中国行政审批制度事权改革模式评析

蔡小慎 董 峰 王淑君

[提要]行政审批制度改革是不断解放思想，重塑政府与市场、社会关系，推进国家治理现代化的重要组成部分，在20年锐意创新实践中逐渐形成了独特的中国模式和治国理政经验。本文基于系统整体视角，提出行政审批制度改革“规制-规范-认知”三维制度环境的分析框架，通过对取消、下放和调整行政审批事权的数量变迁趋势、高频词变化特征等进行分析，将中国行政审批制度改革演化历程划分为以精简事权为主的迅速推进期、以规范事权为主的间断过渡期、以事权类别调整为主的重心转变期、以“放管服”结合为主的系统改革期四个阶段，并根据三维制度环境分析框架阐释其演化逻辑，发现中国行政审批制度事权改革模式具有政府职能转变“一条主线”，权力格局重塑与治理效能提升“两个统筹”，创新制度环境与深化改革双向互动的特征，为进一步优化中国行政审批制度事权改革模式，推动治国理政提供有益借鉴。

行政审批是政府治理社会的重要手段，行政审批制度改革模式影响着治道变革，是促进国家治理现代化目标实现的重要途径。2001年以《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》为标志，中国开启了为期20年的行政审批制度锐意创新实践，形成了以事权为核心的行政审批制度改革方案与先进经验。党的十八大以来，中国高度重视转变政府职能，持续开展放松规制、激发市场活力的制度调整，而行政审批制度改革作为突破口，已成为全面解放思想、深化改革的焦点与重点；党的十九大以来强调“深化行政审批制度改革”，充分发挥我国制度优势以持续推进国家治理效能提升，“十四五”规划和2035年远景目标中“加快转变政府职能”仍然为改革的主要任务。因此梳理20年来中国行政审批制度改革的演进脉络，厘清不同制度环境下的演化规律及逻辑，总结中国行政审批制度事权改革模式特征，并将其固化为可辨识、可条理化的经验，对新时代协同推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革，对“十四五”规划中“国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥”的目标实现具有重要意义。

目前学界关于中国行政审批制度改革多集中于制度创新、改革绩效、优化路径、应用案例和行政审批局模式的研究。[1-2]有关行政审批制度改革模式的探究尚不多见，学者们聚焦改革演化阶段和特征分析，主要体现在三个方面：第一，梳理行政审批制度简政放权变迁历程和演化特征，总结“放管服”经验。潘小娟提出2001年开始以简政放权为主要内容的改革，2013年以来转入以“放管服”为主要内容的新阶段，其改革内容呈现渐层递进、不断拓展的特征。[3]刘永林以教育行政审批权的下放为例，分析了起步探索(1958-1981)、逐步推进(1982-2000)、全面推进(2001-2012)和深入推进(2013至今)四个阶段，认为其受到经济社会发展环境影响、反映教育发展规律、体现自上而下方式、回应社会发展诉求的重要逻辑。[4]第二，对行政审批制度改革的制度环境进行剖析和透视。学者们主要将影响行政审批制度改革的环境分为内部与外部环境。其中决策者、执行者、受规制者之间的内在关系与利益冲突，[5]决策者进行制度供给的能力和意愿，[6]新制度的潜在收益[7]等，是诱发行政审批制度改革的内部因素；而经济、政治、法律、意识形态和技术环境等共同形成外部环境。[5]第三，基于统计与政策文本分析方法研究行政审批改革效率和优化路径。学者们发现改革存在如“走形式”和“走回头路”的效率陷阱风险，[8]政府职能缩减但职能转变不到位、政府职能结构重经济轻社会明显、因重事项范围调整导致改革空间范围小[9]等问题，进而提出“放管服”一体化推进[10]、适应经济社会发展环境、推动行政审批制度化和法治化建设[11]等优化路径。中国行政审批制度改革是以转变职能为主的行政体制改革的着力点，因此以往研究就必然涉及这一复杂系统工程的制度环境、权责划分、机构调整和运行效率等方面。由于历次改革都以大规模下放事权牵动行政系统的变革，因此本文以行政审批事权为核心线索，建构三维制度环境理论分析框架，总结中国行政审批制度改革20年不断探索创新的经验，探寻行政审批事权要素更迭与制度环境变化、权力格局与治理效能之间的相互关系，以期在政府职能转变为主线的整体性改革基础上，发掘中国行政审批制度改革的要素特征，进而提升改革的系统性和有效性。

