中国对联合国和平安全议程的参与和塑造

文/毛瑞鹏

（作者系上海国际问题研究院全球治理研究所研究员；摘自《国际安全研究》2021年第5期）

2021年是新中国恢复联合国合法席位50周年。50年来，中国持续融入国际体系，对联合国各领域工作的参与和贡献日益提高。作为多边决策机制，联合国安理会中的国际规范竞争依托于机构的决策机制，而决策机制所包含的制度性权力以及机构成员间形成的投票联盟格局，将直接影响到何种理念和方案能够胜出。这就要求从多边决策机制的角度对国际规范竞争展开分析。这些问题的探讨能够促进关于联合国安理会决策机制及国际规范的研究，并有助于更好地思考中国在联合国安理会的多边外交筹划。

联合国和平安全议程及其规范竞争

冷战后，联合国对国际和平与安全问题的处理发生了显著变化，集中体现在：对安全威胁来源及联合国作用的认识显著扩大；联合国维和行动的任务范围显著扩大；安理会授权维和特派团时越来越多地超越传统的维和原则。

联合国层面始终存在着关于如何更好地维护国际和平与安全的争论，而相应的竞争性规范往往成为安理会所推出的和平方案的基础。冷战结束后，联合国和平安全议程中的规范竞争突出地表现为“人道主义干涉”与“不干涉内政原则”之间的相互对立和妥协。两者之间的矛盾体现在安理会有关国际和平与安全威胁的认定、制裁措施及维和行动的相关授权、建设和平的相关标准等方面。21世纪初逐渐兴起的“保护的责任”思潮是“人道主义干涉”新的理论基础。面对人道主义干涉及其导致的武力使用的扩大化，发展中国家积极推动“和平即人权”等规范。这些努力反映了国际社会试图平衡和纠正“保护的责任”思潮对国家主权及国际和平秩序所带来的不利影响。

中国参与联合国和平安全议程的历程和理念

回顾恢复合法席位50年来的历程，中国作为国际和平建设者的角色在不同国际环境下有其相应的表现形式，并总体呈现出以积极承担大国责任为导向、以主动塑造国际议程为特征的发展趋势。

（一）中国与联合国维和行动关系的特征

中国与联合国维和行动的总体关系在认知、贡献和角色三个方面经历了重要变化。

首先，中国对联合国维和行动的认知经历了从消极到积极的转变。1971年恢复合法席位，开启了中国与联合国关系的新阶段。然而在20世纪70年代，中国对联合国事务的参与程度相对非常有限，特别是认为在美苏两霸主导世界的背景下，维和行动成为超级大国干涉第三世界国家的工具。因此，这一时期中国选择不参与安理会有关维和行动的投票，并拒绝支付相应的维和费用。20世纪80年代和90年代，伴随着改革开放政策的深入实施，中国主动融入国际体系，对联合国维和行动的态度也逐步转向积极。进入21世纪，中国更加主动地承担国际责任，并将参与联合国维和行动视为负责任大国的重要担当。2013年以来，中国对联合国维和行动的支持力度显著提升，已成为派遣维和人员最多的安理会常任理事国，也是联合国维和经费第二大出资国。

其次，中国在联合国维和行动中的作用经历了从辅助向核心的转变。20世纪80年代和90年代，中国派遣的维和人员规模比较小，且主要以执行医疗和工程建设等非武装任务的小型特遣队为主。进入21世纪后，中国派出的维和人员显著增加，并向执行军事任务为主转变。2013年以来，中国参与联合国维和行动的水平大幅提升。这一年，中国首次向联合国马里特派团派遣部队保护单位。2015至2020年，中国完成了维和待命部队组建，成为联合国维和待命部队数量最多、分队种类最齐全的国家；组建了全球首支成建制常备维和警队；为60多个国家培训维和人员1500余人次。2017年8月，中国派出首支维和直升机分队。2019年1月，联合国秘书长古特雷斯任命中国前驻刚果（布）大使夏煌担任联合国秘书长大湖地区问题特使，这是中国公民首次担任联合国秘书长热点问题特使。

最后，中国在联合国维和行动中的角色经历了从被动应对向主动塑造的转变。安理会长期存在着多种国际规范的相互竞争。受国家实力等多种因素的影响，中国在恢复联合国合法席位后的很长时间里在安理会处于弱势地位，只能对西方国家设置的议程和强推的方案作出被动回应。2015年以来，中国更加积极地通过议程设置、经费支持等方式，参与和引导安理会和平安全议程的发展。例如，2016至2019年，由中国政府出资设立的中国—联合国和平与发展基金下的秘书长和平与安全子基金共批准实施52个项目，涵盖维和与反恐能力建设、冲突预防调解及和平建设、与区域组织的伙伴关系、和平行动的战略规划等领域。

