百年党章中的民主集中制建构

刘仓

【关键词】中国共产党 党史 党章 民主集中制

【中图分类号】D262.11 【文献标识码】A

《中国共产党章程》是立党、建党、管党、治党的根本大法。民主集中制是中国共产党的根本组织原则和工作原则，是工人阶级政党的组织优势。党章的百年历程，是党从创建、成长、发展、壮大、成熟的浓缩记录，承载着民主集中制的建构历史；民主集中制的演变，也折射了中国共产党和党章的非凡历程。

民主革命时期：中国共产党是按民主的集中制组织起来的战斗组织

从阶级成员到组建政党，反映了阶级意识的自觉和组织方式的共识。党的一大通过《中国共产党第一个纲领》，规定党的名称、目标、任务和组织形式。如“本党承认苏维埃管理制度”，组织工农兵群众；根据地区或人数，成立“地方委员会”或“执行委员会”。党员“一定要受地方执行委员会的严格监督”；“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行员会的监督”等。这蕴含着工农民主和集中领导的制度。刘少奇指出，党从一大制订党章起，就有“严格的建立在民主基础上的集中制，有自觉的铁的纪律”。

党的二大制定了第一部正式的《中国共产党章程》，其中包含党员、组织、会议、纪律、经费、附则等6章29条。关于组织层级，设置党小组、地方执行委员会、区执行委员会和中央执行委员会，“中央执行委员会由全国代表大会选举五人组织之”。明确了党的组织纪律，规定“本党一切会议均取决多数，少数绝对服从多数”。规定了自上而下的组织原则，党的最高权力机关，是党的全国代表大会；下级机关服从上级机关的决议和命令；下级机关对上级机关有抗议时，必须通过组织程序。党员若违犯纪律，地方委员会有权开除之。中共二大党章初步制定了严密组织和严格纪律的规范，内蕴了民主集中制的基本要素。

从党的二大到党的七大，党章有过三次修正。1927年6月，中央政治局会议通过“第三次修正章程决案”。“党的建设”一章起到了提纲挈领的作用。首次规定“党部的指导原则为民主集中制”，并明确要按照民主集中制建立区域内的党的最高机关，管理党的组织，并规定党的权力机关和执行机关。同时，还规定了党的全国组织系统和领导体制，遵守纪律是党员的义务，少数服从多数的决策体制，等等。党的六大把“章程”二字改为“党章”，首次概括“民主集中制的根本原则”，强调要执行共产国际执行委员会和党的指导机关的决议。规定“中国共产党，共产国际支部”，党的最高机关接受共产国际的领导，召开党的全国大会需征得共产国际的同意。这为后来共产国际遥控指挥和土地革命时期的“左”倾错误埋下伏笔。六大党章还规定，由中央委员会选举政治局，并选举常务委员会；设组织部、宣传鼓动部和职工、农民、妇女等委员会，从而搭建了中央机关的结构雏形。

党的七大通过《中国共产党党章》，分总纲和党员、党的组织机构、监察机关、奖励与处分、经费等11章70条，对民主集中制做出了较为完整的规定。七大党章还把党的性质和民主集中制相联系：“中国共产党是按民主的集中制组织起来的，是以自觉的、一切党员都要履行的纪律联结起来的统一的战斗组织”。党的力量在于坚强团结、意志统一、行动一致。不容许离开党纲、党章和破坏党纪、闹独立性的行为。阐释民主集中制的内涵。“党的组织机构，是按照民主的集中制建设起来的。民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主。”七大党章进一步规定了4项基本条件：党的各级领导机关由选举制产生；向选举它的党的組织报告工作；“党员个人服从所属党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，部分组织统一服从中央”；严格遵守党纪和无条件地执行决议。其中，“四个服从”“既是党最基本的组织原则，也是最基本的组织纪律”。

此外，七大党章规定了党的组织系统，分为“全中国”“省、边区、地方”“县”“城市”“在城市中或乡村中的区”“每一工厂、矿山、农村、企业、街道、连队、机关和学校”等各层级；调整最高权力机关的组织结构。明确了全国代表大会的四项职权，主要是听取和批准中央委员会的报告；决定和修改党的纲领与党章；决定党的基本方针和政策；选举中央委员会。中央委员会全体会议选举中央政治局和中央书记处，选举主席1人。“中央委员会主席即为中央政治局主席与中央书记处主席。”规定党员的权利和义务，确定了党内民主和集中相结合的制度。中共七大党章阐述了党的纲领、性质、指导思想、宗旨，系统阐述了党的组织系统，设置新的中央机构，这标志着民主集中制的逐步规范化。

