令性质的“红头文件”的路径依赖。但对于一项诞生至今已有近四十年的制度而言，没有一部专属性法律作为支撑，这必然是发展上的制度性缺陷。再以律师制度为例，1996年通过的《中华人民共和国律师法》，期间经过2007年、2012年、2017年三次修正，目前已经形成较为成熟完善的律师制度，对比之下基层法律服务工作制度便呈现出一种明显的“制度疲软”。而就在出台颁布与基层法律服务工作制度有关的法律规章的同时，为了追求统一步调以显示出规章文件之间的衔接程度高，而在一定程度上忽略了法律文件之间的“磨合期”。例如，在2000年前后颁布了《服务者管理办法》《工作所管理办法》而紧随其后，国务院随后却将基层法律服务所划入了“经济鉴证类中介机构”这变相迫使司法部要对于基层法律服务所的性质进行重新定义，于是乎司法部于当年九月又发布了《关于基层法律服务机构脱钩改制实施意见》（以下简称《意见》）其中明确了基层法律服务所为“合伙中介机构”值得注意的是，司法部对基层法律服务所脱钩改制的意见更倾向于机构整顿，没有严格要求所有基层法律服务所必须完全脱离乡镇政府和司法行政部门，只是对“条件允许的”服务所逐步向独立的中介机构过渡，可见司法部对法律服务所的脱钩改制政策是循序渐进的[ 5 ]。这一方面说明，司法部对于基层法律服务所市场化持谨慎态度。此番做法虽然在一定程度上避免了将一些抗市场风险程度较低的基层法律服务所淘汰出局，但也使得基层法律服务所的性质定位一直模糊不清。直到2017年司法部新修订的《服务所管理办法》中，仍然以是否为事业单位将基层法律服务所分为事业体制和普通合伙制。这也从侧面说明了基层法律服务所的脱钩改制任务仍未完成。

另外，保障基层法律服务工作制度的仅仅是两部部门规章，其效力尚处于较低的地位，一旦与上位法中的法律出现冲突与抵触，依照效力位阶原则，应服从于上位法的规定。与《工作者管理办法》《服务所管理办法》同年颁布的《立法法》第八条中，明确规定了与诉讼和仲裁有关的制度只能通过制定法律作为规范路径，而基层法律服务工作者的执业领域中便有与诉讼和仲裁有关的业务，这其实也是在变相地倒逼着出台一部专属于基层法律服务制度的法律。只可惜，在2003年的《行政许可法》出台之后做了一个“灵活处理”，因为该法规定对于一些特定职业中主体从业资格确需通过行政许可来确定的，如果法律和行政法规尚未设立行政许可的，国务院可以根据实际情况发布决定设立。据此，国务院保留了“基层法律服务工作者执业核准”的行政许可，并授权由省级或下一级司法行政机关实施。这才使得基层法律服务工作者存续的合法性因国务院决定而得到恢复[ 6 ]。

刚刚谈论的是制度本身缺乏的内部性法律依据，从外部性而言，其他司法机关给予律师执业的保障力度是较大的，纷纷制定或出台了保障律师职业的规定，甚至于最高检还首度发布了《保障律师执业权利典型案例》。这些都是其他有关部门积极配合并保障律师执业权利的具体体现。但基层法律服务工作者的执业权利、合法利益的外在性的制度保障仍有欠缺，许多权利的保障仍停留在官网的留言意见中。例如：有网民曾经在司法部官网上留言，提出应当保障基层法律服务工作者的执业权利和调查取证权，但仅得到了极为官方的答复[ 7 ]。说明官方对于基层法律服务工作者的权益保障的关注程度仍有所欠缺。

二、基层法律服务工作制度分析

（一）基层法律服务工作制度形成过程

基層法律服务工作制度形成于上个世纪八十年代，形成背景是由于改革开放之后市场经济的迅速发展，尤其是在乡镇地区，但由于当时乡镇群众法律意识较为淡薄，为了给群众提供便捷、价格低廉的法律服务而形成的一项制度。极大程度上弥补了在改革开放之初基层在一定时间内律师匮乏的情况。

规范基层法律服务制度的法律法规，最早出台的是1987年的《关于乡镇法律服务所的暂行规定》，尔后在1990年，司法部才在一次批复中对乡镇法律服务机构的名称、性质、从业范围进行了规定，对一些从事法律咨询服务但却无证照、无人员、无办公场所的“黑机构”进行了甄别。1991年国务院颁布了《对于加强社会治安综合治理的决定》，这份《决定》中，将原来“乡镇法律服务所”的称谓改为了“法律服务所”，从性质定位上将其作为“政法部门的基层组织”。