（二）中国的国际和平安全理念

中国的国际和平安全理念，是独立自主和平外交政策的组成部分，体现了对构建人类命运共同体的追求。50年来，中国的国际和平安全理念保持着一贯性和继承性，突出地体现在六个方面。第一，反对霸权主义和强权政治。中国明确反对超级大国的霸权主义，并认为霸权主义是战争的根源，明确反对借人道主义之名行干涉主义之实、侵害发展中国家主权的做法。第二，维护联合国安理会的权威地位。联合国是战后集体安全机制的核心，在保障全球安全、维护世界和平稳定的国际合作中发挥着不可替代的作用。中国积极支持联合国在国际事务中发挥核心作用。第三，坚持当事国同意原则。中方强调，取得当事国同意，是确保维和行动和政治特派团顺利部署并履行授权的关键。在安理会审议有关设立联合国维和行动的相关议题时，中方强调相关决议需包含当事国主导、各方协商一致的解决方案。第四，倡导以政治和外交方式解决国际争端。中国一贯主张优先使用政治解决方案，反对动辄施压和制裁或以武力相威胁的做法，主张强制性措施及授权使用武力只能是用尽一切和平手段后的最后选择。第五，主张标本兼治，致力于根除冲突根源。中国从根除冲突根源的目标出发，重视发展问题在减少冲突中的积极作用，将发展问题置于维护和平与安全的基础地位。第六，推动国际协作，建设强有力的伙伴关系。中国支持“非洲问题的非洲解决方案”理念，强调非洲联盟在冲突预防、调解、冲突后重建方面的重要作用。

中国参与和塑造联合国和平安全议程的能力

在多边机构中，国际规范间的竞争和胜出依赖于决策程序所产生的程序性力量。从安理会决策机制角度分析中国影响和塑造和平安全议程的能力，可以着眼于四个基本方面：议程设置、方案选择、投票权、联盟结构。

（一）议程设置

多边机构的议程设置主要是指确定会议讨论的议题，以及通过设计议题内容引导讨论的方向。当国家对议程设置具有更大掌控力时，将更容易推进本国的理念和方案。

2011至2021年，中国共九次担任联合国安理会轮值主席国。2015年之前，轮值主席国更多被中国视为一种常规性任务，主动发起的议题较少。从2015年开始，中国倡议召开的专题性会议无论是数量还是议题本身都有很大的提高，中国越来越重视利用轮值主席国身份推进本国的安全理念。这些由中国倡议召开的会议具有三个突出的特点。一是积极推行多边主义理念。在单边主义和保护主义有所抬头的情况下，中国在联合国安理会更加坚定地支持和推广多边主义，积极宣传其在维护国际和平与安全方面的引领作用。二是促进非洲和平与发展。非洲和平与安全是中国担任安理会轮值主席的传统议题。三是引领和推动对新兴安全议题的关注和解决。包括维和人员安全保障、科技对国际和平与安全的影响等。

近年来的一系列发展表明，中国越来越重视利用担任轮值主席国的机会影响安理会的议程设置。通过倡议召开专题会议、提交决议草案等形式，中国积极推行本国的和平理念及方案，展现了世界和平建设者的担当。

（二）方案选择

一国的国际和平理念需要转化为安理会决议才能得到推广和落实。在这一过程中，掌握决议草案的拟定权和联合足够的支持者将有利于本国方案的胜出。

理论上，安理会任何成员都可以成为执笔者，且《安理会主席说明》等文件均强调安理会成员间分担责任和公平分配工作的必要性，“鼓励安理会成员在安理会决议、主席声明和新闻谈话等文件起草工作中担任执笔者”。然而，现实却是美、英、法三国在执笔人制度中居于主导地位。这三国垄断了大多数国别和专题性议题决议草案的起草。例如，2021年，在国别（地区）局势议题和专题性议题中，约75%的项目由美、英、法三国充当执笔人，其余的有关阿富汗、几内亚比绍、叙利亚人道主义及西非和萨赫勒地区的少数议题，由俄罗斯及挪威、冰岛、尼日尔等部分非常任理事国担任执笔人。

中国主张更加公平地分配安理会内的工作。然而，迄今为止，中国还没有担任过安理会常规议题的执笔人，远远落后于美、英、法。这一角色缺失无疑限制了中国塑造安理会和平与安全议程的机会和能力。尽管如此，值得关注的是，中国已经加强了对安理会决议草案起草工作的参与。例如，2020年3月，担任安理会轮值主席国期间，中国倡议并提交了有关加强维和人员安全的决议草案，获得安理会15个理事国的赞成和一致通过。

（三）投票权

表决机制是多边组织的重要制度内容，主要涉及成员国的投票权重及决议通过所需条件等内容。常任理事国在非程序事项上拥有否决权，可以阻止安理会通过有关违背其国家利益和理念的决议草案，或者利用威胁否决迫使提案国对草案文本作出必要修改。此外，常任理事国还拥有任期优势，无须像非常任理事国那样受到任期两年且不可连选连任的限制，因此对安理会相关议题可以持续关注。这使得常任理事国在安理会决策中拥有突出的优势。

常任理事国席位是中国在安理会发挥积极作用的重要条件。同时，鉴于常任理事国承担的重大责任，中国对否决权的使用一直持克制和审慎的态度。2011年叙利亚危机爆发以来，面对西方的压力，中国先后10次在叙利亚问题上与俄罗斯共同行使否决权，展示了维护国家主权原则、反对干涉主义的坚定决心。对于中国而言，需要更有效地发挥常任理事国作用，以更好地推行关于和平安全议程的理念和方案，维护本国及广大发展中国家的利益。通过恰当地选择议题、明确地表达立场并坚决予以贯彻，中国可以更好地发挥常任理事国的作用，提升对和平安全议程的影响力。

