浅谈城乡居民养老保险发展历程、问题与对策

宋桂娜

城乡居民养老保险是我国发展多层次养老保障体系的重要组成部分，以农村居民和城镇非从业居民为保障对象的城乡居民养老保险从无到有经历30多的发展，在制度设计和政策实践方面积累了丰富的经验，取得了巨大成就。本文以青岛市为例，回顾城乡居民养老保险的发展历程，分析现阶段城乡居民养老保险面临的问题，并提出相应解决对策。

一、城乡居民养老保险发展历程

城乡居民养老保险的发展和我国经济社会发展密不可分，在全国层面，城乡居民养老保险基本上是由农村居民养老保险一步一步发展而来，具体以青岛为例，大致经过三个阶段：农村老农保（1992-2002年）、农村新农保（2003-2009年）城乡居民养老保险（2010-至今）

（一）农村老农保

20世纪80年代随着农村家庭联产承包责任制和乡镇企业的发展，农村经济释放出活力，农民收入得到很大提高，随着农村劳动力不断流出，导致传统的家庭养老模式逐渐衰落，为了解决农村养老问题，我国初步提出探索研究农村社会养老保险制度，并逐渐开展试点。1992年民政部制定《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，拉开了国家针对农村建立综合统一社会保障制度的序幕。在此大背景下，青岛市积极探索，选择崂山区、胶南和莱西市6个乡镇的行政村为试点，按照组织引导和农民自愿相结合的方法，保费缴纳以个人为主、集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则，开始了农村养老保险试点工作。经过政府有力的宣传和组织，在试点工作取得成效后，农村养老保险在全市推开，到1996年全市收缴保费达6713万元，位居全省第二。1997年青岛市政府出台《青岛市农村社会养老保险暂行规定》，进一步巩固了农村养老保险的成果，也为农村养老保险持续发展奠定了基础。

随着工作的深入开展，农村养老保险的问题也逐渐显现，例如覆盖面窄、集体补助难落实、基金管理不规范、待遇支付标准低、缺乏国家政策有力支持等，加之后期政府因种种原因没有再推进，农保工作一度停滞，农民参保热情随之大大降低，参保率不断下降，导致农村养老保险一度陷入困境，到2001年全市保费收缴降至1861万元，参保农民只有50万。

（二）、农村新农保

进入21世纪，尤其是加入世贸组织后，我国经济社会发展突飞猛进，国内生产总值年均增长10%左右。随着经济实力的提升，为人民提供高水平、均等化的公共服务成为政府工作重点。十六大以后，中央逐步加大了解决“三农”问题的力度，高度重视农村社会保障，明确提出建立与农村经济发展相适应的农村养老保障制度。在此背景下，青岛市积极探索构筑新型农村养老保险制度，2003年开始在城镇化速度较快的城阳、崂山、黄岛区率先施行新农保制度，并于2004年出台了《青岛市人民政府关于建立农村社会基本养老保险制度的意见》。

新农保打破原储蓄积累、待遇水平低的老农保模式，探索建立了个人、村（居）集体、街道（镇）和区（市）财政四方筹集资金，个人账户和社会统筹相结合的新农保制度。新型农保制度较老农保的最大优势在于，明确集体补助和政府财政补贴标准，建立起个人账户和社会统筹基金，在个人缴费和待遇计发上更加科学合理。在政府财政强有力的支持下，新农保迅速推开至五（县）市，农民参保热情再次高涨，到2009上半年青岛五市三区有66.7万农民参加了新农保，月人均养老待遇平均223元。同年城阳区、即墨市被纳入国家新农保试点并圆满完成试点工作任务。新农保的实施，意味着农村养老保障又上了一个新台阶，为解决农村人口老龄化下的养老问题，更好推进农村城市化，维护社会公平稳定起到了重要作用，是我国不断探索发展农村养老保险制度取得的重大成就。

（三）城乡居民养老保险

在全国试点新农保取得成功后，国家“十二五”规划纲要提出，“十二五”期间要实现“新农保”全覆盖。2011年7月1日实施的《社会保险法》为新农保提供了法律层面的保障，对“个人缴费+集体补助+政府补贴”的筹资模式及养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，都做了明确规定。至此，我国农村养老保险体制已基本建成，青岛市在整个新农保推进过程中，一直走在前列，取得了良好的工作效果。

