城市公园协同治理的偏好裁量权探析

黎淑翎

林广臻

冯惠城

中国的城市公园大多数属于“开放式公园”，即“由政府出资兴建改造，并向全民免费开放的公园，归属城市绿化机构或公园管理机构管理”[1]。城市公园免费开放是一项重要的惠民政策，对提升人民群众的健康水平和生活质量有重大的意义。但是，免费开放带来游客数量的增加及居民对公园品质要求的提升，为城市公园的管理带来巨大的挑战。目前，我国城市公园管理主要面临3个问题：以政府独自管理为主，管理内容不全面，人力资源配置不足，专业程度有限；主要依赖政府财政投入，设施维护和更新的资金有限，限制了公园的发展，甚至使公园环境和生态质量退化；管理法规和监督评估体制不健全，管理权责不清晰，产生安全隐患，降低管理效率[1-3]。在现代社会治理的背景下，政府与社会组织(包括非官方性质的营利或非营利组织)的合作模式在城市公园管理实践中具有巨大的潜能。

实际上，这一模式在发达国家已有普遍的实践，其主要成因包括政府财政紧缩、管理事务专业化要求提升、非营利组织的蓬勃发展等。例如，日本的地方公共团体可指定任何民营企业或非营利组织代理执行公园管理业务[4]；英国伦敦的8个历史公园由公共慈善团体“皇家公园”(The Royal Parks)管理[5]；美国纽约市公园与休闲局(Department of Parks &Recreation，以下简称“公园局”)的社会组织合作伙伴有81个[6]，其中最为典型的是中央公园保护协会(Central Park Conservancy)。从20世纪70年代的石油危机开始，美国地方政府财政面临重大危机，纽约城市公园的运营管理预算被大幅削减，导致公园管理缺位、空间质量下降、犯罪率升高等问题。此后，纽约市涌现了大批参与公园志愿活动的社会组织[7]。1980年成立的中央公园保护协会于1998年与纽约市公园局签订协议，正式开始了协同治理的合作，取得卓越的效果，并成为全美乃至全球的学习典范。

这种模式可以概括为：政府与社会组织为了提升公园的服务质量和管理效率等公共目标而进行比较正式的互动，共同影响决策并为此承担相应的责任。这就是城市公园的协同治理(collaborative governance)。

2004年，苏珊·罗斯格兰特(Susan Rosegrant)和约翰·多纳休(John Donahue)分析了纽约市公园合作管理案例的参与图谱，指出图谱的两端分别是政府外包行为与社会组织慈善活动，而图谱中部则是复杂的协作关系[8]。2006年，多纳休和理查德·泽克豪泽(Richard Zeckhauser)进一步明确了裁量权分配与这一图谱的对应关系(图1)，提出裁量权作为协同治理定义的6个重要维度之一①，并对裁量权进行分类：生产裁量权(production discretion)、收益裁量权(payoff discretion)和偏好裁量权(preference discretion)[9]。2011年，多纳休和泽克豪泽出版的著作《合作：激变时代的合作治理》以裁量权共享为框架分析了美国的实践，说明了协同治理的优势，而且提出了共享裁量权可能带来的隐患[10]25-60。合作双方在裁量权共同享有的过程中若能合理分配权限和权力，则可以发挥合作双方的优势，提高治理效率[11]。这种理解是近年来西方国家具有代表性的观点[12]。

图1 裁量权分配与治理模式

裁量权共享作为协同治理的特征也得到了我国学者的认可，“裁量权分配理论有效解决了社会合作模式的划分标准、各模式的特征以及适用条件等关键问题”[13]，因此它常被用于对特定公共产品或治理目标的研究，如教育多元治理[14]、养老服务合作生产[15]及城市更新[16]等。此外，何雷指出，多纳休和泽克豪泽的协同治理是基于美国三权分立的制度与西方的市场经济体制，与我国的实际情况存在较大差异，应当对其进行本土化修正，提出“有限共享”，即政府部门仍然处于主导地位，并在项目确立和执行监管中起着决定性作用[17]；政府作为“元治理者”的角色，必须提高自身的能力，才能避免其他合作主体对收益和偏好裁量权的过度使用[18]。

近年来，我国也先后出现了城市公园协同治理的实践探索，如武汉沙湖公园通过招标方式由企业承包管理[19]，上海市政府公开选举专业人士及市民代表成立“公园管理委员会”[20]，深圳福田红树林生态公园构建的三维管理架构[3]。虽然这些改革取得了一定的成效，但协同治理的深度和广度有待拓展，实践经验比较有限。我国对城市公园管理的相关学术研究也并未广泛关注共享裁量权的问题。本文以多纳休和泽克豪泽提出的3种裁量权为理论基础，以纽约中央公园为核心考察对象，探讨3个裁量权共享问题在城市公园协同治理中的表现，重点探析偏好裁量权的利和弊，以期为我国城市公园协同治理规避偏好裁量缺点、提升协同治理效率提供建议。