（四）联盟结构

投票联盟对于理事国影响安理会决策具有关键作用，它不同于组织章程所规定的基本处于恒定状态的投票权，而是依赖于国家间形成的联盟关系。当构建起投票联盟时，理事国便具有更大的动力和能力在安理会推行本国的理念和方案。鉴于常任理事国对安理会决策具有重要影响，厘清它们之间的联盟关系有助于更加清晰地发现安理会的政治格局。

2017至2019年，中国与美国的投票一致性最低（39.7%），与俄罗斯的一致性最高（80.8%），与法国和英国的一致性分别为46.2%和44.9%。相比之下，美国与英国达到94.9%，与法国达到93.6%，与俄罗斯则仅为25.6%。在39次争议性投票中，中美完全相同的投票仅有6次，完全相反（一方赞成而另一方反对）有14次，另有19次部分相同（一方弃权、另一方赞成或反对）。相比之下，中俄之间的相互支持态势明显。这一时期为了阻止美、英、法强推议案，中国和俄罗斯被迫多次动用否决权，分别达到4次和10次（美国同期使用了2次否决权）。其中，中国的4次否决权均是与俄罗斯共同行使的。此外，中国和俄罗斯支持的7项草案由于未得到9票支持而没有获得通过。这也表明，美国在安理会居于优势地位，能够通过影响安理会其他成员的意见来主导相关的议题审议。

在非常任理事国的倾向方面，不同于联合国大会决议的建议性质，安理会的决议具有强制性，超级大国为此投入大量的资源展开游说，而其他理事国也不得不更加慎重地将投票权放到整体对外关系中去考量。这就使得美国在安理会的影响力强于在联合国大会的影响力。以2019年安理会的14项争议性投票为例，美国与各地区选举产生的非常任理事国的投票一致性均保持较高水平，其中，非洲（科特迪瓦、赤道几内亚、南非）平均为72.3%，亚太（印度尼西亚、科威特）平均为87.5%，拉美及加勒比地区（秘鲁、多米尼加共和国）平均为92.9%，西欧及其他地区（比利时、德国）平均为96.4%，东欧（波兰）达到100%。这显示出，美国通过游说、施压、交易等方式仍然能够在安理会获得多数非常任理事国的支持。这在一定程度上制约了中国在安理会争议性议题上推行本国立场和方案的能力。

中国与苏丹达尔富尔问题的政治解决

苏丹达尔富尔问题是21世纪以来联合国和平安全议程中的一个重要议题。中国一方面坚持不干涉内政原则，在联合国安理会积极维护苏丹国家主权，另一方面积极开展游说、调停工作，推动落实维和行动与政治和解相结合的“双轨战略”。这一案例既体现了中国关于国际和平与安全的原则立场，又体现了中国在联合国安理会推行和平理念及方案的能力和影响。

在达尔富尔问题上，中国积极主张发挥联合国、非盟、苏丹政府的“三方机制”主渠道作用，平衡推进维和行动与政治和解进程的“双轨战略”。中国是最早向达尔富尔地区派出维和部队的非洲以外国家，是联合国达尔富尔混合行动的创始出兵国，中国工兵部队也是特派团第一支抵达达尔富尔地区的维和部队。与西方国家威胁不经联合国授权对苏丹动武不同，中国积极寻求政治解决达尔富尔问题。在“双轨战略”的促进下，达尔富尔地区形势逐渐向好。2020年10月，苏丹过渡政府与各政府武装签署最终和平协议，结束了长达17年的敌对状态。非盟—联合国达尔富尔混合行动于2020年12月31日成功终止，并成立了新的联合国苏丹综合过渡援助团。

结语

作为世界和平的建设者，中国将联合国安理会作为推行国际和平安全理念及方案的重要平台。恢复合法席位50年来，中国对联合国维和行动的认知逐渐从消极转向积极，日益成为维和人员及维和经费的举足轻重的贡献者，与此同时，中国开始改变被动应对的姿态，转而强调主动塑造联合国和平安全议程。

展望未来，中国在联合国和平安全议程中的角色应随着客观环境和需求的改变而作出调整。中国在发展中国家的良好声誉和政治经济影响力，以及中国在苏丹、阿富汗等问题上卓有成效的调停斡旋工作，使得国际社会在促和方面对中国有了更多期待。联合国秘书长古特雷斯就公开赞扬中国在联合国维和行动和热点问题上所发挥的作用，认为“中国可以成为一个非常重要的诚实的中间人，使卷入冲突的相关方团结起来”，从而在当今世界急需的和平外交中发挥重要作用。作为联合国和平与安全议程的主要实施地区，非洲对预防外交等议题给予了高度关注，并明确提出希望中国能够更多地参与政治调解工作。在这一背景下，建设性介入理应成为中国更好地参与联合国和平安全议程的一个探索方向。