进入21世纪之后，司法部于2000年发布了《基层法律服务工作者管理办法》《基层法律服务所管理办法》（下文简称《工作者管理办法》《服务所管理办法》），两份文件均以部委规章的形式发布，在此基础上，为了将基层法律服务所与其他中介类机构做一个区分，同年国务院出台了《关于清理整顿经济鉴证类社会中介机构的意见》，将基层法律服务所归类到“经济鉴证类中介机构”，明确提出了“脱钩改制”的要求，这既是为了促进基层法律服务所的市场化，也是为了减少行政管理压力。2002年司法部在《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》中，再度强调了基层法律服务所的“三面向”和“两坚持”。在这之后，司法部有关负责领导在一些会议场所中， 不断提出诸如“不能让基层法律服务工作者成为二律师”“基层法律服务所是公益性社区法律服务组织”“将基层法律服务制度纳入我国法律援助体系”等一些讲话和发言，但在2018年上述两部文件修改之前，并无实质性法律法规或是部门规章出台颁布。

上述提到的两部文件最近一次修改于2017年，后者制定时间与最近一次修订时间与前者一致。而这次修订，从基层法律服务工作者的学历要求、考核方式、角色定位，以及基层法律服务所的管理制度、设立方式、监督管理做了一次全面的定义和“集大成”的规范，可以说是对于这项制度诞生三十余年以来的一次全面的总结。

除去直接与制度发展攸关的两部办法的修订之外，为了更好地契合中国当下实施的乡村振兴战略的需要，党中央自2018年起每年发布的中央“一号文件”中提到的法治乡村建设中对于农村公共法律服务体系的建设，这一口号的提出，为基层法律服务工作制度搭建了一个大施拳脚的舞台。乡村振兴的背后必然是依法治理在推动，作为乡村依法治理的制度基础之一的基层法律服务制度，必然服务于乡村振兴战略的大局，为农村公共法律服务体系建设、乡村治理法治化推波助澜。

（二）基层法律服务工作制度之于基层社会治理的意义

基层作为一个社会最基本的组织集体，既是国家治理的根本出发点，也是各种矛盾发生的原始地。党的十九大报告提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，推动社会治理重心向基层下移。“全面推进依法治国，基层是出发点、落脚点、发力点。”基层社会治理是国家法治发展与治理能力、治理体系现代化的基础性工作[ 8 ]。法治作为基层治理最有效的方式，一以贯之的动力来自于诸多方面，离不开群众自觉的守法、执法部门依法执法、立法部门合理立法等等一系列群体的协作。而枫桥经验中“三治”结合的内涵，有学者将之概括为：“自治是目标，法治和德治是轨道，是实现自治的两种基本方式。二者之如鸟之两翼，车之双轮，两者共同发力才能正确推进基层的社会自治[ 9 ]。在以坚持三治结合的新时代“枫桥经验”中，更加强调了法治在基层治理中的重要地位，基层治理必将遵循依法治理。基层治理的法治化不断深入，离不开人民群众自身法律意识的提高。基层法律服务工作制度通过为其提供法律服务，变相普及了法律，并提高了人民群众的法律意识，使得人民群众发自内心地拥护法治并自觉维护法治。

此外，中国的基层社会一方面是脱胎于以血缘关系为纽带，以家族为核心的原始宗族社会与封闭性较强的自给自足的小农经济，据此形成了一套道德性较强的社会行为规范——宗族法便是一个典型代表，现在的农村仍受到一定的影响。另据德国社会学家卢曼的系统论观点来看，各个社会子系统，例如政治系统、法律系统、经济系统、道德系统等，都是一个既封闭又开放的社会子系统，相互间都对彼此产生规制性影响，是“规范上封闭而认知上开放”的系统[ 10 ]。所以，基层社会是既受到法律系统又受到道德系统双重影响的。