一、中国行政审批制度事权改革的三维制度环境

中国行政审批制度改革是一项长期的、复杂的、艰巨的系统工程，其系统演化与制度环境存在相互作用，并对权力格局和治理效能产生深刻影响，需要从行政系统整体视角进行回顾与深度探析。制度经济学认为制度是对外部环境引起的刺激发生反应时的方式，因此其随着环境而变化，[12]制度会因环境改变作出调整而迈向新的制度均衡。Tatiana Kosotva提出了国家层面描绘组织外部环境的综合框架(Country Institutional Profile)，将国家制度环境分为规制、规范和认知维度，[13]行政审批制度作为上层建筑会因为三维制度环境的时序差异而具有不同的内容重心和特征。本文在此基础上提出中国行政审批制度事权改革演化理论分析框架，具体见图1。

图1 中国行政审批制度事权改革演化理论分析框架

(一)规制维度：规范改革方向与行为

规制维度是指特定区域环境中，规范、限定改革行为选择的集合，包括法律法规、政策文件等。规制维度环境界定了行政审批制度改革的基本范围和方向，影响并制约着改革成本。完善的法律法规和政策体系能够使行政审批制度改革方向明确和有章可循，既可以促使改革的顺利推进，又能够将改革成果以法律法规的形式加以固化；此外，行政审批制度改革创新举措往往需要突破固有的制度框架，如果法律法规和政策滞后，则增加阻碍与困难，出现缺乏依据、随意性大、不规范等问题，陷入行政审批事权调整“下放—上收—再下放—再上收”循环往复的怪圈。

(二)规范维度：激活改革动力与活力

规范维度是指有关行政审批制度改革的社会规范、价值观、信念等，属于非正式制度的范畴，是一种基于共识形成的行为规则遵从，表现为对改革的社会文化氛围与价值认同程度、对成果的期望值，以及大众媒体积极正面宣传的舆论氛围等。[14]行政审批制度改革要取得明显成效，不断优化和深化，还应在规制维度确保方向的基础上，以非正式的社会规范激发内生性的改革动力。首先，规范维度通过公众认可支持、期望提高、媒体鼓励宣传等方式，形成全社会自觉拥护、积极支持、扎实推动改革的社会文化环境与舆论氛围，降低改革阻力。其次，规范维度能够激活政府官员的主观能动性，当社会文化呈现对改革高度认可和支持的状态，可内化为政府积极的态度和效能；当社会文化不友好、价值认同程度较低时，政府为避免承担改革失败的责任，会出现“不求有功，但求无过”的动机倾向，导致创新动力普遍不足，对改革形成掣肘之势。最后，良好的社会规范提供了便捷有效的学习场域，媒体对改革经验、成果、教训的宣传报道，政府部门间的信息交流共享，使政府官员更熟悉改革流程，有利于拓宽其改革视野和创新思维。

(三)认知维度：提升改革能力与绩效

认知维度是指针对行政审批制度改革的社会共有认知结构与知识，影响着政府和群众选择、解释改革信息的行为。一方面，社会公众认知和参与程度影响改革的深度和广度。行政审批制度改革的有效开展必须积极听取外部专家、企业、公众的意见，如果社会总体认知水平较高，凝聚明确的改革共识，就能促进科学决策，形成创新性方案，对改革产生积极的推进作用。此外，随着民主法治意识提高，群众能够明确行政审批中自身享有的权利和义务，积极参与政府的改革决策，有效、主动表达利益诉求，提供广泛、真实、科学的意见与建议，从而纠正政府主导改革可能存在的偏见，提高创新质量，增强改革的社会认可与支持度。另一方面，政府官员认知水平、知识结构以及创新能力影响改革的动因和绩效。当其知识积累丰厚、技能水平较高、有魄力和担当，就会更有效地收集、诠释和利用各方面的信息，使改革设计、实施更为科学合理，并进一步完善和细化政策目标、工具及配套措施，降低改革的失误成本；而在认知不充分的情况下，政府官员对新事物的接受能力较弱，为了减少决策偏差，往往踟蹰不前，新制度变迁过程中也存在观望、慢执行或政策执行不作为的现象，延缓或阻碍行政审批制度改革预期效果实现。

