中国预算史发展轨迹和改革路径研究

摘 要：2021年是我国极不平凡的一年，建党100周年，不仅交出举世瞩目、令人民满意、可以载入史册的答卷，还在“十四五”开局之年，开启了全面建设社会主义现代化国家新征程。而财政在我国现代化建设进程中发挥着重要的基础作用，是国家治理的基础、重要支柱和保障。财政预算在财政活动中处于核心地位，是财政体系中的关键。纵观中国上下五千年的预算史，具有丰富的内涵和研究价值。政府预算经历奴隶社会、封建社会、近代和当代的发展，一次次的重大改革和创新使得政府财政预算走向现代化，形成了中国特色的财政预算体系。梳理预算史发展脉络对将来构建现代化预算管理体系研究具有重要意义。

关键词：政府预算;财政;财政预算体系;预算史;国家治理

本文索引：郑波.<标题>[J].中国商论，2021（21）：-192.

中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2021）11（a）--04

2021年我国建党100周年，在“十四五”历史交汇期，推进全面建设社会主义现代化国家新征程中，财政在我国现代化建设进程中发挥着重要的基础性作用，是国家治理的基础、重要支柱和保障。财政预算在财政活动中处于核心地位，是财政体系中的关键，往往是历史上重大经济与社会变革的切入点和突破口。回顾预算制度发展历程，古代形成了中国历代独特的传统预算模式、为国家收支稳定发挥了重要作用。民国时期，对现代财政预算的建立和发展有着不可估量的价值。1950年国家实行统一的高度集中的统收统支财政预算管理的重大举措，为恢复国民经济、促进经济发展有着举足轻重的作用。改革开放以后，为适应以经济建设为中心的发展需要，这对预算体制改革提出了新的要求，预算在治国理政中起到了支撑性作用。每个阶段发展历程对把握财政改革脉搏，推进预算制度现代化，财政公共化和治理体系与治理能力现代化进程中取得卓越的成就，积累了宝贵的经验。推进财政体制改革与创新，提高国家治理体系、治理能力现代化发挥了至关重要的现实意义和实践意义。系统梳理我国预算管理制度的发展历程和改革创新，以往鉴来，这对进一步深化政府预算制度改革提供参考。纵观我国预算发展历程可大致分为以下七个阶段。

1 中国古代财政预算形成与发展

纵观中国历史存留的古籍中频繁出现的“国用、国计、理财和度支”等词汇，这些都是古代财政预算之道的象征。财政预算萌芽于西周时期，《礼记·王制》中提出“量入为出”和西周“九式九赋制”。量入为出的指导思想成为历代财政预算的色彩，是我国最早的财政预算制度。从此，量入为出成为财政预算编制的总原则，成为各个朝代财政预算的核心和基础。

战国时期量入为出的理财思想进一步继承和发展。管仲认为“取于民有度，用之有止，国虽小必安;取于民无度，用之不止，国虽大必危”。秦汉时期《平准书》记载“上于是约法省禁，轻田租什五而税一，量吏禄，度官用，以赋于民”来组织财政收入。这说明这一时期各项支出都是有预算的，财政预算已经雏形。

隋唐时期，唐太宗李世民认为 “量入而为出，节用而爱人，度财省费，盖用之必有度也。是故既庶且赋，而教化行焉”的理财之道和“一岁一造计帐，三年一造户籍。县成于州，州成于省，户部总领”自上而下预算编制、审议、下发、执行到绩效考核都以法律明文规定。唐中期，“一年一造、三年一造户籍”成本过高，李林甫发明了基数预算法，编制常行旨符降低预算成本。唐宪宗时期为了调整财政结构，编制的《元和国计》《元和国计略》和《元和会计录》和唐文宗时期编制的《大和国计簿》和《开成占额图》作为财政收支的准则。“国计簿、会计录”使我国古代预算制度进入一个新的时期。国计簿和会计录形成了中国历代独特传统的预算模式。

明朝万历年间的《万历会计录》更是影响深远。建立的跨年度财政收支长期平衡稳定的机制，中长期预算和量入为出的思想为国家收支稳定发挥了重要作用。

2 民国时期财政预算制度的发展

北洋政府颁布的《办理临时决算例言》和《会计条例》。设计一套完整的“预算年度、总预算、预备金及编制方法”的预算制度。1927年制定《会计则例》， 北洋政府在政府预算，受时动荡，未能实施，其有着不可估计的历史价值。这一时期的财政预算在执行中都体现了法制性和权威性，是开启现代财政预算进步价值所在。

南京国民政府时期，对北洋政府财政预决算制度继承和进一步发展完善。1928年《审计法》颁布以及编制的《预算例言及预算書》，使得财政预算更加专业化，制度更加成熟健全。1929年财务机关编制的《十八年度预算章程》和1930年颁布《民国十九年度试办预算章程》，把预算中每种类按照性质、分临时和经常性部门和年出年入预算分为若干，以普通会计和营业会计自下而上编制。1931年颁布《预算章程》及《办理预算收支分类标准》等条例及1932年颁布《预算法》，标志着中国预算制度经历二十余年的发展已基本定型，出现中国历史上的第一部预算法。1938年颁布了《决算法》奠定了中国预算体系框架，对中国近代化预算制度的建立和发展具有非凡意义。无论北洋政府还是国民政府，财政预算没有很好贯彻落实，但预算体制体系建立健全，是对民国的预算体制的完善和发展，为中国财政体制向现代化的转变奠定了基础。

