福清市农房地一体调查工作实践与探索

简煊祥

（1.福州市勘测院福建，福建 福州 350003）

《中华人民共和国物权法》规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。农房一体调查工作是维护农民合法权益，促进农村社会秩序和谐稳定的重要举措。2011年，国土资源部、财政部、农业部发布《国土资源部财政部农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发 〔2011〕60号），2013年国土资源部发布《国土资源部关于进一步加快农村地籍调查推进集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2013〕97号）要求加快农房一体调查工作。福州市人民政府和有关部门充分认识到农房一体调查工作的重要性和紧迫性，为推进该项工作，选取福清市作为全市农房一体调查工作试点区域。

1 调查区概况

福清市是福建省福州市辖的一个县级市，位于福建省东部沿海，华侨资源丰富，经济较为发达，是全国经济百强县之一[1]。福清市农房地一体调查工作涉及24个街道/乡镇，419个行政村，地籍图测量面积约350 km2，调查宗地约30万宗，工作总量居全省区县（市）第一。调查区内道路畅通、交通便利，土地使用情况主要以居民住宅为主，房屋建筑相对密集。住宅区多为混合结构，少数为砖石和土木结构，村庄住宅前后错落不齐，排列较不规则。

2 房地一体调查工作流程及内容

福清市农房地一体调查工作流程主要包括已有资料收集利用；乡镇、村委、村民三级宣传动员；航测、倾斜摄影测量、全野外数字测量相结合测绘地籍底图；房地一体权属调查；内业数据处理建立房地一体数据库等步骤。

2.1 已有资料收集利用

已有资料收集主要是收集政策性文件，包括国家、省、市、县四级有关项目的政策文件为项目开展及验收提供依据；已有控制点数据为项目提供起算数据；图形数据包括已有1∶500DLG、土地利用现状数据、村庄管控边界线、1∶2000数字正射影像数据确定项目作业范围和地籍图修补测提供地形数据；地籍、房屋发证档案数据用于明确土地、房屋已登记发证情况和开展历史发证宗地上图落宗；户籍数据和门牌数据用于查询权利人家庭人员组成和更新宗地地名地址数据。

2.2 宣传动员

宣传动员主要对象为乡镇、村委和村民，由政府统一部署，层层组织多次不同级别的宣传动员大会，让镇（街）村组工作人员认识到房地一体调查工作的 重要性。同时，采用广播、电视、网络、召开会议，设计宣传海报、宣传展板、宣传单、宣传册等，向群众发放宣传资料，多层次、全方位广泛宣传房地一体调查的目的和意义，让干部、群众了解和明白房地一体调查给他们带来的好处，自发参与到调查工作的全过程，使广大人民群众积极配合调查工作，提高调查工作的效率。

2.3 外业测量

外业测量采用航测、倾斜射影测量、全野外数字测图法相结合生产工作底图，其中地形数据生产采用航测、倾斜射影测量相结合方法，与界址相关的的地籍、房产要素生产按照相同精度采用全野外数字测图法。外业测量主要包括图根（相控）点布设、地形要素测量、地籍和房产要素测量。

2.4 房地一体调查

房地一体调查即在开展土地权属调查的同时，调查地上房屋和构筑物的产权状况。主要操作流程有已登记宗地、房屋核查、未登记发证宗地、房屋调查、填写调查台账、宗地界址调查、宗地草图绘制、房产测量和照片拍摄。

2.5 内业处理及数据建库

内业处理及数据建库采用基于AutoCAD2006开发的不动产权籍调查建库一体化软件，对调查数据进行整理、录入。建库主要操作流程有已登记发证宗地的“上图”、现状宗地绘制、自然幢绘制、房地一体数据关联、房产分层图绘制、数据监理、成果输出等步骤。

3 房地一体调查过程中存在的问题

3.1 工作进展困难

农村地区民众普遍都具有文化程度不高、思想观念相对保守等特点[2]。在福清市农房一体调查工作开展过程中发现，越远离市区的农民权属意识越淡薄，大多都认为房屋已建成，房地权属已经很明确了，不需要再做房地一体调查，所以在房地一体调查工作实施中不积极，配合度差，很大程度上影响了房地一体调查工作的开展。

3.2 调查反复

根据福清市房地一体调查工作流程，调查过程可分为普查和收尾两个阶段。普查即在宣传动员后在项目组和村委确定的时间段内对村庄范围内的所有农房进行房地一体调查。收尾即在普查结束后，对未调查的农房进行统计，反馈给村委后确定时间对未调查农房进行房地一体调查。由于福清是全国著名侨乡，华侨资源丰富，大部分村庄都有出国务工和外地经商人员，部分人员联系不到或者无法在约定的时间配合调查。为完成村庄调查率，调查工作不可能一次就完成，需要多次进场，这势必会影响调查工作进度。