社会主义建设时期：中国共产党的组织原则是民主集中制

新中国成立后，中国共产党成为执政党，党的领导制度贯彻到国家制度建设之中，民主集中制成为党领导国家政权的组织原则。党的八大通过《中国共产党章程》，总结了党领导国家建设和党的建设新经验，发展了民主集中制，概括了民主集中制的科学内涵。把原来“民主的集中制”修改为“民主集中制”，强调“中国共产党的组织原则是民主集中制。这就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”，这体现了民主集中制的完整性。正如毛泽东所说：“民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”八大党章增写了“任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则，任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督”。同时，把基本条件增修到6项，增写了“党的最高领导机关是全国代表大会，在地方范围内是地方各级代表大会”。增修了党的各级领导机关经常听取下级组织和党员的意见；增写了“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作”。这些修改进一步完善了民主集中制的具体原则。

此外，八大党章修改了党的全国组织系统相关表述：根据国家政权级别，把各级领导机关修改为“全国”“省、自治区、直辖市”“县、自治县、市”“基层单位四级，划分了中央和地方权限。凡属全国性质的问题，由中央组织处理，以利于集中统一；凡属地方性质的问题，由地方组织处理，以利于因地制宜。对党的决策政策问题要贯彻党内民主集中制原则。增修有关党的中央组织的规定。确立全国代表大会和中央委员会的期限，每届任期五年；中央委员会每年召开一次。修改中央委员会的结构和领导人数。中央委员会全体会议选举中央政治局及其常务委员会、中央书记处，选举主席、副主席和总书记。中央委员会的主席和副主席同时是中央政治局的主席和副主席。增加中央委员会对国家和人民团体的领导。这些修改体现了以党的制度引领国家制度建设的设计，是党的领导制度和国家制度的重大创新。

改革开放新时期：民主集中制既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用

党的十二大通过《中国共产党章程》，反映伟大历史转折和中国道路的开辟，突出党的建设和民主集中制的整体设计。首次提出“领导核心”的定位。“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表，是中国社会主义事业的领导核心。”首次概括党的建设三项“基本要求”，民主集中制是其中之一。十二大党章强调了加强组织性纪律性，实行在党的纪律面前人人平等的原则；规定了“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，丰富了民主集中制的内涵；强调了“它在高度民主的基础上实行高度的集中”。延用6项基本原则和条件，把“四个服从”放在第一位；增写了“党禁止任何形式的个人崇拜”。保证党的领导人处于党和人民的监督之下，同时维护领导人的威信。

此外，十二大党章细化了贯彻民主集中制的若干具体规定。把党的组织系统分为中央组织、地方组织和基层组织。调整了党的中央组织的制度设计。关于全国代表大会职权，增加了听取和审查中央顾问委员会、中央纪律检查委员会的报告；选举产生中顾委和中央纪委。设置“中央委员会总书记”，取消“主席”“副主席”职务。增设了中央顾问委员会。“中央顾问委员会是中央委员会的政治上的助手和参谋。”增加了“党的干部”一章，对干部的性质、条件、程序等做出规定。党的干部是党的事业的骨干，是人民的公仆；按照德才兼备的原则选拔干部，坚持任人唯贤，反对任人唯亲，努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化；“党应当重视培养、选拔女干部和少数民族干部”。规定了干部离退休制度。这些是解决新老干部交替的重要制度安排。

十二大党章结构完整，要素齐全，逻辑严密，概括了党的全部理论和实践，浓缩了党的建设经验和制度，通篇贯彻民主集中制，是党章发展史上的里程碑，是民主集中制发展史的集大成者，为以后党章的修改提供了基本结构、逻辑框架和书写范式。“实践证明，十二大党章确定的党的性质、指导思想、最终目标、组织原则等都是正确的，关于党的工作和党内生活的规定也是可行的，十二大党章是一部好党章。”根据现代化建设和党的建设创新经验，从党的十三大到十七大都对党章做出相应修正，促进民主集中制进一步完善。党的十四大修正的党章，在党的建设基本要求中，增加了“坚持党的基本路线”，对“坚持民主集中制”做出具体修改，把“在民主的基础上实行高度的集中”改为“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，强调这“既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用”。增加了“努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面”。强调加强党的领导和实行民主的科学的决策制度。党的十六大修正的章程，提出“两个先锋队”的政治定位，是工人阶级政党的重大创新和发展。强化党的集中统一领导的制度。增加了“坚持党要管党、从严治党”方针，增写了“不断提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力，不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础，不断提高党的创造力、凝聚力、战斗力”。强调了党要按照总揽全局、协调各方原则，发挥领导核心作用。党的十七大修正的章程，明确了“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”。强调了“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，走中国特色社会主义政治发展道路，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固人民民主专政，建设社会主义政治文明”。这些修改主要集中在国家根本政治制度、基本政治制度等方面，体现了党的领导制度和民主制度的进一步完善。

