从“十四五”规划纲要看养老金制度可持续性改革前景

文/郑秉文

（作者系中国社会科学院大学政府管理学院教授、中国社会科学院世界社保研究中心主任；摘自《国际经济评论》2021年第4期）

第七次人口普查数据情况与养老金缺口扩大趋势预测

第七次人口普查数据显示，中国人口老龄化程度进一步加深，人口老龄化趋势越来越严峻。

第一，按照联合国对中国人口发展趋势的预测，中国65岁及以上人口占劳动就业人口（15～64岁）的比例将从2020年的17%，提高到2050年的43.6%。

第二，在2020年年底出版发行、由中央有关部门组织编写的《党的十九届五中全会〈建议〉学习辅导百问》一书提到，老龄化的加速导致中国养老保险抚养比越来越低，将从2019年的2.65个人养活1个人，降低到2050年的1.03个人养活1个人。

第三，上述人口变化和赡养率的变化导致养老金缺口会越来越大。书中还指出，到2029年当期将首次出现收不抵支，到2036年左右累计结余将耗尽。

2020年在新冠肺炎疫情的冲击下，社保制度进一步采取了超常规的企业缴纳养老、失业、工伤三项社会保险费的“免、减、缓”措施，从而使得2020年中国企业职工基本养老保险制度自1997年全国统一制度以来首次出现缺口（在有财政补贴的情况下）。

终身财务安全（LFS）框架下的“十四五”规划纲要养老金改革蓝图

终身财务安全（LFS）理论强调，老龄化导致终身财务安全出现缺口，即出现终身财务安全需求侧估值和供给侧估值的差额。LFS理论还指出，社会平均工资增长速度较快也可以弥补终身财务安全缺口。而恰恰从“十四五”开始，受GDP增长率下滑的影响，中国的社会平均工资增长率也必将出现下滑。

基于LFS理论，笔者从供给和需求两端分析“十四五”规划纲要对养老保险改革提出的一整套措施，既包括在供给端开源，又包括在需求端节流。

第一，供需长期平衡。“十四五”规划纲要第四十九章第一节的第一句话就是“健全养老保险制度体系，促进基本养老保险基金长期平衡”。寻求养老保险体系供给端的资产与需求端的债务之间大体平衡，就是养老保险基金的长期平衡，这是“十四五”规划纲要新提出的一个重要思想，是指导今后养老金改革的长期制度目标。这就与LFS理论所遵循的基本方法论十分吻合。

第二，供需综合施策。“十四五”规划纲要在供给端列出了四项改革举措：实现基本养老保险全国统筹；放宽灵活就业人员参保条件，实现社会保险法定人群全覆盖；完善划转国有资本充实社保基金制度，优化做强社会保障战略储备基金；发展多层次、多支柱养老保险体系，提高企业年金覆盖率，规范发展第三支柱养老保险。“十四五”规划纲要在需求端主要涉及两项措施：完善城镇职工基本养老金合理调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金标准；延迟退休年龄。也就是说，“十四五”规划纲要强调供给端和需求端的综合改革方法论。

第三，适度生育水平。这是介于供需两端，追求人口平衡增长的一个方法论。它既跟养老金制度的改革有关，同时站位更高，体现的是中华民族复兴的长期社会目标，涉及中国人口安全问题。具体表述如下：“推动实现适度生育水平，增强生育政策包容性，推动生育政策与经济社会政策配套衔接，减轻家庭生育、养育、教育负担，释放生育政策潜力。”

供给端的改革政策分析

近期目标之一是实现基本养老保险全国统筹。这将有助于减轻财政转移支付的压力，平衡现有收入端的失衡问题，但这项改革并不能增加养老金的供给总量，而是通过调剂地区间的养老金资产的失衡状况间接地支持了养老保险制度的财务体系，其主要目的是减少财政风险。

另一个近期目标是完善划转国有资本（简称“国资划转”）充实社保基金制度，优化做强社会保障战略储备基金。2020年12月有关方面已经宣布完成中央层面的国资划转，全国划转了1.68万亿元，地方层面还在进行之中。从目前的地方调研情况来看，地方层面的国资划转规模将小于中央层面。中央层面和地方层面的国资划转加起来约不到3万亿元，其中2/3是不能变现的非流通股，可以变现的将只有七八千亿元，仅够支付全国两三个月养老金。不能变现的中央层面和地方层面的国资划转通过分红，每年注入资金大约2000亿元左右，仅相当于不到一个月的养老金支付额。因此，对于国资划转的认识要理性化，其更为重要的意义在于促进国企改革，体现人民真正成为股东，从而有效监督国企，优化企业治理结构等方面。这一意义远远大于国资划转对社保基金财务可持续的提高。当然，除了国资划转，做大做强“全国社保基金”还意味着建立一支“外汇型”主权养老基金。