2011年6月发布《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，从国家层面开展城镇居民社会养老保险试点，城镇居民养老保险的账户模式、筹资渠道、和激励机制和农村新农保基本一致，进一步将城镇非就业居民纳入社会保障体系。在此之前，青岛已经先行一步，借2009年城阳、即墨被纳入国家新农保试点之机，将城镇非就业居民纳入考虑范围。2010年2月青岛市出台了《关于实施城乡居民社会基本养老保险制度的意见》，在试点区市将城镇无保居民纳入养老保障范围。2011年1月青岛市出台《关于做好2011年城乡居民社会基本养老保险制度全覆盖工作的通知》，至此，青岛市城乡居民养老保险覆盖了所有县市区，更是实现了“城乡一体化”，社会养老保险制度全覆盖，跟国家2014《年国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》中要求的2020年实现全覆盖相比提前了9年。截至2020年9月末，青岛市居民基本养老保险参保人数284.1万人，本期缴费人数78.9万人，领取养老金人数104.9万人。

二、现阶段城乡居民养老保险面临的问题

城乡居民养老保险的建立，不仅是实现了整个社会养老保险体系的全覆盖，更是实现了社会基本养老保险体系的规范统一，对打破城乡二元结构，促进社会公平有重要意义，为以后进一步深化改革，完善社保体系，消除体制障碍打下基础。在取得成绩的同时，我们应该看到，城乡居民养老保险面对的主要是农村务农、城镇无业、失地农民等社会相对弱势群体，对其保障水平也只是保基本、保生存，想要持续、健康发展，需要应对以下几个问题。

（一）個人缴费标准低，集体补助难落实，导致待遇水平低

随着经济水平的不断提升，青岛市从最初五个缴费档次逐步提升至目前16个缴费档次，最低100元/年最高12000元/年，但是一直以来居民大多选择中低档，以800-2000元为主，若按2000元/年缴费，15年共计3万元，除以计发系数139，每月仅为215元，加上青岛最新基础养老金192元，每月仅407元，和城镇职工养老保险待遇相差近一半。虽然政府有多缴多补的激励机制，但一方面宣传力度不到位，虽然居民逐渐建立了保险意识，愿意参加保险，但对保险政策没有深入了解，对政府缴费补贴不知情，导致其对交高档次的费用没有动力。另一方面，受制于部分困难家庭收入低，不愿意承担更高档次费用。

值得注意的是集体补助一直是农村养老保险政策所提倡的，在青岛市，是由区市政府确定补助的下限标准，由村民会议根据村集体经济状况确定补助比例，一般不低于上年度农民人均纯收入的6%。但是集体补助如果没有政府硬性规定，加之集体经济的衰弱，實际上很难落实到位，以笔者所在街道有集体补助的社区数量在不断减少。由于个人缴费偏低，集体补助不到位，个人账户积累少，在青岛“大账户、小统筹”的基本模式下，待遇水平自然不高。以目前的物价水平，四五百元的养老待遇，难以满足居民日常生活消费，保障力度十分有限。

（二）政府主体责任重，地区发展不平衡

城乡居民养老保险之所以能取得成功，最主要原因就是有稳定的财政支持，这是政府随着经济发展不断完善自身责任，为公民提供均等化公共服务的结果，是一项民生工程。居民养老保险的财政补贴体现在“入口”的缴费补贴和出口“出口”的基础养老金。在初期为了保障居民养老保险顺利实施，仅从2003年到2009年，青岛市各级政府投入新农保的财政补贴资金累计超过8亿元，随着经济不断发展，居民养老待遇一直上涨，如果个人缴费跟不上，政府的额外补贴将对政府财政产生很大压力。

由于居民养老保险基金还处于区（县）市级统筹，青岛市居民养老金的支出及增长除了国家、市级部分补贴外，很大一部分由（县）市、街道分担，因此（县）市级地方财政好坏及对居民保险的重视程度直接影响到居民养老待遇高低。即使在总体经济发达的青岛，各区市的居民养老保险发展也有差异，像崂山区、城阳区、黄岛区等改革开放以来城镇化水平高的市区，其居民养老保险起步早，待遇水平也高，而其他县市尤其以农业为主的县市其待遇水平则相对低。

（三）基金统筹层次低，投资运营效率低

养老保险基金的投资回报率直接影响基金盘子大小，由于居民养老（县）市区统筹，为了确保基金安全性，其投资渠道仅限银行存款和购买国债。一方面随着近年来银行存款利率不断下行，基金投资回报完全不足以抵御通货膨胀，基金不但不能保值增值，实际上是在不断减少。另一方面，基金运营和管理由地方政府部门管理，地方政府有较大的干预权，如果外部监管不到位，很容易出现基金挪用等安全漏洞