3 新中国成立的财政预算制度

1949年10月1日，新中国成立，中国历史进入新纪元，一个崭新的时代到来，中国财政预算拉开了新的篇章。在以毛泽东主席为核心的党中央统一领导下，建立统一的财政预算制度成为财经工作重点任务。《共同纲领》中明确提出：明确中央与地方财政收支范围、平衡收支、精简节约、积累资金，建立国家预算制度，提高经济发展活力。1950年全国财政会议提出：精简节流、统一征收、统一支配的分级管理财政方针，并1951年政务院发布《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》，要求中央与地方建立三级财政、设立财政管理部门、划分收支范围，明确收支权力，做到统一领导、分级管理。从此，分散经营到基本集中的转变，预算体制逐渐走上高度集中预算管理体制。1951年政务院发布《预算决算暂行条例》，预决算的编制、审查程序做了明确的规定，组织体系和预算权力得到明确的划分，意味着初步形成了“高度集中、统收统支”的预算体制。使财政收入得到集中，统一征收、统一支配、精简节约、分级管理，打破了长期分散的财政收支管理局面，实现了统一领导、分级管理，促进了预算平衡、物价稳定，保障了资金需求，改善了财经状况，国民经济得到恢复。

4 计划经济时代的财政预算制度

经过三年的国民经济的恢复，毛主席提出“新民主革命向社会主义过渡的总任务和总路线”。1953年开启第一个五年计划，资金需求、资源配置和工作效率成为此次经济工作的重点，中央加强了宏观调控和经济工作领导，财政体制逐渐走上高度集中的管理体制。1953年全國财经会议上，周恩来提出了“实行中央统一领导，明确职权职权、分级管理的财政制度;实行中央、省、市县的三级预算制度，明确中央与地方的收支范围和分配比例”。1954年“统一领导、划分收支、分级管理、侧重集中分类分成”的预算体制得以落实。

1958年我国进入“二五”计划时期，以下放财权为主要特征的财政预算体制改革探索。由以收定支、一年一定的体制转变为以收定支、三年不变的财政预算体制，目的就是要适当集中财力，一年一变方式，确保财政收支与国民经济有效衔接。

1959—1970年这一时期，“总额分成，一年一变”的预算体制。地方基本建设支出改为地方预算支出，通过一年一定，中央参与收入分成，适当集中了财力。由于1959—1960年中央财权下放、财力分散和管理过松，国民经济的综合平衡被打破。1961年中央批转了财政部《关于改进财政体制、加强财政管理的报告》提出：坚持“总额分成、一年一变”办法，把国家财权集中于中央、大区和省（市、自治区），实行上下一本账，以“纳、减、管”办法，整顿预算外资金，强化财政监管。“总额分成、一年一变”体制导致中央对地方收入结构的合理性、均衡性的考核、监督难以掌控。1971—1973年再次下放财权的财政预算体制进行调整，收支包干预算体制调动了地方增收节支积极性。1974—1975年，国家按“按固定比例留成、超收另定分成比例和支出按指标包干”体制导致财权、事权、支出责任的脱离，总额分成、一年一度的过渡期，抑制地方增加收收入、精简支出，打破预算平衡，又逢时局破环，此体制难以为继。1976—1979年实行“收支挂钩、总额分成、增收分成”的财政预算体制，强化了地方财政权责一致和中央、地方共担预算平衡。这期间，满足当时经济发展需求，扩大收支、提高增收节支积极性，提高地方经济发展活力。以下放财权、扩大地方财权财力的改革为探索的主要特征。

5 经济体制转轨和社会主义市场经济体制时期的政府预算制度

1978年我国十一届三中全会召开，在以邓小平为核心的党中央领导下，开启经济建设为中心、以市场为导向的经济体制改革的新时期。在这场分权化为导向的改革中，我国的财政预算体制经历了三次大的调整。

（1）“划分收支、分级包干”。1980—1984年实现了一级政权一级预算的改革目标。1980年国务院实行“分灶吃饭”的预算管理体制，“条条”财力分配模式转变为“块块”财力分配为主。分灶吃饭背景下，中央与地方各级政府的财政收支上，各自寻求平衡。

（2）“划分税种”“核定收支”“分级包干”。这一项重大变革明确了中央与地方政府间的财权、事权，促使社会主义市场经济与财政预算体制相适应奠定了基础。1984年十二届三中通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，以城市经济为重心，以国企红利分配为对象，全面推进经体制改革。采取了“利改税”改革，坚持存利去弊、扬长避短的基本原则来“划分税种、核定收支、分级包干”的财政预算体制。这次改革适应了“利改税”发展需要，地方发展经济得到了极大的发展。但是，实践中出现了鞭打快牛现象和中央收入比重下降，财政运转出现困难。1988年国务院发布《关于地方实行财政包干办法的决定》提出“收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解和定额补助”的办法。促使地方政府提高增收节支积极性，经济活力得到增强。财政包干体制下，中央财政收入的缺乏弹性、份额下降，中央财政压力难以缓解和宏观调控能力弱化的困境。