二、中国行政审批制度事权改革的演化逻辑

中国行政审批制度改革是一个连续的、相互衔接又不断深化的过程。因此，历经20年的改革不是一揽子的理性制度设计，而是在实践过程中回应制度环境，调整政策目标和政策工具的渐进过程，不断转化生成的治理效能实则是制度效应与政策效应相结合的结果。[15]2001年以来国务院历次行政审批制度改革政策文件共计25个①(如表1所示)，从政策文本可以看出，行政审批制度改革并不是从总体制度设计开始，分步骤实施体制机制创新的演化逻辑；而是通过分批取消、下放和调整行政审批事权项目，经由事项职能的转变和下放，逐渐推进政府与市场、政府与社会网络关系的重构，从而渐进性实现简政放权的演化过程。

表1 国务院历次改革下发关于调整行政审批项目的文件

通过对政策文件中行政审批制度改革事权数量变化的统计分析，结合事权数量变化的转折点和历史背景，将中国行政审批制度改革划分为四个阶段，具体见图2。第一阶段是2001-2004年，行政审批制度改革正式启动，事权调整数量迅速增长，且维持在较高水平，年均数量超过400项；第二阶段是2005-2011年，事权改革数量大幅下降，年均约53项，且呈现反复波动状态；第三阶段是2012-2015年，年均事权改革数量为358项左右，总体呈现回升趋势；第四阶段是2016年至今，行政审批制度改革渐入深水区，事权改革数量逐渐回落，呈现平稳状态，年均改革数量约78项。

图2 行政审批制度改革事权调整总数变化图

为进一步探讨中国行政审批制度事权改革的内在逻辑，本研究以时间为刻度，以演化阶段为位序，运用R语言提取四个阶段政策文本中TOP15的高频词(具体见表2)，对取消、下放、调整的事权内容进行文本分析，比较改革的历时性特征差异，探究各阶段三维制度环境对改革进程和内容的影响机理。

表2 行政审批制度改革事权文本高频词统计表

(一)以精简事权为主的迅速推进期(2001-2004)

2001年中国正式成立国务院行政审批制度改革工作领导小组，在全国范围内开展行政审批制度改革，通过大量缩减原有的行政审批事权，快速推进改革创新。根据“资格、生产许可证、证券、经营”等高频词可知，这一阶段聚焦于经济领域审批事权的取消与调整，着力建立能够促进公平竞争的市场机制、提高行政审批效率；“建设部”一词则显示出改革重心向工程建设项目审批调整倾斜。

这一时期的制度环境背景下呈现以事权精简为主的改革特点：首先，政策文件推动为主的规制环境。这一时期改革依据相关“管理办法、暂行规定、暂行办法、实施细则”等进行，但缺乏统一的法律规定。虽然政策推动式改革在初期能够加快改革进程，但也使其充满了随机性和不确定性，导致该阶段行政审批改革事权数量逐年减少。其次，经济全球化背景下的规范环境。这一时期中国迫切需要积极主动应对“入世”的变化、经济全球化挑战和市场经济发展需求，必须对行政审批权力进行严格规范和有力监督，社会认可程度和媒体宣传力度较大，有效推进了改革进程。再次，社会参与意识培育的认知环境。2001年社区建设被列入国家“十五”计划发展纲要并在全国范围内展开，客观上培育了社会的自主意识和力量，公民参与的积极性明显增强，拓宽了改革的知识基础范围；然而，改革初期政府的专业知识和技能相对不足，所发挥的实质性推动作用较小。

(二)以规范事权为主的间断过渡期(2005-2011)