1 生产裁量权

生产裁量权共享是指社会组织在协同治理中可以在一定程度上对“生产”的公共服务的种类和具体要求做出决策，比常见的政府服务外包更具灵活性，可以充分发挥社会组织的专业优势，提高生产效率。中央公园保护协会在公园保护规划、活动组织和资金筹措等方面都有较强的专业优势，主要体现在以下几个方面。首先，中央公园保护协会是由2个在20世纪70年代中期成立的、专注于参与中央公园志愿活动的民间组织合并而成[21]，同时，保护协会的首任主席伊丽莎白·巴洛·罗杰斯(Elizabeth Barlow Rogers)拥有耶鲁大学城市规划硕士学位，是著名的景观历史学家，主要的研究对象是奥姆斯特德和中央公园[22]。其次，保护协会设立了首席景观建筑师的职位，其委员会成员中有许多是商业领袖和公园周边的业主。因此，在中央公园的管理中，保护协会在修缮项目和经营活动方面有较大的自主权。

深圳市政府委托环保公益组织红树林基金会管理福田红树林生态公园的做法，即是为了发挥专业环保机构的优势，提升公园的生态效益和科普教育价值[3]。

2 收益裁量权

收益裁量权是指政府和社会组织在合作中产生的价值的分配权限。社会组织一旦获得对具体管理的裁量权，则会希望对其产生的收益分配享有裁量权。政府机构可以在合作协议或法律法规中对这个分配进行限制。

纽约市的特许经营权收益一般不直接作为行政部门的运营资金，而是先汇入城市财政，再通过财政预算分配到各个部门[23]。因此，城市整体、公园局及社会机构之间都存在着收益分配的博弈。为了保障更多的公园特许经营权收益回归到该公园的维护管理资金中，纽约公园局采用了2种方式：1)要求特许经营者提供维护和整体性更新修缮的服务，以此替代缴费形式；2)授权各个公园的保护协会或管理机构直接收取和管理部分特许经营权费用[24]。

中央公园与公园局在1998年签订的协议规定，特许经营权收益归公园局所有，但若这项收益高于600万美元基准线，则超出部分由公园局与中央公园保护协会平均分配，但保护协会最高可从超出部分分得200万美元[25]。收益分配基准线与收入分成上限，保障了城市政府从中央公园的特许经营收益中获得较大比例的收入，实则是以中央公园的收入补贴公园局管辖的其他公园。这在某种程度上体现了公平的原则，因为城市的其他公园(如中低收入社区的邻里公园)可能因为地理位置、规模等原因，无法获得如中央公园这般高的关注度和收入，缺乏财政支持将使其他公园持续衰败，从而加剧市民获得公园等公共服务的空间不平等性。然而，这又隐含了另一种不公平的表现，即通过牺牲部分公园的(因举办特别活动而占用的)公共使用空间和时间来维持其他公园的运营[26]。这种“牺牲”还可能削弱合作的社会组织对提高公园收入和管理效率的积极性。经过8年的反复协商，2006年更新的协议取消了保护协会可获得的特许经营权收益上限[25]，即保护协会可以从自身的运营中获得更多的收益，这表明保护协会以其过往优秀的管理业绩在博弈中争取到了更多的权力，并且有利于鼓励保护协会继续提升管理和服务水平。

经济收益一般比较容易量化和监管。但往往存在某些难以被量化的收益，比如更强的社会影响力或更好的公共关系，甚至是更隐蔽的现金形式。政府对此缺乏控制力，也难以衡量是否有损公共利益。因此，协同治理模式多数选择非营利的社会组织。因为，非营利组织逐利的欲望较低，通常与政府有一致的目标。从中央公园的例子来看，保护协会的利益和目标与公园局的一致，而且两者的合作协议针对收益分配和利益冲突的条款非常严格，金钱收益的分配基本没有产生较大的矛盾。虽然中央公园保护协会在政治和社会上获得的超额影响力仍然受到质疑，但由于它对中央公园的良好修缮和维护，收益裁量权的问题基本上都被选择性忽略了。

