百年大党如何引领中国法治发展

朱景文

【关键词】法治道路 依法治国 党的领导 以人民为中心 改革

【中图分类号】D92 【文献标识码】A

中国共产党在革命、建设、改革时期引领法治发展的历程

第一，革命时期法治道路的探索。中国革命走的是一条农村包围城市、武装夺取政权的正确革命道路。在夺取全国政权以前，建立革命根据地，制定在根据地实施的法律法规，为新中国在全国范围内的法制建设积累了宝贵经验，成为中国法治发展道路的起点。

在民主制度建设方面，1931年在江西瑞金革命根据地通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，确立了中华苏维埃共和国的性质和政治制度，规定中华苏维埃所建设的是工人和农民的民主专政的国家。1941年，陕甘宁边区通过了《陕甘宁边区施政纲领》，解放战争时期陕甘宁边区制定了《陕甘宁边区宪法原则》，1948年华北临时人民代表大会通过了《华北人民政府施政方針》，建立人民代表大会、人民政府，确定各项民主权利，为新中国民主制度的建立做好准备。在民生方面，颁布了许多与老百姓密切相关的立法，对于调动人民群众的积极性起到了重要作用：《井冈山土地法》《中国土地法大纲》为土地革命、土地改革提供了重要法律依据；《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》《陕甘宁边区抗战时期惩治汉奸条例》等确立了刑事法律的基本原则和刑罚制度；《中华苏维埃共和国婚姻法》等废除了封建婚姻制度，确立了新的婚姻制度基本原则；《中华苏维埃共和国劳动法》等确立了保障工人权利的基本原则。在司法制度方面，《中华苏维埃共和国司法程序》等立法确立了以群众公审制度、调解制度、人民陪审制度、公开审判制度、回避制度、辩护制度、上诉制度等为主的诉讼制度。在陕甘宁边区创立了马锡五审判方式，既坚持原则，又方便群众，维护了群众的根本利益，在人民司法历史上写下浓墨重彩的一笔。

第二，建设时期法治道路的探索。1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》确定了我国过渡时期的总任务，在第一届全国人民代表大会召开前起到临时宪法的作用。1954年宪法是中华人民共和国制定的第一部宪法，是一部社会主义类型的宪法，把社会主义原则和民主原则确定为宪法的基本原则。新中国成立初期，我国还制定了一系列法律法规，包括国家机构的组织法、选举法、土地改革法、婚姻法、兵役法、惩治反革命条例、惩治贪污条例等，为我国社会主义国家政权建设、稳定社会秩序、实现农业、工业、资本主义工商业的改造奠定了法律基础。1956年9月党的八大《关于政治报告的决议》指出：“由于社会主义革命已经基本上完成，国家的主要任务已经由解放生产力变为保护和发展生产力，我们必须进一步加强人民民主的法制，巩固社会主义建设的秩序。国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律。一切国家机关和国家工作人员必须严格遵守国家的法律，使人民的民主权利充分地受到国家的保护。”这是从新中国成立初期社会主义法制建设实践中得出的正确结论。

第三，改革时期法治道路的探索。党的十一届三中全会开启了改革时期法制建设的新时代。1979年2月第五届全国人大常委会第六次会议决定成立以彭真同志为主任的法制委员会，三个月搞了七部法律，恢复了被“文革”破坏的人民代表大会制度，确立了“以事实为根据，以法律为准绳”的审判原则。1982年宪法是新时期治国安邦的总章程，也是这个时期我国法制建设最重要的成就。1997年，党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家，1999年3月第九届全国人大二次会议通过宪法修正案，将依法治国方略写入宪法中，实现了“法制”到“法治”的转变。党的十六大以来，法治建设进程大大加快，2004年宪法修正案纳入人权保护、私有财产平等保护和社会保障制度。2010年中国特色社会主义法律体系形成，这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，是中国特色社会主义制度走向成熟的重要标志。