中国特色社会主义新时代：民主集中制是党的根本组织制度和领导制度

党的十八大以来，党面临“四大考验”“四大风险”、提高“两个能力”、解决巩固执政地位、实现执政使命等重大课题。严肃党内政治生活，最根本的是执行民主集中制，解决发扬民主不够、正确集中不够、开展批评不够、严肃纪律不够等问题，不断推进自我革命。党的十八大通过了修正的《中国共产党章程》，突出坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，有利于推进党的领导制度和国家制度的法制化规范化进程。对加强和改进党的建设提出了新要求，规定加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设，整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，全面提高党的建设科学化水平，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党。在贯彻民主集中制中，增加了“尊重党员主体地位”。完善干部队伍建设，增加德才兼备、以德为先和五湖四海、任人唯贤的原则。

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。民主集中制，是领导班子的根本工作制度，是党的根本组织制度和领导制度，也是中国特色社会主义民主政治的鲜明特点。黨的十九大通过修正的党章，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，为贯彻民主集中制提供了科学指南。党的领导制度是国家制度中的一项根本制度。十九大党章增加了党领导全面依法治国的总目标；明确了坚持党的领导制度和协商民主制度的统一，强调了发展更健全的人民民主、推进协商民主制度化、保障人民管理国家事务和社会事务的权利。

此外，十九大党章完善了党的建设的基本要求。一是增写了“坚持党要管党、全面从严治党”方针。把政治建设和纪律建设纳入党的建设总体布局。增写“不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”。二是在第1项基本要求中，增加了用习近平新时代中国特色社会主义思想统一思想和行动。将选拔使用在改革开放和现代化建设中政绩突出、群众信任的干部修改为“培养选拔党和人民需要的好干部”。三是在第4项基本要求中，增加了集中制的具体标准。增写了牢固树立“四个意识”，坚决做到“两个维护”，保证全党的团结统一和行动一致，保证党的决定得到贯彻执行。增写了加强和规范党内政治生活，发展积极健康的党内政治文化，营造风清气正的良好政治生态。四是增写了“从严管党治党”，作为党的建设第5项要求。坚持依规治党、标本兼治，在党的纪律面前人人平等。同时，十九大党章还强调，要强化管党治党主体责任和监督责任，不断完善党内监督体系，推进党风廉政建设和反腐败斗争，完善党的组织制度和组织系统，完善党的基层组织建设。把第13条原来“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”，扩展为第14条。这是落实党内监督制度的战略安排，体现“坚持民主集中制是强化党内监督的核心”的原则。将党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会每届任期由“两年或三年”调整为“三年至五年”。明确国有企业党组织地位和作用。规定“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”。增写了党支部的地位和作用，规定“党支部是党的基础组织，担负直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责”。这些修改完善有利于不断健全党的组织建设体制。

截至2021年6月5日，中共党员总数9514.8万名，基层党组织486.4万个，基层党委27.3万个，总支部31.4万个，支部427.7万个。我们党有什么法宝可以保证党的创造力、凝聚力、战斗力，保证党的团结统一？坚持民主集中制，开展批评和自我批评，严格党内生活，加强党的团结统一，是其中很重要的法宝。党章是衡量党的成熟程度、能力大小和制度优劣的重要指标。民主集中制发展完善的历程，反映党章与时俱进的历程。党章中民主集中制的演变，记录着党领导革命、建设和改革的历史轨迹，浓缩了党的理论创新、实践创新和制度创新的关键足迹，折射了党由小变大、由弱变强的自我革命之路，见证了中华民族自尊自觉自立自信自强的复兴进程。

（作者为中国社会科学院当代中国研究所研究员）

【参考文献】

①《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年。

②《毛泽东文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年。

③《建党以来重要文献选编》第1、4、5、9、22册，北京：中央文献出版社，2011年。

④《十二大以来重要文献选编》上，北京：中央文献出版社，2011年。

⑤《十八大以来重要文献选编》上，北京：中央文献出版社，2014年。

⑥《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2017年。

⑦《中国共产党章程》，《人民日报》，1992年10月22日。

⑧《中国共产党章程》，《人民日报》，2002年11月9日。

⑨《中国共产党章程》，《人民日报》，2007年10月26日。

责编/韩拓 美编/陈琳