然而，非营利机构的管理中有一项特别值得注意而又不可避免的问题，即是“偏好裁量权”的矛盾，这在纽约中央公园的修缮更新项目中表现十分突出。

3 偏好裁量权

3.1 具体表现

偏好裁量权的问题主要集中产生在，当政府和社会组织进行协同治理时，在衡量具体事务的优先级别时，不可避免地有着不一致的偏好。这些不一致具有多种表现形式，具体包括：1)慈善活动有专注的领域和对象，例如，部分公园志愿者可能更愿意参加为学前儿童设置的项目，而非青少年活动；2)半私人和指向性的产品，例如，公园捐助者可能更重视从他家可以看得见的区域的绿化景观；3)有分歧的价值观，甚至在一些情况下，这些不同的价值观可能产生对立的关系[9]。

偏好裁量权赋予了社会组织更广泛的控制力，而且大多数分歧并不局限于金钱。

保护协会在纽约中央公园的管理实践中，偏好裁量权的问题就体现在通过捐赠者的偏好影响了公园设施修缮更新项目的决策。

默理(Murray)根据中央公园保护协会的年报，统计了1980—2007年纽约中央公园内进行的修缮更新项目。发现中央公园修缮更新项目的空间分布，反映了捐赠者对修缮更新项目的选择和偏好[27]。本文根据默理的数据和美国统计局的公开数据叠加生成图2。

图2 中央公园修缮更新项目的时间和分区(注：项目统计数据涵盖1980—2007年；中央公园周边社区的色块由深至浅表示年家庭收入中位数由高至低)

这个偏好的产生跟中央公园周边的社区有着密切的联系。根据美国统计局统计的2006—2010年纽约中央公园周边社区的年家庭收入中位数数据，中央公园北部3个社区的家庭收入最低，公园南部和东部的家庭收入最高(图3)。其中，首位社区的家庭收入中位数是末位社区的4倍有余。

图3 中央公园周边社区年家庭收入中位数(2006—2010年，单位：美元，数据引自https://popfactfinder.planning.nyc.gov)

为便于统计比较，本文把中央公园按照城市主要道路和中央公园的主要出入口位置分成4个大小相当的区域，由北往南分别为北区、中北区、中南区和南区(图2)。根据默理的统计，1980—2007年的174个修缮更新项目中，18.4%的修缮更新项目由政府出资，81.6%由私人捐赠。根据本文的比较分区对数据进行重新梳理可以发现，这些比例在不同分区中有明显的差异，紧邻南部4个收入较高社区的中南区和南区的修缮更新项目较多，而且近九成的项目是使用捐赠资金的修缮更新项目。需要注意，中北区的主要空间为一个水库，并不需要很多的修缮更新项目。紧邻家庭收入最低的3个社区的中央公园北区(即第97街以北的区域)，修缮更新项目较少，其中多达30%的项目由政府出资。

总体而言，中央公园北部靠近较低收入社区的部分的修缮更新项目较少，而且依赖于政府出资的比例较大，而中央公园东部和南部靠近较高收入社区的部分的修缮更新项目较多，而且大部分由私人捐赠。这仅仅是数量上的统计，针对修缮项目的修缮质量，总投入金额也会说明这个事实。

很难评论，倘若没有在1980年开展公私协同治理，公园管理机构会不会平均分配这些修缮更新项目，或者更加向低收入者的社区倾斜。但是，施行公私协同治理，就不可避免地会在修缮项目中产生此类问题。

3.2 消极作用

1)协同治理中社会组织合作方的决策偏向于它们更关注的利益团体。譬如，中央公园保护协会更倾向于维护中央公园内“宁静的田园”氛围，因为这是它的主要捐资者们所偏爱的。因此，球类和飞盘运动在公园内是被严格限制的；然而，这常常招来公众的抱怨[10]168。

2)偏好裁量权的存在模糊了公共服务的公共属性。例如，由于捐赠者的指定用途而出现了具有指向性的产品，这种指向性可能带有捐赠者的利益。上述中央公园修缮项目捐赠者指定捐助项目就具有强烈的指向性。捐赠者指定捐助自己房产附近的公园项目，实际效果是使公共产品的升级服务于自己的生活或房产增值。

3)对于非营利组织而言，偏好裁量权可能使潜在的利益输送被慈善化。中央公园保护协会的理事会成员中有许多商业领袖②。因此，能够为中央公园提供高质量的服务，甚至大幅降低价格进行竞标的供应商，很大程度是为了接触这些商业领袖，增加自己的商业曝光度，由此获得更多的商业机会。这类行为很容易被认为是以慈善为目的，难以辨别和监管。