第四，十八大以来法治道路的探索。党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国；党的十八届三中全会提出建设法治中国的目标，以及包括法治领域改革在内的全面深化改革的任务；党的十八届四中全会是我党历史上第一次专门以法治为主题的中央全会，作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。党的十九大提出中国特色社会主义进入新时代，把全面依法治国确定为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。党的十九届四中全会提出在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。2020年出台《中华人民共和国民法典》，成为我国第一部以法典命名的基本法律。2020年11月中央召开全面依法治国工作会议，确立了习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位。

依法治国基本方略的形成过程

中国共产党引领法治发展的成就集中体现在依法治国基本方略形成的四个阶段。

第一，确定国体和政体。国体和政体是国家最根本的制度设计。早在抗日战争时期，毛泽东同志就在《新民主主义论》中提出，国体是“社会各阶级在国家中的地位”，政体是“政权构成的形式问题”。新民主主义制度的国体是各革命阶级联合政府，政体是民主集中制。“五四宪法”所确定的我国国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家，政体是人民代表大会。“五四宪法”具有原则性和灵活性相结合的特点，从基本制度层面塑造了中国特色社会主义制度的雏形。

第二，加强制度建设。1980年8月邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中指出，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”，这“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。这一讲话在依法治国基本方略形成过程中具有里程碑的意义。

“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是全面落实制度建设、法制建设的纲领。有法可依是针对立法工作而言的，“有比没有好，快搞比慢搞好”是那个时期解决有法可依问题的主要办法。有法必依是对守法的基本要求，为此在宪法和党章层面采取重大举措，1982年通过的《中华人民共和国宪法》规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”执法必严和违法必究是对执法、司法活动提出的基本要求。一切执法机关和司法机关必须秉公办案，严肃执法。公民在法律面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。司法机关独立办案，违法犯罪的问题应由公、检、法等司法机关依法独立处理，行政机关、社会团体和个人不能干涉。

尽管改革开放初期的法制建设是粗线条的，但是，阻碍法制发展的陈旧观念开始受到批判，法制建设的制度框架初步形成。

第三，依法治国的治国方略和依法执政的执政方式的确立。党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家。党的十六大提出改革和完善党的领导方式和执政方式，“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”，“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”，支持它们依法依规独立、自主、积极负责地行使职权、开展工作。党的十七大提出全面落实依法治国基本方略，对依法执政作出整体部署：要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平；科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系；深化行政管理体制改革和司法体制改革，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制；弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围。

第四，全面依法治国。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，依法治国方略发展到全面依法治国的新阶段。习近平总书记指出：“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来謀划、来推进。”这是依法治国进入新阶段的重要标志。

全面依法治国具有系统性、整体性、协调性。在中国特色社会主义建设整体布局层面，把全面推进依法治国与全面建成小康社会（全面建设社会主义现代化国家）、全面改革开放、全面从严治党一起提升到统揽中国特色社会主义事业全局的“四个全面”战略布局中，大大提高了法治在全局中的地位。在国家治理的层面，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，是国家治理体系具有系统性、规范性、协调性、稳定性的重要保障。要实现依规治党与依法治国，依法治国与以德治国，法治、德治、自治的相互配合、相互依托、相得益彰、协调发展。在法治体系建设整体布局层面，坚持依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政；统筹推进法律规范、法治实施、法治监督、法治保障和党内法规体系建设；坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；坚持统筹推进国内法治与涉外法治。

中国共产党引领法治发展的历史经验

其一，举什么旗，走什么路。这是决定中国法治发展方向首当其冲的问题，这个问题在历史转折关头尤为突出。坚持马克思主义理论，坚持社会主义道路，是中国共产党从成立以来一直高举的旗帜、一直坚持的道路。在社会主义建设时期，1954年制定宪法时，毛泽东同志指出：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义”， 坚定地回答了我国社会主义建设事业以及我国宪法的指导思想问题。1957年，毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾问题》中强调：“马克思主义必须在斗争中才能发展，不但过去是这样，现在是这样，将来也必然还是这样。”以马克思主义为指导的中国特色社会主义法治理论的发展完全证实了毛泽东同志的这个论断。

改革开放初期，邓小平同志对举什么旗的问题作出坚定回答：“毛泽东思想过去是中国革命的旗帜，今后将永远是中国社会主义事业和反霸权主义事业的旗帜，我们将永远高举毛泽东思想的旗帜前进。”在党的十二大的开幕词中，邓小平同志对走什么路的问题也作出了坚定的回答：“把马克思主义的普遍真理同我国的具体实际结合起来，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义，这就是我们总结长期历史经验得出的基本结论。”