2004年中国开始实施《行政许可法》，行政审批制度改革步入规范化和法制化道路。这一时期TOP5高频词中含有“实施细则、中外合作经营企业法、管理条例”3个与法律规范相关的词，其出现频次分别为120、71、70。可见，这一阶段主要以法律法规推动改革，巩固和强化改革成果；同时，“中外合作经营企业法、外商投资、商务、外资企业、对外贸易经济合作部、工业产品生产、外国”等高频词则显示出行政审批制度改革仍然以经济类事权的取消、下放和调整为主，尤其关注外商投资企业审批事权，注重外资审批制度设立的科学性、规范化及审批效率的提高，着力创造更加公平开放的投资环境，全面提高利用外资工作水平。

这一时期的制度环境背景下呈现以规范事权为主的改革特点：首先，法律法规引领的规制环境。这一时期《行政许可法》《公司法》《全面推进依法行政实施纲要》等一系列法律法规相继出台和实施，事权调整必须按照法律规定进行合法性审查，大幅缩减依法无据的事权，对行政许可的实施也进行了全方位规范，改革逐步在法制框架内运行。其次，路径依赖主导的规范环境。由于政府部门习惯于传统计划经济条件下形成的管制规范，致使改革过程中出现形式放权、避重就轻等现象，事权取消、下放、调整的数量不升反降，改革停滞不前甚至走回头路，缺乏连续性和稳定性，成为牵制力量。最后，服务型政府目标驱动与改革意识不足并存的认知环境。党的十六届六中全会明确提出“建设服务型政府”的要求，“服务型政府”越来越成为政府部门共同的改革目标和发展方向，政府人员服务便民意识逐步增强，成为改革的内在驱动力。然而，改革涉及利益格局调整，政府各部门还未形成依法行政、改革自觉的意识，导致审核论证、协调沟通过程遇到较大困难，也使这一阶段事权改革数量出现间断波折的趋势。

(三)以事权类别调整为主的重心转变期(2012-2015)

党的十八大以来，随着制度环境的巨大变化，行政审批制度改革进入了广泛而深入的新阶段，涉及的文件数量不断增加，改革的决心和力度逐步提升。由此，事权取消、下放、调整总数迅速回升。通过高频词分析可知：一方面是对行政审批中介“服务”开展大规模清理，细化服务事项、简化服务流程、提高服务水平，保障行政审批质量和效率。另一方面是进一步转变政府职能，改革重心由经济领域转入社会领域，“国土资源部、农业部”作为高频词出现的频次分别为138、122。经由原文件的回溯分析可知，改革事权具体包括地质环境保护规划审核，以及在渔业部门管理的国家级自然保护区的实验区开展参观旅游活动审批等，集中于涉及社会安全、环境保护和具有外部性的行为活动。

这一时期的制度环境背景下呈现以事权类别调整为主的改革特点：首先，依法治国战略下的规制环境。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的基本方略，政府开始以法治建设完善权力运行制约和监督体系，确保权力在法律赋予的职责和权限内行使，加深改革的制度化、规范化程度。其次，政府职能转变推进的规范环境。这一时期随着安全生产事件、环境恶化以及市场秩序混乱等公共安全和健康的问题愈演愈烈，通过事项职能转变，中国行政审批制度由经济性规制改革逐步向社会性规制改革过渡，获得具有利益诉求最大公约数的社会群体支持和拥护。最后，重经济轻社会的认知环境。由于长期计划经济体制下坚持效率为先的原则影响，改革重经济轻社会的发展模式还没有得到根本扭转；政府机关和工作人员的认识存在片面性，过于注重经济增长与发展，忽视社会建设。因此，尽管这一阶段的高频词显示出改革重心有所转变，但经济类的高频词仍然占据主要地位，事权类别调整尚未到位。

(四)以“放管服”结合为主的系统改革期(2016-至今)