中期目标（从2020年到2035年）是放宽灵活就业人员参保条件、实现社会保险法定人群全覆盖，这是一种承诺。2021年5月12日召开的国务院常务会议在提及灵活就业人员基本养老保险时谈到两点：一是灵活就业人员在参加城乡居民保险时不受户籍限制、就地参保，但没有提到城镇职工基本养老保险；二是灵活就业人员职业伤害险的参保问题，这也涉及养老保险制度的财务可承担性。扩大制度覆盖面属于人口红利的一个方面，当整体人口供给红利趋于零的时候，某个单一制度由于没有实现应保尽保而每年逐渐扩大覆盖面就出现这个单一制度的“制度红利”。其实，中国的社保制度自建立以来一直处于覆盖面逐渐扩大过程之中，而新加入的人群形成了所谓的“制度红利”，增加了制度收入。从中期目标来看，灵活就业人员的加入确实是这个制度财务不可持续性的影响因素。但在“十四五”期间，随着灵活就业人员逐渐纳入进来和法定人口基本实现全覆盖，“制度红利”必将最终消失。当然，灵活就业人员纳入制度参保也不是一蹴而就的，需要一些制度创新，降低参保门槛，提高制度的可及性。所以从长期看，应该从资产端来想办法，那就是建立第二、第三支柱养老保险。

长期目标（从2035年到2050年）的关键措施是增强养老金供给端的多层次、多支柱。建立多层次是“增量改革”，可提高养老金供给端的养老金资产规模。改革的路径可分为两大部分：第一部分是税收制度配套改革，包括个税、三大支柱间的税收优惠比例调整、建立资本利得税等。税制改革非常关键，没有税制的成功配套改革将很难建立多层次、多支柱的养老金制度；第二部分是深化制度设计产品的改革。由于制度设计的缺陷，第二支柱养老金目前只覆盖了2700万人，需要引入“自动加入”制度等改革措施，其配套措施还包括放开投资选择权、引入养老金合格默认投资选择（QDIA）、拓宽投资领域、缩短乃至取消单位缴费归属期等。第三支柱养老金改革的关键是真正落实账户制和税制改革。

需求端的改革政策分析

完善城镇职工基本养老金待遇合理调整（简称“调待”）机制，逐步提高城乡居民基础养老金标准。中国已经进行了十七年的养老金调待，从长达十年左右的10%调待幅度下降到2013年以来的6%、5.5%、5.0%，2021年的调待幅度进一步降至4.5%。养老金调待是必须的，在任何国家都是如此，尤其对中国而言更为重要。但养老金调待一定要有科学化、制度化和透明化的办法，这实际上与习近平总书记说的“幸福感，获得感，安全感”一致，否则，就有可能让老百姓感到“一年不如一年”，实际情况是社会平均工资降了，消费者物价指数（CPI）也降了。有了政策依据，就可以依法行政，依法治国，老百姓就明白了，待遇水平并没有下降，而是跟指数化挂钩的，是跟经济增长同步的，幸福感和获得感不会受到影响。建议养老金调待机制可考虑建立在盯住某些系数的基础之上，例如与CPI进行指数挂钩，或与GDP增长率的某个百分比挂钩，或与社会平均工资（以下简称“社平工资”）的某个百分比挂钩，或者将它们做成一揽子系数挂钩，等等。总之，调待一定要有政策根据和公式根据。

渐进延迟退休年龄（以下简称“延退”）。延退对增加收入效果不佳，但对减少支出的效果很好。延退一定要渐进，以美国为例，里根总统上台第三年即1983年就签署了一个退休法案，决定将退休年龄从65岁提高至67岁。该法案于1983年公布并开始生效，2003年开始执行，一直到2027年才完成，耗时四十多年的时间。美国不管是提高退休年龄，还是涉及社保的其他改革都是稳步推进，从未引起社会动荡。

延退对养老保险制度的增收并不明显，但对减支的影响很大，效果很好。根据我们的预测，对不实施延退与实施延退的相关数据做一个比较：到2050年，不实施延退情况下退休人数是2.78亿人，如果实施延退将下降到2.1亿人；在老年人抚养比上，2050年不实施延退是1.04∶1，而延退以后是1.53∶1；在养老金支出方面延退政策的效果特别明显，如果不延退，到2050年支出规模高达35万亿元，而延退就骤然下降到28万亿元；在没有延退的情况下，到2027年养老金收入达到峰值，2028年出现收不抵支，2035年耗尽基金；如果延退的话，2029年将达收入峰值，2030年出现收不抵支，耗尽基金的时点推迟到2042年，比不延退推迟了7年。