北京市老旧小区更新改造面临的障碍及对策研究——基于扎根理论的分析

文/张丽 刘紫檀

一、引言

2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上明确提出，要有序推进老旧小区综合整治，彻底改变粗放型管理方式，老旧小区综合整治上升到更高关注层面。2020年4月，中央政治局会议强调，要积极扩大有效投资，实施老旧小区改造。2020年5月，李克强总理在政府工作报告中提出，2020年全国新开工改造城镇老旧小区3.9万个。2020年7月，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），明确提出对建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区，各地要结合实际，合理界定本地区改造对象范围，重点改造2000年底前建成的老旧小区。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，加强城镇老旧小区改造和社区建设。为改善人居环境和居住条件，提升城市形象和城市品质，全国各地都在积极开展老旧小区更新改造工作。2020年4月，北京市印发《北京市老旧小区综合整治工作手册》，规定了老旧小区综合整治的工作流程。2020年5月，北京市印发《2020年老旧小区综合整治工作方案》，明确规定2020年全市实现80个老旧小区综合整治项目开工，完成50个老旧小区综合整治项目。2020年6月，北京市印发《关于开展北京危旧楼房改建试点工作的意见》（京建发〔2020〕178号），规定经房屋管理部门认定的简易住宅楼和危旧楼房，可通过翻建、改建或适当扩建方式进行改造，排除居住危险和安全隐患，并完善公共服务设施配套、健全物业管理制度、改善居民居住环境、提升城市发展质量。2020年8月，国务院审核通过由北京市人民政府组织编制的《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》，将东城区和西城区列入首都功能核心区，规定要重点推进危旧住宅楼改建和简易住宅楼成套化改造、抗震加固与外墙保温、水电气路改造、市政设施提标升级、社区智能化门禁加装、电梯加装、自行车及机动车停车空间挖潜与日常管理、社区综合服务设施补足提升、小区环境整治等方面工作，从而使北京市老旧小区改造进入新的战略高度。

二、基于扎根理论的老旧小区更新改造因素分析

扎根理论是运用系统化的程序，针对某一现象发展并归纳式地引导出扎根的理论的一种定性研究方法[1]。扎根理论的研究逻辑是在收集研究所需要的原始资料的基础上，对原始资料进行多次抽象化与概念化的操作，对核心概念、范畴进行提炼，明晰它们之间的脉络，厘清范畴与范畴之间的关系，从而构建理论模型。

（一）数据收集

课题组走访调研了北京市7个街道18个社区的居民，对政府工作人员、社区居委会工作人员、物业服务人员、居民等进行访谈32次，向居民发放调研问卷376份。

（二）开放编码

将原始资料进行语义分类，抽出主题，再将概念进行分类，提出更加精炼的概念。课题组通过对老旧小区进行问卷调查得到的原始资料进行开放编码，共得到40个概念、13个范畴（表1）。

表1 开放编码

（三）主轴编码和选择编码

在开放编码的基础上，应用主轴编码将开放式编码再进行提炼，可以归纳出五个主范畴，包括基础设施、居民安全、资金运作、组织模式、管理规范，然后再进行选择编码，分析五个主范畴之间的内在关系，构建老旧小区更新改造影响因素模型（图1）。

图1 老旧小区更新改造影响因素模型

三、北京市老旧小区更新改造面临的障碍分析

（一）客观因素分析

1．基础设施薄弱。

（1）建筑结构老化。北京市老旧小区房屋经过多年的风吹、日晒、雨淋，又缺乏系统保养与维修，建筑基础设施陈旧老化，出现外立面破旧、部分墙面脱落、门窗损坏等现象。小区建筑物屋顶及其吊顶年久失修，导致住宅屋面的防水层遭到破坏，出现屋顶漏水现象，给住户正常生活造成不便。

（2）管道设施陈旧。老旧小区居民家中给水管道多为镀锌钢管，普遍存在腐蚀、穿孔、漏水现象，多处可见水管“补丁”。室内外污水管道采用普通铸铁管，因污水腐蚀性强，管道腐蚀的情况较给水管而言更为严重。由于许多管道锈化，排水管道经常堵塞，给居民生活带来较大不便。

（3）停车场地不足。调研中走访的老旧小区均没有正规的地上或地下停车场，77%的受访者反映小区停车位较少，无法满足使用需求。由于前期规划不合理，后期难以增设停车位，又缺乏停车管理设施，周边路侧经常停放车辆，既影响居民出行，又破坏小区环境。居民们会为争抢车位产生矛盾，影响邻里关系。部分老旧小区为开放式社区，难进行封闭式管理，经常会出现周边的企事业单位在工作时间占用小区车位，或者非小区居民占用小区车位的现象，引发居民强烈不满。