2016年是中国推进结构性改革的攻坚之年，中国处在转变发展方式、优化经济结构和转换增长动力的关键时期。行政审批制度改革不局限于以往的增减审批事权，而是注重经济社会资源配置方式和利益分配关系的调整优化。这一阶段改革主要围绕着“放管服”三个重点：首先，简政放权，以权力清单、负面清单形式最大限度取消行政许可事项，将大量事项调整为“备案”制，其中重点调整交通运输、船舶建设项目等审批事项，增强基础设施支撑和民生保障能力。其次，强化监管，“监管”一词以354频次高居榜首，政府通过干预弥补市场缺陷，以多元创新形式实施市场“事中、事后”监管与权益保护，如强化“信用”监管，促进信用“信息”的归集、管理、共享和应用，对“违法”“违规行为”进行处罚等，营造公平竞争、破除垄断、优胜劣汰的市场环境。最后，优化服务，政府以改善民生为重点，按照公开透明、便民高效的要求，创新服务方式、明确服务“标准”、优化服务流程，切实为企业和公民提供高效精准的服务，使改革成果真正为人民共享。

这一时期的制度环境背景下呈现以“放管服”结合为主的改革特点：首先，系统性法律法规和政策体系保障的规制环境。这一阶段国家陆续修订《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》等，使职权法定原则有了更加具体清晰的规范内涵；同时相继出台实施《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》《市场监督管理行政许可程序暂行规定》等，促使改革重心从调整事前审批、规范市场主体活动资格向加强事中事后监管、规范市场主体行为转变。其次，“放管服”认知与宣传舆论带动的规范环境。国务院自2015年连续七年召开全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议，由以往精简、规范和调整事权等关注审批事项前端控制的改革转向“放管服”综合改革，获得社会的普遍认可与支持。另外，政府在长期改革实践中积累了许多典型经验和创新成果，且部门间的协同交流机制不断完善，互联网、新媒体、自媒体等平台宣传推广的内容和形式更为丰富，政府推进改革的积极性和主动性极大提升。最后，以信息公开为基础的认知环境。信息公开是公众有效参与改革的基本条件和前提，2019年国家修订《中华人民共和国政府信息公开条例》，依托以云计算、大数据、物联网为代表的信息技术，促使社会公众对拟设行政审批的事实根据、预期成本和效益等情况更为了解，对改革的认知更为客观理性，人民群众参与改革决策、维护自身权益的渠道全面畅通，有效推进行政审批制度改革的整体优化。

三、中国行政审批制度事权改革模式特征

中国行政审批制度改革中，政府职能、权力格局和治理效能是相互联系、有机统一的整体系统，其中事项职能成为系统改革的基本要素和逻辑起点，决定了系统结构的调整和优化，并随着要素与结构间相互作用，最终实现系统功能即治理效能。此外，行政审批制度系统整体与外部环境不断进行资源交换，在互动过程中形成了环境变迁和事项职能要素双向推动的动态演化模式。

(一)一条主线：政府职能转变

中国行政审批制度历经精简、规范、调整事权到“放管服”系统改革，其目的在于破除制约市场及其他资源配置机制作用发挥的生产关系和上层建筑，建立有效市场、有为政府的新体制机制。因此，政府职能转变是改革主线，政府管理经济社会所承担的职责和所具备的功能发生改变，必然引起行政系统制度化关系模式的一系列改革。由各演化阶段高频词反复出现“机构”“机构编制”“服务”等词可知，行政审批制度改革并非简单的权力瘦身，而是围绕政府职能转变主线，涉及机构调整、人员配置和能力建设、工作流程和治理效果评估等的复杂工程，不能脱离系统的体制机制改革而“单兵突进”。国务院取消和调整行政审批事权为主要形式的改革，将庞大的政府职能目标分批次转化为清晰的事权内容，为从根本上转变政府职能提供可量化、可操作的具体方案，从而有效实现了正确处理政府、市场、社会之间的关系，推进政府职能从直接微观管理向间接宏观管理转变的根本目的，通过事权要素的变革切实推进了政府职能整体的优化。