基层法律服务工作者因其法律职业这一共同大背景，与基层司法制度有着密不可分的关系，与基层法官、法律文书送达人一道构成了中国基层司法制度体系。成为了乡土社会法律人中的一员[ 11 ]，而基层法律服务者所达成的工作效果，之于基层治理而言，不仅是在法律程序上的秩序得到了维护，从更为宏观的角度出发，更应被视作现代社会文明的教育，一种对个体的训练，一种关于说话的场合、方式、口气、语词、态度的指教，一种对权威、证据的辨认，一种对新的人格和生命的操练，一种单兵教练式的规训[ 12 ]。这是当下运动式抑或流于表层的“普法”活动所不可比拟的。

基层法律服务工作制度由于其自身扎根乡镇，有着贴近基层群众的天然优势。当前我国律师直接为农民提供法律服务还存在一定的距离。很多律师在城市执业工作，缺少对农村生活情况的了解和切实体会。基层矛盾需要对基层工作熟悉的人用贴近基层的方式去解决，而律师作为商业化的法律服务提供者，其思维模式难得到农民的认同，律师也难以切身体会农民对于纠纷化解结果的心理期待[ 13 ]。以基层法律服务工作制度在这一方面的优势应该得到充分发挥，这样才能实现“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”的目标。

基层法律服务工作制度是专门解决基层群众日常生活中出现的法律问题的制度。枫桥经验所要建立的基层之治是需要明确各类主体职责，党委统筹全局，政府合法行政，群众依法自治。机制体制有机结合，相互促进，相得益彰，相互协调，注重长期方针，树立大局观念，建立长效机制，实现长治久安[ 14 ]。所以，为了实现长治久安的目标，需要通过基层法律服务工作制度来推动“三治結合”中的法治实现，而法治是治国理政的基本方式，基层是依法治国的落脚点。法治国家最终要体现在基层[ 15 ]，基层法律服务工作制度地不断完善、发展，能有效保障基层长治久安。

（三）基层法律服务工作者的先天优势

回顾过往，中国法律及其相关配套制度的现代化带有明显的移植色彩，效仿西方的立法体系、立法结构、立法思想，形成了带有中国特色的社会主义法律体系。职业化的法律共同体宣言[ 16 ]，以及司法制度的各种符号化与实质性改革也经历了相似的制度移植过程[ 17 ]。不可忽略的是，中国传统村落社会文化积淀对于人们行为的约束和思想的指引，有时甚至超过了具有可预见性的法律行为的选择。制度移植过程高度的“形式理性化”无疑将受到传统文化浸淫的中国传统社会的抵触。

当下有部分人士认为，基层法律服务工作制度已经无法适应市场规律，也无法满足人民群众现实生活的需要，基层法律服务工作者这种职业还有法律服务所已经没有存在的必要，日益壮大的律师队伍，覆盖范围越来越广的律师事务所能够承担起向基层群众提供法律服务的责任。此种观点忽视了中国许多地区发展水平有限，群众的收入无法支付较高的律师代理费和咨询费，但大多数中低收人群体尚能承受其法律服务的费用。同时，基层法律服务工作者承办了相当部分律师出于办案成本与办案收入入不敷出不愿受理的案件，使当事人的合法权益得到维护，因而起到了拾遗补缺的作用[ 18 ]。

从理论层面来看，依据马克斯·韦伯的科层制理论（亦被称作理性官僚制度），其观点是通过行政层级的划分，形成由上到下的权力大小、负责范围、组织分工清晰明确的层级组织体系[ 19 ]而放到中国的制度背景以及制度逻辑中去，科层制却出现了一定的水土不服，这与中国独有的基层群众自治制度有着密切的关系。在中国的行政体系之下，代表国家政权的政府最低级的组织体是乡镇，而乡镇以下的村落实行的是基层群众自治制度，乡镇人民政府仅负有指导村民依法开展自治的责任，平时并不会过多干预，这种现象也被称作“乡政村治”[ 20 ]。农村实行的基层群众自治制度，受到行政命令式的干涉较少，对于基层法律服务工作者接受代理、提供法律咨询、参与纠纷调解来说，受到不当外部力量干预较小。