在党的十六大报告中，江泽民同志强调，“无论遇到什么困难和风险，都必须坚持党的基本理论、基本路线和基本纲领不动摇。坚持用马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论武装全党、教育人民”。2007年12月，胡锦涛同志指出，“坚持正确政治方向，关系政法工作成败”“要牢牢把握法治领域意识形态斗争的主动权，坚持用中国特色社会主义理论体系指导政法工作和法学理论建设，加强马克思主义法学队伍建设，坚决抵制西方错误政治观点、法学观点的影响，特别是在坚持党的领导这个重大政治原则上，头脑要十分清醒，立场要十分坚定，旗帜要十分鲜明，绝不能有丝毫动摇”。

习近平总书记高度重视法治建设的政治方向。2014年1月在中央政法工作会议上，他指出，“理想信念是共产党人精神上的‘钙，精神上‘缺钙就会得‘软骨病。这对政法机关来说更有现实意义”，同时强调，“深化司法体制改革，首先要坚持正确政治方向……而不是为了迎合某些人的掌声和喝彩，更不能拿西方的理论、观点来套在自己身上”“简单临摹、机械移植，只会造成水土不服，甚至在根本问题上出现颠覆性错误”。他高度重视法治建设走什么路的问题，系统阐述了中国特色社会主义法治道路的性质、意义、渊源、与中国道路的关系。“中国特色社会主义法治道路是一个管总的东西，具体讲我国法治建设的成就大大小小可以列举出十几条、几十条，但归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路这一条。”党的领导、中国特色社会主义制度、中国特色社会主义法治理论，这三个方面实质上是中国特色社会主义法治道路的核心要义。中国特色社会主义法治道路，是中国特色社会主义道路在法治领域中的具体体现，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。

其二，谁领导，怎样领导。党的领导是中国特色社会主义法治道路的核心要义，也是中国特色社会主义法治理论的核心。法治建设举什么旗、走什么路，关键在于由谁来领导、怎样领导。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，充分说明了党的领导对中国特色社会主义事业、对中国特色社会主义法治建设的意义。

1962年，毛泽东同志强调：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的”，同时指出，“所谓‘党领导一切并不等于包揽一切。领导一切是指大政方针的领导，而不是具体事务上的大包大揽”。党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内部只应当实行民主集中制。毛泽东同志的这个讲话，实际上为既坚持党的领导，又改善党的领导，实行民主集中制指明了政治方向。

在改革开放的历史条件下，邓小平同志提出坚持四项基本原则。与此同时，他严厉批评了权力过分集中、官僚主义、家长制、领导干部终身制、党政不分、以党代政等现象，提出“坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导。问题是党要善于领导，要不断地改善领导，才能加强领导”，为法治建设，包括立法、执法、司法、守法领域党的领导体制的改革奠定了思想基础。

如何处理好党政职能分开和发挥党的领导作用的关系，是新时期加强党的领导的关键，也是摆在新的党的领导集体面前的重大问题。1989年12月，江泽民同志强调：“我们的党是执政的党，党的领导要通过执政来体现。我们必须强化执政意识，提高执政本领。按照我国宪法的规定，各级政权组织，包括人大、政府和司法机关，都必须接受共产党的领导。凡属方针、政策的重大问题，都要经过党委讨论，然后分头执行……政治体制改革要坚定地继续进行下去，但是应当明确，这种改革不是要削弱、更不是要取消党的领导，而是要加强和改善党的领导。”2004年9月，胡锦涛同志指出，要“不断改革和完善党的领导方式和执政方式……党关于国家事务的重要主张，属于全国人大职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为建议向全国人民代表大会提出，使之经过法定程序成为国家意志，各级党组织和全体党员都要模范地遵守宪法和法律”。

习近平法治思想把坚持党对依法治国的领导放在全面依法治国的“十一个坚持”之首。在政治方向层面，全面依法治国决不是要削弱党的领导，而是要加强和改善党的领导。坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。党的领导是党和国家事业不断发展的“定海神针”，是我国社会主义法治之魂，是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区別。