(二)两个统筹：权力格局与治理效能

1.统筹纵横权力格局的重构

行政审批制度是通过行政审批权的设定、分配、使用而得到具体体现，围绕行政审批权的配置改革形成了新的制度化关系模式。以事权为核心的中国行政审批制度改革通过权力在政府内部与外部的重新配置，调整了不同主体间的权责分配关系，变更权力运行秩序。首先，事权改革体现为纵向中央向地方下放事权。由演化逻辑分析可知，自《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》(国发〔2004〕16号)首次提出下放管理层级的行政审批项目目录起，无论是迅速推进期的事权大批量下放还是系统改革期的权力清单、负面清单，均呈现中央向地方放权的总体趋势，由地方政府承担更多的执行性职责，中央政府则集中于决策和监督，从原有自上而下单向命令与服从为主转向双向透明制约为主的权力运作模式，实现中央权力的合理性削减及地方权力的实质性增强。其次，事权改革体现为横向部门之间事权合并与再分配。演化过程中“机构”“机构编制”等高频词显示出以机构改革为主要形式的横向权力整合。20年来中国4次政府机构改革对部门之间重复、多重交叉的审批事权予以归并，并通过“三定”工作对大量削减审批事权后的职能定位、机构设置和人员配备等进行总体设计，理顺部门间权责分配关系，推进部门间横向权力格局重构。再次，事权改革体现为政府与外部组织横向的权力配置格局重构。“企业”一词在演化的四个阶段均处于高频词前两位，可见政府持续、稳步地向市场和社会让渡部分权力，市场在资源配置中的决定性作用越来越凸显；近期两个阶段“监管”与“服务”成为主题热点，社会力量在社会事务中的自治能力不断提升，公民广泛的基本权利和自由发展得以实现。纵横权力格局的重构过程显示出中国行政审批制度改革是以具体事权要素创新引发行政系统整体的变化，呈现出由点到面、由局部到整体、由微观到宏观的渐进式和精细化改革模式。

2.统筹经济社会治理的效能

中国行政审批制度以经济性事权改革向社会性事权改革迁移，双重权力格局重塑，产生新的功能，即提升整体治理效能。第一，经济治理效能主要通过放松经济性规制。例如，通过工程建设项目等逐个事项改革，简化材料、优化流程、压缩时限，推动审批事权应减尽减，将治理重心从提高准入门槛转向加强事中事后监管、精准高效服务，从而优化营商环境，激发市场主体活力。中国营商环境世界排名已经由2016年的84位提高至2020年的31位，跃升53位次，经济实力和综合竞争力显著增强，治理效能较为显著。第二，社会治理效能主要通过规范社会性规制，优化规制实施手段，准确回应公共利益诉求。由演化阶段政策高频词可知，以备案制、标准化建设、精简材料、集成服务等措施推动审批服务便企便民，以公开审批标准、规范审批行为、创新审批方式，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。第三，统筹经济和社会治理效能，兼顾效率和公平。经济性规制和社会性规制改革始终是改革的两条主线，其中经济性规制的目标偏重效率，主要采取放松规制方式，激发和释放市场发展活力和创造力；社会性规制更关注公共利益和社会公平正义，改革则强调规范和优化规制对象、内容、方式等，营造公平的社会与市场环境，促进改革效率与公平的均衡统一。中国行政审批制度改革从经济性事权下放为主，到社会性事权规范，再到经济性和社会性并重的差异化阶段改革特征，顺应了制度环境条件需求，实现了治理效能有序提升。