此外，基层法律服务者有着“离得近、叫得应、谈得拢、信得过”的优势。首先，律师事务所大多位于至少是县级城市里，群众尤其是农民群众出现了法律纠纷，本位于乡镇上的法律服务所能够第一时间为农民群众提供法律服务咨询，而“谈得拢”可分为两层来看，首先，基层法律服务工作者身处乡镇与农民群众打交道的机会多，明白农民群众的核心诉求。其次，由于各地方言差异较大，尤其在村镇，基层法律服务工作者因为本身执业在这里，对于当地方言较为熟稔，便于和群众之间沟通交流。农村作为中国法治的神经末梢段，自古代以来的运行机制既受到国家法纪的影响，同时也受到源自乡土社会与熟人社会而诞生的习惯、习俗、惯例和其他“正式约束”的影响，这些与国家法一道构成了基层社会的“制序”[ 21 ]。有专业法律知识又熟稔风土人情的基层法律服务工作者是实现化解基层矛盾的不二人选。另外，作为占总人口大多数的农村人口，其合理合法的诉求能否得到法律上的支持，关乎基层社会的稳定，进而对法治中国的建设产生影响。

三、基层法律服务工作制度的破局之策

我们借助以帕森斯的“AGIL”分析法，对外部环境的适应，对定向目标境遇各部分的工具性控制，对群体成员的情感和张力的控制与表达，对稳固的集团成员间的社会整合的维护角度出发，对基层法律服务工作者的破局提供对策[ 22 ]。

（一）改革执业核准考核形式与考核内容

AGIL中，“A”指adaption，意为适应，其进一步细分可分作两个维度的要求，一是要求基层法律服务工作制度很好地對外部环境的变迁做出积极适应。二是要具备“改造情景以平衡自身发展与外部条件的变化”。适应功能强调的是一个系统（此处代指基层法律服务制度）必须始终保持与外部环境的平衡与交互，自我调节与自我改造能力与外部环境之间的协调性和适应性相匹配。

前文已经指出基层法律服务工作者执业核准考试存在过于简单、考试标准不统一、具体操作由地方负责的弊病。虽然后来通过条文的修订，提高了基层法律服务工作者的学历要求，既然已经对于学历做出了更高的要求，那么相应的职业核准考试的内容、难度也应有相应的提高，这样才能选拔出时代需要的基层法律服务者。另外，目前执业核准考试仍是由省级的司法行政机关组织，以后可以考虑将形式上组织考试的权利仍划归省一级司法行政机关，但出题的权力应收回司法部，由司法部具体负责职业核准考试的具体考试内容，然后各省根据本省情况划定相应的分数线。

从考核内容上来说，前文介绍了基层法律服务工作者执业申请考试的主要考试科目，随着马克思主义中国化的不断深入，尤其以马克思主义中的法学思想中国化成果在近些年来尤为令人瞩目，应提高新时代习近平法治思想在执业申请考试中的分值比例与考试内容。试题应侧重习近平新时代法治思想与实践的结合。通过试题要让理论熟于心，外化于行，更要让基层法律服务工作者在日常执业中对文化程度不高的人民群众也能浅显易懂地揭示其中蕴含的道理。除此之外，通过加大对基层法律服务工作者对新时代习近平法治思想学、悟、用的平日考核，也是提升基层法律服务工作者政治领悟力与法学理论水平的有效手段。举办知识竞赛、通过形成学习小组或是学习班的形式，并同时利用好学习强国等应用平台上的资源。

（二）探索新的法律市场服务需求

AGIL中的“G”指goal attainment，意为达标，亦理解为目标达成、目标实现。这里基层法律服务制度所要达到的目标便是要为法律市场提供法律服务。

上文提到了基层法律服务工作者的生存空间受到挤压的不利局面，除去上文提到的，从内提高基层法律服务工作者的业务技能与专业素养外，对外而言，则要求基层法律服务所积极探寻除传统市场外的新生法律服务市场。这亦是AGIL系统架构目标实现达成的系统要求。

依据马斯洛的需要层次理论，将人类需求分为五个层级或是层次，通常被描绘成金字塔式的等级。从层次结构的底部向上，需求分别为：生理（衣食等维持生活必须的物质资料），安全（通过工作赚取的维持生计的劳动报酬），社交需要（维系友情以获取情感上的需要或是安全感），尊重和自我实现。随着我国法治建设的不断完善，社会主义核心价值观中的“法治、民主、文明、和谐”等理念的深入人心，人民群众所追求的不再是最低一层次的需要，通过合法的途径与法律解决的方式来维护自身当前的物质资料的安全，以及为日后物质资料的积累提供一个安全稳定的环境，而法律服务需求正是人民群众安全需求的现实表现形式。

我国社会主义市场经济体制不断完善与发展，对于法律层面的保障要求与日俱增，随着十九大报告中指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略[ 23 ]而三农问题集中在基层，其解决需要依靠法治思维，运用法律手段，创新制度规章。基层乡村的经济潜力已经得到有效释放，它们现在对于法律服务的需求不断加大。