2．居民安全存在较大隐患。许多老旧小区存在消防通道堵塞、楼道内线缆不规范、缺乏专业治安管理等安全隐患。在实地走访调查中发现，疏散通道、消防通道经常被私家汽车占用，救护车、消防车等难以进入的情况比比皆是。部分建筑物虽配有消防栓、灭火器等防火设备，但存在配备数量不足、设备不能正常使用等问题。老旧小区内线路长期风吹日晒，居民家中电线年久老化，大功率家用电器无法大量使用，部分住户私自接线，线路混乱且无穿管保护，容易引起火灾；电力设施接地系统未设置或者不完善，容易造成家电漏电。以上安全隐患十分突出。

此外，在调研中，部分老旧住宅小区缺少物业管理，大多数缺少专业的治安组织与治安设备，缺少治安管理设施维护保养经费。同时，由于小区居民多数为老年人，安全意识薄弱，安全问题时有发生。

3．资金运作不科学。

（1）融资渠道单一。老旧小区改造尚未建立健全完善可持续的融资机制。“十二五”、“十三五”时期的老旧城区更新改造主要依靠财政资金拨款。然而，随着宏观经济形势日趋复杂，受到当前减税降费、基建投资加大、房地产市场降温、新冠病毒疫情爆发、全球经济动荡等因素的影响，中央和地方财政都面临巨大的资金压力，仅仅依靠政府的力量，远远无法满足老旧城区更新改造所需的大额资金支出需求。由于老旧城区的居民长期缺乏缴费习惯，居民想当然地认为老旧城区更新改造应该由政府出钱。此外，老旧城区住户多为老年人，对改造后所获得的价值提升难以有效感知，因此缺乏出资的意愿。[2]老旧城区更新改造投入大、周期长、收益不确定性高，社会资本参与的积极性也普遍不强。如果资金收支无法平衡或赢利模式无法突破，则社会资本参与意愿将显著降低。

（2）资金利用低效。资金少、赶进度导致改造工程质量较差。以前开展的老旧城区更新改造都以政府项目形式完成。由于政府投入的财政资金有限且使用时受到投资年限的限制，部分老旧小区改造出现建筑材料质量差、施工工艺不科学、施工过程不规范等现象，导致改造后出现较多工程质量问题。在对已经改造的老旧小区居民进行调研时发现，70%的受访者表示已改造的小区仍存在尚未解决的问题。资金支出结构也不合理，个别项目投入大量管理成本，造成后期资金不足，出现烂尾现象。[3]北京市老旧小区改造无法建立统一的标准，资金投入缺乏公平性，政府立项时缺乏科学合理的选择依据，全靠街道办、社区居委会等基层组织向上级主管部门申请，再由主管部门审批以确定立项项目，与实际需求存在差异，资金也无法得到充分利用。

（二）主观因素分析

1．组织模式不合理。

（1）物业管理混乱。老旧城区的房屋建筑多建于福利分房时期，小区的维护费用长期以来都由企业承担，居民普遍缺乏缴纳物业费的习惯，但“三供一业”分离移交以后，物业费的收缴问题并没有得到妥善处理，小区居民习惯了计划经济时代单位全包式的服务模式，尚未形成花钱买服务的意识。如果居民无法持续缴费，则即使更新改造工作完成，后续的维护工作也难以推进。这些均导致物业管理公司无法提供正常的物业服务，在入不敷出的情况下，只能通过削减服务人员、减少服务内容、降低服务质量以维持公司运营，使老旧小区物业管理水平降低，并且造成小区居民与物业公司矛盾突出，部分老旧小区没有物业公司或者虽然设有物业公司但处于名存实亡状态。此外，老旧小区产权结构复杂也给物业费的收取造成了障碍。[4]

（2）居委会负担重。小区改造周期长，必须按照“民生工程，民意立项”工作原则，在居民对改造工作达成一致意见后，才可实施改造工作。然而，小区群众对改造的要求高，各家各户的需求多样，难以达成一致意见。同时，在老旧小区更新改造过程中，居民不愿意承担改造费用，不愿意破坏室内装修，不愿意忍受改造期间生活的不便等，需反复与居民对改造方式与改造成本分担进行沟通。这些工作都需要居委会承担，而居委会任务繁重，还负责社区协调纠纷、公共卫生维护治安等，在处理此类问题上往往力不从心，在执行任务方面面临较大困难。

（3）社区组织形同虚设。小区居民对业主委员会缺乏了解，信任程度低，使业主委员会在履行职责时缺乏群众支持。老旧小区业主委员会运作缺乏专业性，难以对物业工作进行监管。社区社会组织工作效率低下，作用有限，服务动力不足。

2．管理规范不完善。

（1）社区文化匮乏。老旧城区缺乏专业的文化专员对小区文化活动进行指导与管理，社区文化人才断档，限制了社区文化的发展与创新。老旧小区投入文化建设的经费不足，因此文化活动开展较少。由于社区的宣传教育不到位，居民对社区文化认识不足，缺乏社区归属感，对文化活动参与的积极性有限。