3.3 历史发证宗地落宗难

历史发证宗地落宗是根据历史发证宗地档案信息将历史发证宗地展绘到地籍图上，并跟现状宗地建立关联关系[3]。根据相关文件要求，福清市房地一体调查工作要对已发证宗地进行落宗并跟现状宗地建立关联关系。通过梳理福清市历史发证宗地档案数据大多存在无坐标、只有简单形状、与现状宗地差别过大、发证权利人与现使用人不一致等情况，无法直接根据历史发证宗地档案信息进行落宗，只有少数权利人无变化、房屋形状与发证一致的可直接根据历史发证宗地档案信息进行落宗。

3.4 宗地范围确定问题

宗地是地籍的最小单元，是权属界址线封闭的地块或空间[4]，原则上由一个权利人所有或者使用的相连成片的用地范围应划分为一宗地，不相连片的两块或两块以上则划分为两宗或者多宗地[5]。此外，宗地范围还要根据宗地审批情况和当地规定的面积标准来确定[6]。 在福清市农房一体调查工作过程中发现，大部分原已登记发证宗地均发生了变化且农房占地面积基本超过规定的面积标准。除了已登记发证未变化宗地按已登记范围确定宗地范围比较明确外，如何确定已登记发证已变化、未登记发证符合发证条件、未登记发证不符合发证条件等类型宗地范围是房地一体调查工作的难点。

3.5 房地一体化数据库建设

福清市农房地一体调查采用航测、全野外测量结合权属调查的形式完成。成果主要有DWG格式的地籍图、宗地图、房产分户图等图件和地籍、房屋调查表[7]。 调查数据来源广泛、数据量大且数据格式复杂。传统的建库流程主要包括数据检查、标准化和数据分层入库两个方面[8]。基本上是分别建立地籍调查数据库和房屋调查数据库，通过字段将地籍调查数据库和房屋调查数据库建立关联关系。如何将历史发证宗地与现状宗地建立关联关系、现状宗地与房屋建立关联关系、高效处理海量调查数据等都是房地一体化数据库建设的难点。

4 解决思路和方法

4.1 提高农民权属意识

为全面落实福清市房地一体调查工作，项目组通过媒体宣传、召开乡镇村委会议、召开村民代表大会、张贴宣传海报等方式对房地一体调查工作意义进行多层次、全方位广泛宣传，充分调动农民配合的积极性。同时，在项目联席会议办公室组织和领导下制定了乡镇、村委、项目组、村民的四级协同工作流程，建立沟通反馈机制，有效提高调查效率。

4.2 解决多次进场调查反复

针对多次进场和调查反复的问题，在普查和收尾完成后，对未调查农房进行统计并以书面形式同时反馈村委和乡镇，并明确再次进场时间和调查截止时间在村委进行公示，同时向自然资源部门和规划局地籍科进行备案。对调查截止时间后仍未调查的农房不再进行调查。

4.3 确定历史发证宗地位置

福清市历史发证宗地档案数据大多存在无坐标、只有简单形状、与现状宗地差别过大、发证权利人与现使用人不一致等情况，很难确定历史发证宗地位置。有学者提出基于地理编码引擎的不动产落宗方法，可以实现描述性地址信息空间定量化表达，辅助不动产落宗工作的开展[9]。福清市历史发证宗地采用历史发证宗地段地号信息、结合历史发证地籍图资料、历史DLG、DOM数据比对相结合的方法进行定位。实验表明该方法可以有效定位历史发证宗地。

4.4 分类确定宗地范围

已登记发证未发生变化宗地，按原发证宗地范围确定宗地范围。已登记发证已发生变化宗地，按实际使用界限确定宗地范围。符合发证条件但未发证的宗地，宗地范围按以下方案确定：1982年《村镇建房用地管理条例》实施前的宗的按实际使用界线确定宗地范围；1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，房屋结构为砖、土、木且不超过2层的宅基地，用地未变化的，按实际使用界线确定宗地范围；1987年《土地管理法》实施后的宗地，按照实际使用界线确定宗地范围。

4.5 面向对象构建房地一体调查数据库

参照相关国家不动产数据库建设规范，房地一体化数据库建设主要包括数据库结构和数据库表。福清市农房地一体调查建库生产平台是在AutoCAD2006基础上，采用面向对象的设计方式，按房地一体调查数据结构，把不动产权籍中宗地、房屋及权利人三者错综复杂的关系通过对象关系结构图关联起来，建立图属一致的房地一体调查数据库，如图1所示。

图1 房地一体调查数据结构

5 结 语

农房地一体调查涉及广大农民的切身利益，是促进农村社会秩序和谐稳定的重要工作，但同时也是一项政策性强、现场问题复杂、技术实施难度较大的工作。文章以福州农房地一体调查工作试点为例，简要介绍了农房地一体调查工作的流程和工作内容，总结了农房地一体调查工作过程中存在的问题，并提出相应的解决思路和方法，为农房地一体调查工作的顺利开展和下一步开展的农房地确权发证打下坚实的 基础。