3.3 积极作用

协同治理的合作方因偏好而产生的分歧使合作和共同目标变得更加复杂，可能影响合作的有效性。但是，通常而言，偏好裁量权是合理合规的，是拟合作者权衡是否参与合作的考虑因素[11]。换言之，如果为了防止滥用治理权力而完全取消偏好裁量权，就会大大削弱甚至扼杀社会组织参与协同治理的积极性，或者因合作方行为的扭曲而产生浪费且降低协同治理的效率。

合理享有偏好裁量权使社会组织合作方更能发挥自身的专业优势，提高生产效率，由此产生的治理效果也可以与公共利益相契合。比如，虽然中央公园保护协会的管理存在备受争议的偏好，但是，它却成功地吸引了大批支持者和捐资者；没有人能保证，若替换了这个管理机构，公众就能得到更好的公园资源。

以城市公园修缮项目的捐资为例，指定性的捐款虽然无法摆脱管理决策中存在捐资者的偏好，但是指定性的捐款又降低了公园管理组织分配捐款的自由度，从而减少了捐资者、政府和公众对公园管理组织的监管成本，进而又能鼓励更多的捐款[27]。

4 规避偏好裁量权劣势的策略

协同治理中的偏好裁量权有利有弊，如何进行积极的管理，尽量发挥它的优势而减少带来的损失，是协同治理中的重要策略。

通常而言，非营利组织与营利组织相比有3点优势可以降低收益裁量权带来的风险：1)非营利组织对于经济利益的追求欲望较低；2)非营利组织有着很强的社区服务归属，容易吸引志愿者和捐资者；3)非营利组织的目标总体上与政府的公共目标一致。然而，非营利组织的生产效率可能不如营利组织，而且会强化偏好裁量权的劣势。

多元共治的模式可以将政府、企业、非营利组织和公众的资源进行有效整合，推动城市公园的可持续发展。其中，非营利组织赋予了城市公园极大的活力，符合我国当前城市公园发展的需求[3]。特别是，我国城市公园强调“公益性”，非营利组织与社会公众的实际利益联系紧密，且具有较强的社区基础，可以预见，在未来深化协同治理的实践中将会以非营利组织为主要的合作对象。然而，现阶段我国城市公园协同治理的实践有限，国内许多非营利组织的发展也尚未成熟，而且普遍缺乏公园管理的相关经验，这些因素都使得偏好裁量权问题的研究缺乏本土考察案例。因此，下文主要基于纽约中央公园的案例，结合国外相关经验和我国的实际问题，提出规避偏好裁量权劣势的3点建议。

4.1 完善法律法规

在城市公园协同治理中，完善的法律法规是明确权责、加强监督、建立评价体系的基础，有利于规避风险。2009年，纽约州公园休闲和历史保护办公室(New York State Office of Parks Recreation and Historic Preservation)采纳了《纽约州公园和历史场所公私合作政策》(Policy on Public/Private Partnerships in New York State Parks and Historic Sites)[24]。根据纽约市《城市宪章》(City Charter)，公园局负责制定公园管理的相关城市规范[23]。其他城市也制定了相关的法规，清晰限定协同治理各方的权力边界，例如：《1967大伦敦公园和开敞空间规则》(Greater London Parks and Open Spaces Order 1967)规定了商业娱乐休闲活动占用的开敞空间比例上限、时间和时长等[26]；新加坡在《国家公园条例》(含城市公园)中“明确规定了警察、管委会雇员或授权代理享有一定的执法权”[2]，还颁布了《公园和树木条例》等完整性和操作性强的法规，并执行严格的处罚制度[28]。

现阶段，我国城市公园管理的法规依据主要是各地出台的《公园管理条例(办法)》等地方政府规章，法律位阶低，具有地方局限性，缺乏上位法的指引，与其他相关法律法规缺乏有效衔接，内容不全面，规定相对笼统，缺乏可操作性；国外的公园管理法律体系较为完善，具有纵向连贯性，规定细致具体，操作性较强[29-30]。发达国家的相关法规不仅明确行政主体和执法主体等的权责，规定公园内设施的标准、经营和管理，还有社会捐赠、捐助等保护条款[2]。城市公园的管理形式、管理机构的评选方式、公园内特许经营权的核发权力等都是公园协同治理中裁量权共享的核心问题，需要在法律中予以明确，如日本的《地方自治法》[4]和纽约的《城市宪章》。健全、完善、具体和可行的法律法规体系，是城市公园进行协同治理并规避裁量权共享所带来的劣势的法律基础。

从更高层次的法律角度看，协同治理的裁量权共享发生在治理的交互性中，程序性规则是创造良性互动机制的关键。“基于正当程序理念，在行政程序法中设立各项具体程序制度”，有利于“治理方案基于多方主体共识而便于自我遵循，提高治理效能”[31]。

