浅析预算绩效管理中的成本收益分析法

陈诚敏之

(南京市江北新区管委会财政局，江苏 南京 210031)

成本收益分析法是“投入-产出比”原理的最直观的模型化展示，该方法可谓自中国探索预算绩效管理之初，便根植于我国的绩效评价等预算绩效管理工作之中，成为绝对主流的评价方法。随着我国预算绩效管理由早期的绩效评价探索到现今的“三全”预算绩效管理体系全面铺开，成本收益分析法作为最核心的方法被诸多的绩效评价报告所提及。该方法成为绩效评价等预算绩效管理工作的主流方法，具有一定的内在机理，但是随着我国全面实施预算绩效管理工作的推进，其局限性日益显现，在很大程度上已不够适应绩效管理工作的要求。本文拟对我国预算绩效管理中的成本-收益分析应用领域存在的主要难点和堵点进行分析，并提出相关建议，以供商榷。

一、成本收益分析法是预算绩效管理的技术抓手

2018年9月，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)，全面实施“三全”预算绩效管理体系，并要求预算绩效管理过程中要强调成本效益，硬化责任约束。基于绩效评价的经济性、效率性准则，“投入-产出比”已成为我国各级政府各个地区开展绩效评估与评价工作的基本方法，由此，成本-收益分析法便成为“投入-产出比”思路的现实技术手段，开始从一个财务分析工具上升为新时代预算绩效管理的新要求。

近年来，发达国家已经将成本-收益分析法作为一种公共项目绩效评估工具，广泛应用在经济管制、环境和基础建设类项目中，并越来越多地推广应用至医疗卫生、教育等领域的社会政策评价，也为我国提供了诸多借鉴经验。伴随我国全面实施预算绩效管理工作的深度推进，成本-收益分析法也被越来越广泛地应用到预算绩效管理改革与探索之中，各地政府开展了将成本收益分析法运用到预算绩效管理中的积极探索，尝试在成本收益分析的基础上建立起完善的预算绩效管理与评价体系，为财政投入提供决策依据参考。

二、成本收益分析法在预算绩效管理中的应用

(一)成本-收益分析法的基本原理

成本-收益分析法旨在对项目延续期内的总成本和总收益进行对比，测算净收益额，并以净收益额是否大于零作为决策依据。考虑到货币的时间价值，在计算净收益的过程中，还需要对时间因素加以考量，即需对每一年的成本和收益进行贴现，再对贴现后的成本、收益情况进行差额计算和比对。

(二)成本-收益分析法是贯彻绩效评价效率性的技术模型

预算绩效管理中的成本效益分析不单单用在事前的评估预测上，它存在于项目的全过程并为项目的各个阶段提供有价值的信息，大体可以划分为三个阶段:一是事前评估阶段，该阶段进行事前成本效益分析，在确定一个特定的项目之前可以通过成本效益分析对所有备选方案的预期收益和投资的财政回报进行估计。根据计量成本和收益的结果对项目进行了解和选择，将计算的结果作为资金分配的依据，将资金分配给能够确保实现目标且预期会带来最大价值的项目。二是事中评估阶段，政府一般公共项目的持续时间往往较长，对进行中的项目进行跟踪和监测非常有必要，跟踪监测过程中运用成本效益分析计算项目是否能实现或有可能实现事前预测的投资回报。对于未达到预期的项目，进行及时的调整和补救，或者政府叫停该项目并将资金重新投资于更好的项目，尽可能降低损失。三是事后评估阶段，即对交付后的项目进行的成本效益分析，事后的成本效益分析作为一种反馈机制，为项目投资者提供了更新和改进未来项目资金估算的基础。

三、成本收益分析法在预算绩效管理中运用的主要难点

成本收益法作为绩效评价中最常用的方法，具有数据可量化、结果较为直观等优点。但其在目前我国预算绩效管理中的运用也存在一定的局限性。

(一)适用范围有限

并不是所有项目的绩效评价都适合成本收益分析法。成本收益法对数据精确性要求较高，其评估项目的成本和收益都必须能准确计量，对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力，尤其是以社会效益为主的项目不宜采用此方法。目前我国很多民生保障类项目的效益大多体现在社会效益上，此类项目就无法进行有效的成本效益分析。由此，对于成本与收益难以量化衡量的项目，其绩效评估、绩效运行监控、绩效评价便难以确切地采用成本-收益分析模型，在厘清成本规模、收益规模的基础上，通过贴现计算后的净收益率，来评判项目能否立项或是项目资金使用是否有效率。在很大程度上，这也是实践中最低成本法越来越广泛地被各级部门单位采纳的重要原因。

(二)需具备明确的成本收益范围

由于公共项目追求社会效益的最大化，因此在对公共资金项目进行成本收益分析时，便需要从社会总成本、社会总效益的角度，来进行成本-收益分析模型测算。这就使得成本和收益的范围必须明确具体、可以识别且可以计量。其中，社会总成本与社会总收益均应从短期与长期相结合、有形与无形相结合、可以货币衡量和无法以货币来衡量、直接与间接相结合等角度，开展“全成本”与“全收益”口径的分析比对。但是，公共产品具有极大的受益外溢性，同时有些公共资金项目发挥功效的跨时较长；从目前的技术能力来看，对环境成本与环境受益等还难以科学量化，这些都使得成本-收益分析法在预算绩效管理中的效能大打折扣，进而使得目前运用该方法所开展的绩效评价或绩效评估分析，在比对的成本信息和效益信息方面可能存在较大的不足。