对比律师制度可以发现，现今大部分城市企业和国企都已经配备有专门的公司律师，对于企业日常经营提供合规业务以及律风险咨询业务。那么，对应的乡村企业是否也应配备有与公司律师职能相类似的岗位。现在的乡村企业的法律意识以及商事风险意识仍较为淡薄，其对应的法律服务市场还是一片未经开发的“处女地”。基层法律服务工作者大可借助自身深耕乡镇的天然优势，为乡村企业提供法律咨询，定期为乡村企业开展“法治体检”，助力乡村企业外部运行与内部治理的法治化。

我国一些较为发达地区，例如上海，已经开始推行村居法律顾问制度，力图打通法治的最后一里路，法律服务队伍下沉到基层一线，在基层法律事务处理中得到锻炼与提升。以上海市嘉定区为例，其在2015年提出3年内村居群众自治组织全面建立法律顾问制度，实现法律顾问制度的“全面覆盖”。经过努力，目前嘉定区333个村居（社区）已经全部 聘用法律顾问，签约律师共有 123 名，涉及本区、外区、外省市的52家律师事务所。这对于基层法律服务所来说是一个提醒，律师事务所可以承担村居或是驻村法律顾问的提供方，那为什么有“离得近、叫得应、谈得来”这样优势的基层法律服务所，不能去开拓这样一个市场呢？

2019年印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中强调：加强农村法律服务供给。整合包括基层法律服务工作者在内的各项资源，健全乡村基本公共法律服务体系[ 24 ]。这里已经明确指出，基层法律服务工作者是健全乡村基本公共法律服务体系中重要的一项资源，基层法律服务所更应该调动已有的资源，充分发挥自身体制机制的创新能动性，为乡村群众提供更好的法律服务。

（三）修订法律法规中基层法律服务工作者用人制度与行业协会建设条款

AGIL中的“I”指integration，意为整合。整合重在“以整促合”，是要将整个基层法律服务制度中的矛盾与抵牾之处降到最低，促进其协调性。这正是针对基层法律服务制度中的用人制度以及行业组织建设的孱弱提出的应有之策。

针对上文提出的基层法律服务工作制度缺乏专门法律的规范，一方面，我们要不断修正现行的两部涉及到基层法律服务工作制度的法规，同时要破除“立法万能主义”“行之不得，当行立法”。只要制度出现了困局，首先想到的不是对既有法规规章的完善，而是想着“升格立法”。原来是行政法规的想办法上升为法律，原来是部门规章的想着升级为行政法规。认为只要法律效力地位上升了，一切问题就能迎刃而解。此处并非否定立法对制度完善以及长足发展的裨益之处，只是不能将其作为第一且是唯一选项，否则 “升格立法”到最后只会成为“头疼砍头，脚疼剁脚”的“良方”了。再则，诚如孟德斯鸠所言，“节制是立法者的美德”。这一点應是基层法律服务工作制度的改革中所要贯彻的。立法者的节制不仅体现在上文所说的不能动辄将“升格立法”作为解决制度困境的灵丹妙药，更是指上位立法者的节制，不能将一切事物大包大揽，一方面免不了出现挂一漏万的情况，另一方面上位立法的大包大揽，不利于发挥地方立法的积极性。

修订的内容方向有二：一是推广基层法律服务工作者的聘用制，借以形成一套带有竞争激励性质的管理体系。二是增加基层法律服务工作者可以设立行业协会的条款，对内形成自我约束、自我监督、自我管理的新范式，对外保障基层法律服务工作者的合法权益。

将聘用制推广到对已获准执业的基层法律服务工作者中去。对基层法律服务所主任，区分不同情况，采取合理有效的选用机制。通过这些措施，进一步转换用人机制，“能者上”的同时也要完善退出或是转所机制，形成一套科学的人事管理制度[ 25 ]。同时，基层法律服务所也要建立一套健全、符合人性化的管理制度，成为基层法律服务工作者有力的后盾。

