国土空间规划体系的海洋管理及规划发展研究

纪元

摘  要：海洋空间规划作为一种基于生态系统的多用途海洋管理方法和技术手段，也是解决现代社会经济发展中人类行为活动与海洋生态环境保护之间冲突的有效工具。以国土空间规划体系改革和自然资源统一管理为背景，讨论了全要素空间规划体系下的陆海统筹要求，同时对国内外海洋管理及规划研究成果进行综述分析，并结合深圳市海岸带规划编制内容总结了陆海一体化的海洋管理和空间规划优秀经验，从整合海洋空间规划体系、搭建综合管理平台、健全实施监管机制等方面提出了海洋规划管理的框架思路，对未来陆海统筹的海洋空间规划做出发展构想。

关键词：陆海统筹;海洋管理;海洋空间规划;国土空间规划

1海洋规划管理历程及问题

1.1概念解读

海洋空间规划指的是以生态系统为基础的一种区域性海洋管理措施，是用来实现基于生态系统的海域利用管理的有效工具。陸海统筹本质就是保护生态系统，即在促进经济发展、环境保护、资源合理利用和生态安全的基础上，在陆海两大自然资源系统中构建一个综合协调的管理模式。

国务院于2015年8月审批发布了《全国海洋主体功能区规划》，为了呼应国家的号召，广东、山东、天津和辽宁等具有丰富海洋资源的省份相继在2017年底发布并实施因地制宜的海洋主体功能区规划，另外其他的沿海城市也在这个海洋规划的热潮中相继完成主体功能区规划的审查工作。作为国家生态文明建设的重要任务，“海洋主体功能区规划”通过分类指导和分区管理，建立科学高效的海洋空间开发格局，但是系统性空间规划内容、技术和管理体系在实施管理层面仍然有所缺失。王鸣岐等学者提出了实现海洋空间规划“多规合一”的总体构想，并设计了具体实现路径。黄杰则分析了国土空间规划视角下构建海洋空间规划体系存在的问题以及策略展望，强调只有加强陆海统筹建设，才能促进区域一体化保护与发展。综合来看，我国相比于欧美国家在构建海洋空间规划体系这一方面起步较晚，但在后续推进过程中后来居上，迅速发展。为了避免实践过程中用海矛盾的发生，对海域的使用提出合理的规范，我国在进行海洋空间规划相关研究尤其是建立管理制度方面不断探索。经过近30年的发展，海洋综合管理的理念与方法得到更新，空间规划的技术理论体系也在不断完善、方法逐渐成熟，在海洋开发与管理中发挥了重要作用。在新的时代背景下，建立海洋强国等一系列决策部署和生态文明建设要求，都将海洋空间规划作为治理海洋的重要理念和工具提升到更重要的位置。只有将陆地和海洋视为一个整体环境和生态系统，增强陆海联动性，对现阶段海洋空间规划体系进行梳理，主动融入国土空间规划大框架，才能真正意义上实现国土空间的管理统筹。

1.2海洋规划管理存在问题

（1）陆海空间规划体系存在差异

目前我国陆海域在规划管理体系上存在一定差异。从规划管控角度来看，陆域规划侧重于事先布局，形成了从总体规划-管控图则-城市设计的完整规划管控体系，达到了精细化管理。而海洋空间规划偏重于行业规范管理，多重视流程，而对实际的实施过程关注较少，实施内容也只包括功能和管理要求上的指导作用，没有明确具体的规定，也没有形成系统化的制度指引和规范标准，对于自身差异性较大的海域，难以进行具体使用决策的指导。

（2）海洋空间规划体系尚不成熟

国土空间规划是一个“五级三类”网状规划体系，在竖向上分为五级：国家级、省级、市、县、镇（乡）级;横向上分为总体规划、详细规划和相关专项规划。目前我国海洋空间规划尚未成熟，各层级之间缺乏有机联系，并且规划实施监管和评估环节不被重视。同时部分规划存在内容重叠，以及各个规划间衔接不够和规划落实性不强等问题，导致海洋管理的效率低下，现行海洋空间规划体系不能有效运行。