（3）1994年的分税制财政体制改革。改革开放以来的“放权、让利”改革削弱了中央财力，两个比重连续下降，导致中央财政陷入困难，宏观调控能力严重削弱，中央与地方关系纷纭杂沓、政府与市场关系格格不入等问题的出现。为了解决这问题，分税制改革应运而生。1993年，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，分税制的形成和发展使财政体制发生了根本性变化，预算管理走上了规范化、法制化改革历程，具有划时代意义。1994年第八届全国人大第二次会议审议通过了《预算法》及1995年国务院第三十七次常务会议通过了《预算法实施条例》的颁布实施，标志着我国政府预算制度和政府预算管理正式步入法制化轨道。

6 公共财政框架构建和预算制度改革

在以江泽民、胡锦涛两代领导人的党中央领导下，以公共财政框架构建和预算体制改革目标为着力点。1998年，在全国财政工作会议上，提出构建以“公共财政基本框架”为导向、以创效为目标、以部门预算为起点的改革成为构建该框架核心和关键。这是我国继分税制改革后财政预算体制的又一次根本性变革，进入了一个新阶段。1999年我国开始了政府预算的公共化改革。2000年中央部分部门开启部门预算编制的试点，随即逐项推行了国库集中收付制度、政府采购制度、收支两条线制度、收支分类和金财工程等方面的改革，标志着我国预算时代到来。2003年中央财经项目支出绩效评价试点，2007年政府实行收支分类改革。2008年中央实行“国有资本”的经营预算改革，同时也开始对《预算法》的修订，“全口径预算”的管理体制登上预算时代的舞台，标志着预算体制从“形式—内容、量变—质变”的飞跃改革过程，意味着我国预算体系逐步形成。

7 建立现代政府预算制度阶段

在以习近平总书记为核心的党中央领导下，进行新一轮财税体制改革，是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。

十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，为了精确反映财政预算的收支与结余，在新《预算法》中，要求以“权责发生制”为前提，建立政府综合财务报告制度、建立预决算公开长效机制、建立标准信息披露制度、细化预算报告内容、跨年度平衡机制、转移支付制度、地方债务、加强全口径预算管理等。这加强了财政预算体系的完善，推进了财政预算现代化的进程。2018年财政部颁布并实施了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》。这是我国正式开启推进预算绩效管理改革，构建算绩效管理体系的重要标志。习近平总书记曾说“当今世界正处于百年未有之大变局”，实现建设我国现代化财政预算体系时代目标，“十四五”期间，推进财政预算改革是我国顺应时代发展的必然选择和内在要求，化解风险的必备手段。

8 结语

综上，发展逻辑和改革路径对财政体制改革与创新有着重要的启示意义，梳理了预算发展的文件与思想，牢牢扭住了政府预算发展历史逻辑。这是从改革历程中获得的财政现代化、财政公共化、治理体系和能力现代化与经济市场化相匹配的基本经验。结合现代预算制度，根据内容、編制、执行、监督、绩效和公开透明等基本特征，今后，我们预算改革方向应从几方面入手：第一，树立预算新理念，建立现代预算制度。强化全口径预算管理、建立标准的支出体系使财政资源有效配置。第二，建立完善的预算体系，打通预算衔接和明确归属，深入实施预算的中期规划和跨年度预算，使得在中期规划管理与跨年度平衡机制更加服务于财政预算。第三，全面推进预算绩效改革，绩效管理应与预算管理形成合力，提高预算运行科学性和准确性。第四，建立完善公开透明度体制机制，加强预算约束力。第五，建立健全预算监察体系，强化预算追踪问效机制。提高财政资金的使用效率和行政效率，有助于提高现代化国家治理能力和治理水平。

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Research on Development Track and Reform Path of Chinese Budget History

School of Big Data Application and Economics， Guizhou University of Finance and Economics

ZHENG Bo

Abstract： The year 2021 is an extraordinary year for China. It marks the centenary of the Founding of the Communist Party of China （CPC）. It has not only made achievements that have attracted the attention of the world， satisfied the people and will be recorded in history books， but also embarked on a new journey to fully build a modern socialist country in the first year of the “14th Five-Year” Plan. Finance plays an important fundamental role in the process of China's modernization and is the foundation， important pillar and guarantee of national governance. Financial budget is in the core of financial activities， as a key in the financial system. Throughout the five thousand years of Chinese budget history， it has rich connotation and research value. The government budget experienced the development of slave society， feudal society， modern times and contemporary times. Major reforms and innovations made the government budget modernized and formed a financial budget system with Chinese characteristics. Sorting out the development context of budget history is of great significance to the study of constructing modern budget management system in the future.

Keywords： government budget; finance; budget system of finance; history of budget; national governance