4.2 细化合作协议

协同治理中合作双方签订的合作协议必须有清晰、细化的条文以明确管理的权责，这有助于防止裁量权的滥用，但也可能牺牲部分管理效率。因此，细化合作协议需要兼顾到合作方的管理灵活性和自主裁量权的匹配，还要强化监管，这对于合作协议的拟定有非常高的要求。纽约公园局的管理协议往往是聘请了专业的律师事务所进行协议拟定，而且可以对内容进行协商修订[21]。

合作协议的规定是以相关法规为准则，立足公园自身的条件和管理目标及管理主体的性质和工作特点而制定的。各个公园的管理合作协议具有较大的差异性，应当摈弃格式化的、笼统的语句，切实地从管理权责、决策机制、约束机制、内容与分工、工作规程、收益分成、鼓励和禁止的经营项目等方面制定详细、可行的条款。这些是限定裁量权共享的关键内容。

另外，合作协议中应当明确管理主体的评估周期、评价标准和退出机制，对管理主体进行有效的约束。

4.3 增加合作组织中的公共代表

虽然非营利组织与政府的目标通常是相近的，但仍然不可避免地存在偏好的分歧，因此保证政府机构和公共资金在这种合作关系中不缺位，就需要在合作的非营利组织中指派公共代表。在中央公园保护协会的理事构成中，有5人是市长直接任命的[23，32](图4)。城市政府官员直接参与其管理事务，对其实施监管，确保可靠性[33]。

图4 中央公园保护协会管理理事会的构成和任命方式

作为国内首个由政府筹建并委托给社会公益组织管理的城市公园，福田红树林生态公园采用了“政府-社会公益组织-专业管理委员会”的三维架构，专业管理委员会由福田区环境保护与水务局组建，由行业专家及市民代表组成，负责设定监管和评估的标准和要求，对社会公益性组织的工作进行全面的技术指导、监督和评估[3，34]。这一制度探索为我国其他城市公园的协同治理提供了有益的参考。

4.4 更广泛的公众参与和监督

公众参与是最重要的监管方式。社会各个阶层有各种各样的动机来参与公园的各项活动，例如，周边房产持有者希望公园质量保持而促使房产价值的提升；低收入者希望可以影响公园使用的重点，向他们倾斜服务；参与公园的慈善活动，可以积累高层级的社会人脉资源；学术界人士希望获得研究的素材；或者仅仅是市民出于对城市的关心等。

扩大公众参与公园管理事务的途径是多样的。例如，2013年中央公园保护协会成立了城市公园研究所(Institute for Urban Parks)，每年举办各项研讨会、研究和资源共享活动推动公园管理和设计的创新；安排在校大学生参加公园维护工作的实习等各类型的志愿活动。在2019年，中央公园保护协会组织了约1 800名个人志愿者、900个社区志愿团体和1 200个机构志愿团体为中央公园提供了54 800h的志愿服务[35]。

制定公园管理组织的工作汇报公开制度，也有利于增加公众监督。中央公园保护协会详细的年度财务报告和工作报告都可以在其网站下载，信息详尽，形式清晰易读。公众参与和监督是合理规避收益裁量权和偏好裁量权劣势的有效途径。

5 结语

协同治理的重要特征是裁量权共享。纽约中央公园的协同治理实践典型反映了共享裁量权的问题，其经验值得深入挖掘。当政府合作对象为非营利组织(如中央公园保护协会)时，其偏好裁量权的问题尤为突出。

考察目前我国城市公园的运营管理，政府在财务和各项事务上的绝对主导地位产生了各类问题，实际并“不利于城市公园的市场化运作和可持续发展”“城市公园运营管理面临财政压力”[36]。在推进治理体系和治理能力现代化的进程中，政府和社会组织的协同治理模式是我国城市公园运营管理的转型方向。深化治理模式的改革，意味着政府和合作各方需要共享更多的裁量权，因此清楚认识协同治理中共享裁量权所带来的优势和劣势更为必要。为规避非营利组织在城市公园协同治理中享有偏好裁量权所带来的劣势，本文建议完善法律法规、细化合作协议、增加合作组织中的公共代表并鼓励广泛的公众参与，以此明确权责，建立监督机制并制定清晰的评价标准。

注：文中图片均由作者绘制。

注释：

① 6个具有指导意义的维度是正式性、持续性、针对性、参与者的多元化、稳定性及裁量权，详见参考文献[9]第509页。

② 如彭博有限合伙企业和彭博慈善基金会创始人布隆博格(Michael Rubens Bloomberg)在2002年竞选成为纽约市长之前，就曾担任中央公园保护协会的理事会成员。