另外，我国的其他行业的自身有组织的规范体系也是值得借鉴的。以我国现今较为成熟的注册会计师协会为例，自1988年成立以来，经过三十余年的发展，到现在已经是有着较大规模、管理体制机制成熟、与国际接轨程度较高的行业团体组织。对于基层法律服务工作者来说，是否可以建立一个带有组织性、规范性、自律性的行业协会组织，让这个团体组织对从业者发挥一定的约束引导作用，由熟悉行业运作规律和市场需求的群体管理本行业事务，这样可以减轻司法行政机关的管理压力以及因为不熟悉从业者工作形式与内容而带来的管理混乱。在实践中，一些地方通过参照比对与基层法律服务工作者同为法律职业的律师，以律师行业的职业性组织——律协的建设体例为蓝本，成立了“基层法律服务工作者协会”。通常定位为自愿性、非营利性的法人社团组织，接受司法行政机关、上级基层法律服务工作者协会等有关部门的业务指导和监督管理[ 26 ]。

（四）改革基层法律服务所管理体制

AGIL最后一个字母“L”是指词组Latency pattern maintenance，是潜在范式的保持功能。基层法律服务制度的实现平台是基层法律服务所，包括但不限于系统中的行动者通过不断地修正与改进，最后内化为指导其行动的准则、观念和意志。基层法律服务所最早定义为“基层政法组织”，到后来的“法律服务组织”。从与基层司法行政机关“两小无猜”，共同担负着基层社会治安职责，到现在为群众提供法律服务并逐步市场化，其潜在范式随着时代的需要在不断调整自己的节奏并提升自己的功能水平。

上文所提到的加强行业组织建设，与本处提出的改革基层法律服务所管理体制是相辅相成、相互促进的关系，基层法律服务工作者协会可以通过组织业务培训、惩戒勉励、执业经验交流等形式，扩大自身在行业内外的影响力，变相为基层法律服务所提供了案源。而基层法律服务所作为基层法律服务工作者的执业平台，其在建设发展的过程中所遇到的问题和积攒的经验，又反哺于行业协会，使其成为基层法律服务所的“智库”，为其建言献策以促进其稳步发展。

基层法律服务所的性质在法律上处于一个不甚明朗的地位，2000年司法部出台了《意见》，里面提到：基层法律服务机构作为一种中介组织，其面向各类公民、法人、非法人主体提供法律服务（ 3 ），但在个别地司法所的司法助理员直接“无证上岗”代替基层法律服务者提供法律服务。其中提出了将基层法律服务所的经营形式转变为自收自支的合伙制，进一步提高基层法律服务所的市场化程度，这固然是顺应当前时代发展的大趋势，但也要看到，如果盲目将基层法律服务所推向市场而没有一个循序渐进的过程，将服务所与体制“一刀切”的话，会使得一些服务所因无法适应来自市场的巨大竞争压力而选择停办或者解散，并且有可能会让一些法律服务所为了能在与律师事务所竞争中取得优势，不惜进行虚假宣传并恶意压低服务费用，乃至于冒充律师从事法律服务，最终受害的还是整个法律服务市场以及当事人的利益。这些并非是改革的目标，改革的目标应该是建立一套既能适应当前市场竞争节奏，又能满足人民群众对于法律服务需要的体系。

具体到措施层面，与基层法律服务所有着重叠性较高的律师事务所，因为其市场化和商业化起步早，程度高，机制体制完善。所以，可以通过让律师事务所有偿承担对于基层法律服务所的业务培训和规范化运营模式建立的指导，让律师事务所和基层法律服务所之间建立类似于省际“对口帮扶”的模式，这样既让律师事务所在对基层法律服务所的培训中得到一定的经济收益，也让基层法律服务所的业务水平和对市场的适应性得到提升，进而增加应对生存空间受到挤压抗压的能力。

四、结语

综上所述，基层法律服务工作制度在过去法律意识淡薄以及公共法律服务体系尚不完备的时候，以低廉的价格为乡村群众提供法律服务，有效地化解了乡村群众间出现的法律纠纷，为乡村的和谐与稳定做出了自己的贡献。在当下中国仍然处于发展水平不平衡的状态，一些欠发达地区的公共法律服务体系的架构中，基层法律服务工作制度仍然起着重要的作用。虽然当下基层法律服务制度仍然存在着诸多制度性的缺陷，但坚持好、发展好、完善好这一服务基层人民群众的制度，才能使人民群众享受到发展带来的法治红利，进而实现国家治理体系和治理能力的现代化。

注释：

（1）《基层法律服务工作者管理办法》（2018年修订）第6条第2款。

（2）《基层法律服务工作者管理办法》（2000年制定）第6条第2款。

（3）《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》，司法部发布司发通[2000]134号，2000年9月25日。

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