(三)时间周期不够匹配

新预算法已将预算平衡机制由年度平衡改为周期平衡。从我国预算编制与执行的时间来看，中期财政规划一般以3年为限制。而成本收益分析是对项目有效期内所有的“效益流”和“成本流”进行贴现后，再依据计算的净收益率是否大于零作为决策依据。由于项目有效期与预算周期(不超过3年)往往存在偏差，这将使得预算决策的实现与成本-收益分析的实现存在较大偏差，从而影响成本-收益分析结论的适用性。例如，对于类似于沪宁高铁、长江三峡大坝之类的项目，项目有效期几十年，因此需要对几十年间的总成本和总收益，进行贴现后的差额计算(即净收益)。而绩效评价却仅仅是对某一个预算年度，或某一个预算期间(一般不会超过5年，多为3年左右)的财政支出项目进行绩效评估，由此便会导致几个问题:一是跨度几十年的成本-收益分析结论，被用来作为某一个年度的预算资金安排依据明显不够合理，因此实践中时间跨度较长的项目，往往会出现绩效评价方法不适当的问题；二是对跨年度的项目来说，采用单一年度的成本-收益分析法实际上没有使用价值，因成本流与效益流未能被全面、真实地予以反映，实践中这一问题普遍存在；三是与现行的中期财政规划安排可能存在时间差异，前文已述及，中期财政规划一般为3年的预算发展规划，但是成本-收益分析方法却不限于年份多少，仅是以项目有效期内的成本和收益作为比对对象。由此，便会再次导致时间方面不匹配的问题。

(四)技术分析人员严重不足

成本-收益分析法涉及对公共政策或公共项目的成本和效益进行全面的核算，并在此基础上进行贴现和比对，因此对业务人员的能力要求较高。要求开展预算绩效管理工作的人员要懂必要的总成本和总收益核算原理，同时还必须掌握如何运用影子价格等去测算公共设施等的收益情况，以及社会贴现率合理水平的选择。与此同时，开展绩效评价工作的人员还必须熟练掌握绩效的知识，并能够融会贯通地将成本-收益分析方法应用到项目的评价之中，即实现公共政策的绩效评价分析与成本收益分析方法能够融会贯通地加以使用和分析，对相关人员的业务能力和知识素养要求极高。从目前各级政府从事预算绩效管理工作人员的整体情况来看，能够满足这一要求的人员极少，尤其是基层部门和单位，财会工作人员素养不够，严重制约成本收益分析法在其负责的绩效评价项目中的功能作用。

(五)政府会计信息不科学制约成本收益分析应用效果

成本收益分析的一个重要方面，就是成本水平要客观、真实地被厘定和测算出来，而政府项目的资金规模(尤其是决算的资金规模)将主要会受到成本核算制度的重大影响。目前，我国尚未出台专门的政府成本会计制度，虽然北京等现今的确已开始探索“全成本”的公共项目成本核算机制，但尚未有成形的政府成本会计制度或准则出台，从而使得被评价项目成本核定缺乏绩效导向的内在指引，而是更多地对标传统的资金使用管理模式。

四、完善预算绩效管理中成本收益分析法的相关建议

(一)审慎抉择成本收益分析法适用的绩效评价项目

改变目前将成本-收益分析法作为绩效评价主流评价方法的通用做法，尤其是应立足近年来绩效评价对象类别的发展，根据被评价对象的成本和收益能否以货币来衡量，审慎决定绩效评价方法的适用性。一是部门整体绩效评价不适用成本-收益分析法。公共部门的基本履职目标就是公益性、非营利性的，以成本收益分析法作为部门整体绩效评价，必然导致评价结果不全面。二是社会公益类的财政扶持政策绩效评价不适用成本-收益分析法。公共政策的绩效评价涉及制度经济学层面的成本和收益，难以全部用货币来衡量，成本-收益分析方法依然存在数据核定难题。三是非经济发展类的项目不适用成本-收益分析法，因其难以核算项目收益与成本的长期影响。

(二)立足技术发展的视角动态看待成本-收益分析法

伴随大数据与信息技术的发展，关于公共项目的成本与收益核算的技术水平也在日趋变化。由此，绩效评价团队应时刻关注信息化手段和大数据分析的技术支撑能力变迁，从动态的角度及时判断成本-收益分析法能否适用某一项具体的绩效评价项目。尤其是目前关于预算支出“全成本”核算以及预算支出标准优化正在日益成为主流实践模式的背景下，这一点尤为重要。对于无形的、间接的、长期的成本和收益，若已出现新手段、新技术，则可考虑绩效评价方法的调整，而不是静态地、绝对地看待成本-收益分析法在预算绩效评价项目中能否应用。

(三)关注成本-收益分析法与财政平衡机制的契合性

除了债务项目、PPP项目等特殊类型的绩效评价项目，对于一般公共预算资金安排的支出项目，建议评价年限不超过3年，最多不超过5年的项目，采用成本-收益分析法。超过5年的绩效评价项目，由于成本与效益情况和财政预算安排考虑时限不够匹配，容易产生期间不对应带来评价结果不科学的问题。

(四)加强对绩效管理人员的业务培训

一方面，加强对绩效管理工作人员关于成本-收益分析法基本原理、贴现测算、决策评判标准等方面的培训，提升相关工作人员的方法论水平；另一方面，加强对部门单位工作人员关于预算绩效管理知识的培训，改变因工作人员不懂绩效而导致评价方法适用不当或不会适用的问题。

(五)尽快推进绩效管理导向下的政府成本会计改革

尽快出台专门的政府成本会计制度，为成本核算奠定制度环境与背景。与此同时，还应立足绩效管理“经济性”的理念，将节约性确定为政府成本会计核算的重要导向原则，使得绩效理念内嵌于各部门单位用财的过程之中，“内生”式地提升财政资金的绩效管理水平和效果。除此之外，还应适应研究政府成本会计与预算会计的特点差异，目前政府会计是被涵括在预算会计之中，应适时考虑提高政府成本会计的独立性。