（3）陆海交接地区使用功能存在冲突

海岸带是实现陆海统筹的重要的一个区域，同时是陆海功能的边界。从功能上来看，由于陆地和海洋规划对于海岸带空间的定位有所差异，从而导致多种功能相互争夺的场面，近年来沿海城市的海岸带功能冲突越来越激烈，不同的岸线区域功能之间都可能存在空间矛盾。例如，对于海岸带附近分布有天然气及核电站等能源类设施的地段，其特殊管控要求和安全标准就会和发展旅游休闲功能相违背;另外还存在海岸生态管控和居民使用诉求相矛盾的现象。

2陆海统筹规划发展构想

2.1整合海洋空间规划，构建陆海统筹新格局

抓住国土空间规划体系改革的机会，基于海洋生态系统，通过梳理各个规划间的关系，在竖向上编制详细规划和相应的规范标准，指导开发管理工作的进行，横向上加大规划衔接力度，探索多规融合的协调机制，积极推进城市总体规划、土地利用规划和海洋功能区划的衔接。并且为了日后的统一规划以及发展利用能够顺利进行，陆域国土空间的相关用途以及海洋资源利用的相关途径也将会在新的分类标准中进行名称上的统筹衔接。将各类空间规划整合成一张蓝图和一本规划，构建合理有效的海洋空间规划体系。

2.2提高规划管理效益，搭建陆海一体信息平台

海洋空间规划需要管理和技术、制度的共同支持。在海洋空间规划体系下建立专门化的管理平台，统筹协调好陆海规划的整合统一，提高规划的管理效益，从而实现海洋的可持续发展。新的海洋空间规划体系应该在自然资源调查监测数据的基础上建立基础信息平台，整合各类空间管理数据，从而推进政府部门相互之间以及社会之间的数据共享和信息交互。另外为了利于社会大众以及相关监管机构能充分跟进当前海洋开发利用情况，根据实际需要将海洋空间规划的政策、用海信息、用海许可证等信息进行公开公示。

2.3健全实施监管机制，提升海洋空间规划的实操性

我国存在的海洋管理不到位问题，主要原因是当前的海洋空间规划较大程度将注意力放在程序上，而对于实施以及评估两个环节较为轻视，从而使得编制、实施以及监督三方相互分离。陆海统筹管理需要在编制、审批、监测等方面进行改革，建立健全规划实施监管制度，包括海洋生态环境监测，海洋空间规划的定期体检，强化规划编制、实施和监测的部门合作;健全相应技术保障，并制定系列管控规范，包括详细规划和编制技术指引;根据海洋开发利用发展情况适时调整发展策略，从而提升规划的实用性和可操作性。

3总结

建立以生态系统为基础的海洋空间规划体系，全面提升海洋资源开发保护水平，是实现陆海统筹的发展途径，也是未来海洋规划管理发展的趋势。但当前我国在海洋空间规划方面存在许多不足。例如海洋空间规划体系不成熟，技术标准不完善，规划之间重叠冲突、缺乏统筹，海洋行政管理部门职能交叉等问题，以及规划本身重过程、轻实施、少评估，公众参与度低，在很大程度上降低了海洋空间规划管理科学性。深圳作为海洋规划管理创新的先驱城市，把岸带作为陆海耦合的重要空间，在生态保护的基础上，对海岸带产业布局进行优化，以湾区单元为基础探索编制陆海统筹的详细规划;同时对岸带陆海域实行精细管控，通过构建综合的管理机制和平台来加强实施保障，这些管控措施为有效解决陆海分割的规划管理问题提供了思路，也为全国其他沿海城市提供了一个很好的陆海统筹规划管理的示范样本。

参考文献

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