（2）制度规范缺乏。老旧小区产权结构复杂，产权过渡不彻底，缺乏相应的制度。因此，在对建筑本体与社区环境进行改造完善时，涉及公共部分的整治权责不清晰，易互相推卸责任。同一栋楼多个产权单位并存的现象更使得改造过程中的协商共建工作难以推行。在老旧小区改造中，相关行政制度不够明确，对行政机关的指导也没有明确的规定。老旧小区的管理十分松散，缺乏具体的、被居民所认可的制度规范。

四、北京市老旧小区更新改造对策建议

（一）完善基础设施工作

建立老旧小区更新改造项目数据库，将所有老旧小区的基本信息登记在库，特别是给排水系统改造、线路管网更新等信息应及时在项目数据库中登记，改造后可依据建筑使用寿命周期定期对老旧小区进行房屋安全检测、设施设备检查等，并依据建筑使用寿命、线路管网使用寿命和定期检测结果，有计划地推动老旧小区周期性更新改造，将专项改造变成常态化改造。在小区环境治理上，对小区内楼道堆积物进行集中处理，并清除占用公共空间的杂物，对小区的绿化进行管理与维护，改善小区环境。在停车问题上，充分利用现代化技术，建立停车信息系统，实现停车实时监控，从而改进乱停车现象，实现停车位共享。

（二）提供居民安全保障

成立专项排查小组开展老旧小区安全检查，对老楼、危楼等安全隐患进行“拉网式、全方位、全覆盖”的大排查，在排查的同时进行整改。根据改造标准，按照检查结果、评估结果与鉴定等级，判断危险房屋与建筑物的危险程度、影响范围，开展老旧小区安全整治工作。同时，组建小区治安队伍，举办小区安全演习，进行小区安全宣讲，加强小区安全建设。

（三）创新资金运作机制

亟需建立政府与居民、社会力量合理共担改造资金的机制。首先，政府资金应重点支持基本类改造需求，如小区道路改造，建筑结构加固，给排水、供热供气等管道改造，小区公共空间环境整治[5]。对于条件成熟的小区，鼓励自来水公司、燃气公司、供暖公司等直接参与小区建筑内外的管道设备更新改造，并制定合理的投资回收机制。其次，对于老旧小区改造中加装电梯、停车设施升级改造、物业服务规范化等内容，居民可以按照一定比例出资，并成立业主委员会以积极参与后期物业管理。再次，对于养老、托幼、助餐、快递物流、便民店等社区公共服务产品，需要探索合理方式吸引社会资本参与。因此，需拓展老旧城区更新改造资金的融资渠道，吸纳政府补贴资金、银行贷款、小区专项维修资金、社会资本投资等各类资金投入，构建合理的投融资管理平台，将项目改造资金统一管理、统筹使用，并探索新的融资方案。

（四）构建多元共治体系

老旧小区更新改造工作涉及各个部门、多个主体，需要贯彻整体性思维和多元参与、共同缔造的理念。在总体目标统筹下，将自上而下的政府引导与自下而上的社区治理有机结合，由点及面地推动老旧小区更新改造工作可持续发展。重视社区营造，使社区更富有认同感和凝聚力，[6]培养社区居民的主体意识，实现社区共治共建共享。搭建多方参与平台，由政府部门指导，成立由社区居民代表、专业人员等构成的小组，进行老旧小区更新改造规划。建立线上信息公布栏，对老旧小区更新改造项目完成进度进行实时更新，保证项目的公正透明，并提供问题咨询、意见反馈等服务，保障居民的知情权与监督权，增进居民参与社区治理的热情。

（五）健全管理规范制度

完善社区文化建设，通过宣传教育栏、社区图书馆、社区活动中心等，提高居民对社区文化的认知水平，定期开展文化活动，组织小区居民参加小区活动，促进小区居民间的沟通，提升小区居民的归属感与责任感，完善有关老旧小区更新改造的法律与政策，从而保障多方参与的合法性与有效性。建议尽快出台老旧小区综合治理相关法律法规，明确各部门的职能任务，列出老旧小区更新改造的内容清单，简化更新改造的流程，并对更新改造的技术标准作严格规定。此外，应制定配套的老旧小区更新改造政策体系，包括土地规划与环境治理体系，确保社区基础设施与公共服务同步建设。小区可以根据实际情况，制定小区文明公约，从道德与法律角度改善老旧小区秩序。

五、结论

北京市老旧小区更新改造现状的影响因素是多层次的，对这些因素进行归纳总结，提出能够切实解决北京市老旧小区更新改造面临问题的对策建议，有利于北京市老旧小区更新改造工作的有效开展，从而实现北京市老旧小区整体生活水平的改善。