(三)三维创新：规制-规范-认知

行政审批制度改革与系统外部三维制度环境之间存在双向互动效应。事权改革推动政府职能转变、调整权力边界和格局，并藉由治理效能提升对系统外部环境产生影响；在此基础上，又得到制度环境的反馈和资源输入，从而反作用于行政系统的演化。因此，规制-规范-认知三维制度环境创新有利于推进行政审批制度改革，反之改革也能够通过系统整体创新引领三维制度环境优化。第一，事权要素的动态调整推动规制体系完善。国务院分批下发的行政审批事权取消、下放或调整政策，全国人大常委会接续审议多部法律的修正案草案，将行之有效的事权革新上升为法律规定，使立法决策与改革决策相结合，形成健全的法律法规体系，以确保依法行政和推进改革。既以规制环境保障改革在法制框架内推行，又以改革创新推动规制环境优化。第二，事权要素的政务服务优化获得了普遍的社会文化与价值认同。随着改革向纵深推进，与群众利益密切相关的事权改革逐步规范与执行，企业和公众办事便利程度提高，社会认可度和支持程度相应提升；同时，行政审批制度改革模式逐步成熟，各地创新试点和典型经验纷纷涌现，互联网、新媒体、自媒体等平台为政府部门提供了学习场域，政务创新的价值观逐步建立，有利于激活改革动力，形成规范环境与行政审批制度改革的双向互动关系。第三，事权要素的认知和创新形成改革共识。思想来源于实践，政府部门及其工作人员经过长期反复的改革行为强化，逐步形成创新理念和行为自觉，对深化改革起到积极作用。此外，经由媒体宣传、信息公开共享，外部专家、企业、公众对改革的认知理解程度更为深刻和准确；行政审批制度改革决策中公众参与、专家论证、集体讨论等程序逐渐规范，社会民主意识、参与意愿持续提升，凝聚成改革创新共识，切实增强全社会推进改革的责任感使命感。

四、结论与展望

从上述分析中可以看出，历经20年的中国行政审批制度改革是在经济社会发展不同阶段的规制、规范和认知三维制度环境下，由事项职能简政放权增量分批、分步推动行政职能转变实质性突破，以事权为核心要素渐进性地推动了行政职能系统创新。这一适合中国国情发展的行政审批事权改革模式，提升了整体治理效能，显现出制度优势，也必将在未来行政审批制度改革中发挥重要的作用。然而，随着三维制度环境的变迁，行政审批事权改革模式尚有待进一步改进：以经济性事权改革为主、社会性事权创新不足，以行政审批事权下放为主、事权承接责任和能力不足，以纵向事权下放为主、横向部门协同不足，以事项职能转变为主、“放管服”整体性治理不足，等等。

新时代中国行政审批制度改革进入攻坚区和深水区，中国行政审批制度事权改革模式要进一步规范和创新，坚持系统性、整体性、协同性推进，把行政审批制度优势更好地转化为国家治理效能。一是深刻认识政府职能转变的主线，完善中国特色社会主义治理体系，在党的领导下，以民主、公平等为价值理念，将事权下放、规范与创新结合，与市场共力、与社会共治、与人民共享。二是统筹经济社会治理效能，通过放松经济性规制优化企业营商环境，规范社会性规制方式改善服务质量、增强人民获得感，同时兼顾效率与公平两条主线，引领改革落实落地。三是推进权力与责任格局双重构，坚持以人民为中心，以事权为核心推进纵横权力格局重塑，使机构设置科学、权责协同、职能优化，各部门履职到位、流程通畅；加强简政放权的精准度和针对性，通过创新制定“三定”工作模式，推进岗位职责清晰、职责权限一致、人员分工合理、工作流程优化，增强基层承载事权的责任和能力，构建规范高效的政府职能体系。四是从系统性的视角，加强国家行政体系整体性设计和治理。虽然事权要素调整表面上是“点”的变化，但权力之间联系的广泛性会使其经历互相作用耦合的过程，实质上成为“线”和“面”的系统改革，因此要兼顾“放管服”职能体系的整体治理。同时，充分认识把握行政审批制度改革与规范-规制-认知三维制度环境的相互联系和作用过程，制度环境能够对行政审批制度改革提出新的需求、提供新的资源支持，也会由于发展滞后而产生一定的阻力，因此既要根据环境对改革内容和步骤进程进行调整，又要结合新时代要求对行政审批制度改革进行前瞻性探索，开展先行先试的创新改革试验，为中国和世界的治国理政提供新思路。

注释：

①另有《国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》(国发〔2015〕41号)、《国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》(国发〔2016〕5号)等与取消职业资格许可相关的4份改革政策文件，改革内容聚焦人才发展，然而其涉及领域广泛，会对高频词分析结果造成较大干扰，故本文不将其纳入文本分析范畴。