（四）转移接续政策缺乏力度，对新参居民保险群体吸引力低

根据国家关于保险转移政策的规定，居民保险和职工保险可以互相转移接续，但是只能在到达退休年龄时将居民保险个人账户资金转入职工保险个人账户中，不可以转移缴费年限，这就大大削弱其转移力度。近年来，青岛市对个人灵活就业人员参加职工保险出台各种利好政策，新符合参保条件的居民，尤其是年轻居民，大多选择参加职工保险，很多职工保险中断缴费的也不愿参加居民保险，等到经济条件好时继续交职工保险，导致城乡居民养老保险新参人数有下降趋势。

三、促进城乡居民养老保险持续发展的对策

（一）大力发展地方经济是养老保险持续发展的根本动力

由居民养老保险的发展历程可以看出经济基础是先决条件，青岛市居民养老保险之所以在全国走在前列，就是因为有强劲的经济发展做后盾，农村居民能共享经济发展成果。在现阶段居民养老保险基本实现全覆盖的基础上，下一步要实现从满足生存到满足发展的更高水平的保障。目前居民养老保险还是处于保证最低生活水平的阶段，与满足人民日益增长的物质文化需求还有很大的差距，要缩小两者间的差距，还是要从根本上进一步发展经济，不断把蛋糕做大，尤其是经济发展薄弱地区，只有经济搞上去了，居民的缴费能力、集体经济水平和政府财政支付才能不断提高，居民养老保险才能持续健康发展下去。

（二）提高基金统筹层次，平衡地区差距

将区（县）市基金统筹提升至全市统筹，甚至全省统筹，一方面有利于基金管理运营，实现规模效应和多渠道资金投资。上级政府的资金运营更加规范，相关人才、技术、经验、管理能力也更强，能更有力地实现基金保值增值。另一方面鉴于政府在居民养老保险有主体责任，政府应加大转移支付力度，实现全面统一的财政补助，平衡地区间差异，更多的支持经济薄弱地区，避免强者更强，弱者更弱，有助于促进社会公平。

（三）进一步完善缴费激励和待遇计发制度

目前居民养老保险的缴费激励程度较低，百元以内的缴费补贴，难以激发居民多缴的积极性，应该建立更多层次，更高水平的缴费激励机制，鼓励居民提高缴费档次。在待遇计发上，居民养老保险待遇计发采用个人账户养老金+基础养老金的方式，一方面可以借鉴职工保险的计算办法，将社会最低工资水平、个人缴费档次、缴费年限等因素纳入，设计更加科学的计算办法。另一方面，待遇调整在年度上贴近职工保险，可以同步不同比例，给居民更好的预期，减少居民因职工保险连年增长产生的心理落差。政府要坚持自身在居民养老保险中的主体责任，保证不断增加居民保险财政补贴在财政支出中的比重，在与经济发展相适应的前提下，提高基础养金的标准。另外要加大居民保险政府补贴的宣传力度，让居民意识到政府在养老保障上的巨大投入，使其产生获得感，进而愿意参加居民养老保险。

（四）创新社保间的转移机制，力争实现城乡统一的社保制度

目前实现城乡统一的居民养老保险是建立全社会统一的社保制度的第一步，在未来社保制度还要进一步深化改革，打破不同制度间壁垒，努力减少居民保险和职工保险间的差距。由于现阶段我国养老保险制度依然以职工养老保险为主，职工养老保险市场化运行效率更好、制度建设更完善、保障水平更高，因此要进一步探索居民保险向职工保险转移，例如在只转移个人账户资金额基础上，允许居民养老保险缴费年限和居民保险缴费年限互相折算，鼓励居民转入职工保险，享受更高的养老保障，这也有助于提高居民参加居民养老保险的积极性。

四、结语

城乡居民养老保险制度的建立是国家实现养老保险制度在不同群体全覆盖的最后环节，填补了农村地区和城镇非就业人员无养老保障的空白，是发展我国社会养老保障制度的重大突破。目前在发展中的城乡居民养老保险还有诸多需要改革的地方，相信随着我国经济的发展，农村人口占比的不断减少，人民可支配收入的不断增长，居民养老保险能由点到面，由弱到强，缩小与职工养老保险的差距，最终实现全社会公平统一的养老保险制度。

（作者单位：青岛市城阳区惜福镇街道办事处）