在党法关系层面，党的领导和社会主义法治是一致的。一方面，社会主义法治必须坚持党的领导，“党大还是法大”是一个政治陷阱，是一个伪命题，对这个问题，我们不能含糊其辞，语焉不详，要明确予以回答；另一方面，党的领导必须依靠社会主义法治，对于各级党政组织、各级领导干部来说，“权大还是法大”则是一个真命题。权力是一把“双刃剑”，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。在工作落实层面，要把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面，推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施，坚持依法治国和依规治党有机统一。

其三，依靠谁，为了谁。这个问题关系着法治建设的群众基础、阶级基础，决定着法治建设的所有举措有利于谁。法治建设举什么旗、走什么路、由谁来领导归根结底都是由依靠谁、为了谁所决定的。检验法治理论、法治道路、党的领导是否正确的试金石都在于法治建设依靠谁、为了谁。

毛泽东同志把建立一个来自人民、依靠人民、为了人民的社会主义制度作为终生奋斗的目标，他希望国家政权机关成为人民政府“为人民服务”；他希望人民政府为了人民，不要蜕化为官僚机构；他提倡“马锡五审判方式”；他寄希望于人民，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”。以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体“全心全意为人民服务”的精神永远为中国人民铭记。

改革开放以来，我国法治建设呈现出制度化、专业化、正规化的发展趋势，但我们党法治建设为了人民、依靠人民，以人民为中心的基本立场没有变。邓小平同志十分重视制度建设，主张用法律的方法，而不是用群众运动的方法解决问题，但他也鲜明地提出了“三个有利于”的思想，强调制定一切方针政策的出发点和归宿始终要看“人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应”。江泽民同志十分强调依法治国，建设社会主义法治国家，但他也提出“三个代表”重要思想，强调“不断发展先进生产力和先进文化，归根到底都是为了满足人民群众日益增长的物质文化生活需要，不断实现最广大人民的根本利益”。胡锦涛同志十分重视依法治国与依法执政，但也提出“以人为本”的科学发展观，坚持“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

习近平法治思想把建设中国特色社会主义法治体系确定为全面依法治国的总抓手，但也时刻不忘法治建设以人民为中心的根本宗旨，强调全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域和全过程。从“为人民服务”到“以人民为中心”，这是中国共产党引领我国法治发展的主旋律，也是我国法治建设之所以行的最深厚根源。

展望：改革与法治

随着第二个百年发展目标的确立，随着《法治中国建设规划（2020-2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》的出台，我国未来法治发展的路线图已经确立，现在的任务是在立法、执法、司法、守法、法治监督等各个领域落实。

如何处理好改革与法治的关系是贯穿我国法治建设全局的大问题，改革要在法治轨道上进行，既不允许随意突破法律的红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革，这是从以往法治发展中得出的重要结论，对未来法治发展也具有长远意义。就法治发展的体制机制而言，要坚持和发展革命根据地法治建设和经济特区法治发展的经验，先在地方实验，成功经验逐步推广全国。

随着中国特色社会主义法律体系的形成和完善，法律过时、需要突破的问题日益成为影响改革的瓶颈。因此，要在无法可依的领域坚持“先行先试”，在有法可依的领域通过变通适应改革的新需要，对法治会产生的影响要有充分预判。区域协同发展是十四五规划提出的我国改革的重要目标，但应采取什么法治模式，是按照地方法治模式由地方协商，分别发布地方性法规、规章在自己管辖的领域实行，还是在中央层面制定法律法规，或是在相关地方之上设立更高层级的拥有立法权和管辖权的机构？这种新设置是否会对我国原有的权力运行的体制机制造成冲击？这些都是未来法治发展需要认真思考的问题。

回顾中国共产党引领我国法治发展的历程，展望未来法治发展，只要我们牢牢把握法治发展的政治方向，从中国实际出发，勇于实践探索，中国共产党在第二个百年引领我国法治发展一定能取得更大的成绩。

（作者为中国人民大学法学院教授）

责编/邓楚韵 美编/李祥峰