建设工程监理定位探析

（安徽建兴工程咨询有限责任公司，安徽 芜湖 241300）

1 建设工程监理定位简述

建设工程监理的定位在《建筑法》中有明确的表述。实行监理的建筑工程由建设单位委托工程监理单位，监理单位代表建设单位对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面代表建设单位实施监督。工程监理依据为设计图纸、工程承包合同和监理合同以及监理规范等国家有关建设标准、规程。监理的职责就是严格贯彻执行国家有关法律法规，监督协调各参建方按合同要求全面履行。现阶段《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》（国办函〔2019〕92号）指出，强化政府对工程建设全过程的质量监管，探索工程监理企业参与监管模式，决定开展政府购买监理巡查服务试点，监理巡查服务是以加强工程重大风险控制为主线，采用巡查、抽检等方式，针对建设项目重要部位、关键风险点，抽查工程参建各方履行质量安全责任情况，发现存在的违法违规行为，并对发现的质量安全隐患提出处置建议。主要服务内容包括：市场主体合法、合约有效性识别；危大工程（危险性较大的分部分项工程）巡查；特种设备、关键部位监测、检测；项目竣工环节巡查或抽检等。对此，我国监理定位也越来越清晰可见。

2 关于建设工程监理定位偏差

2.1 地方行政主管部门在监理定位上模糊

一些地方行政主管部门在执法过程中有意无意地给监理加上了种种行政监管职能，将监理职责权限无限放大，甚至把监理当作一个箩筐，什么东西都往里面装。如近期建筑工地安全、防尘问题十分突出，各地政府发文要求监理负责安全、防尘监管责任，并采取惩罚措施。

例1：某地级市发布《关于进一步落实监理单位建筑工地扬尘污染治理主体责任的通知》。

为进一步提高建筑工地扬尘污染治理水平，压实监理单位在扬尘污染治理中的主体责任，明确监理单位的工地扬尘治理工作要求，充分发挥监理的监督检查作用。现就进一步落实监理单位建筑工地扬尘污染治理主体责任相关事项通知如下：

①监理单位建筑工地扬尘污染治理主体职责，对工程项目施工扬尘污染防治工作负监理责任，明确项目总监是项目现场扬尘污染防治监理第一责任；

②处罚：监理单位扬尘治理主体责任落实不到位、工程项目监理工作落实不到位、对施工现场存在的扬尘及环保问题未督促整改到位的，依照《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规规定对监理单位及从业人员实施行政处罚。工程项目施工现场因扬尘及臭氧污染等问题被环保监察，发现并通报且监理单位及其从业人员存在监理方面缺陷、不到位等情况，将相应监理企业列入黑名单，一并纳入企业诚信体系考核。

例2：某市住建局《关于对经开区高处坠落事故行政处理情况的通报》。

给予该事故中施工单位项目经理、监理单位项目总监各记安全生产不良行为记录，公布期为3年，并提请省住建厅对相关责任人执业资格证书，进行行政处理、处罚。记入不良行为记录的责任单位，在公布期限内，不得在我市行政区域内承接新的工程项目，招标人应拒绝其参加依法必须招标项目的投标。对记入不良行为记录的责任人，在公布期限内，不得在我市行政区域内担任新的工程项目关键岗位管理人员。

①给予施工单位项目经理记不良行为记录3年。

②给予监理单位项目总监记不良行为记录3年。

③在公布期限内不得在我市行政区域内担任项目经理或总监。

2.2 市场建设主体影响监理定位

首先，目前我国城镇化建设加快，一些城镇建设宗地拍卖大多由开发商拍得并建设，导致监理业务来源于开发商也就不足为奇，开发商认为自己花钱委托聘请监理，监理人员应该完全按照他的意愿和要求去开展工作，监理稍有不从就撤换监理人员甚至取消监理业务，这是常有的事。其次，部分施工单位把监理人员当作自己的质量、安全人员，日常检查施工现场的工程质量、安全是监理的事，而对自己管理项目的缺陷责任全推给监理，这就是建设、施工主体对监理定位偏差。

3 剖析建设工程监理定位偏差

从上面2个例子可以看出：①施工单位在承揽工程范围内本应做好扬尘治理防治的各项工作，监理作为参与工程管理的一方，有提议督促施工单位做好扬尘治理各项措施的落实，施工现场因扬尘及臭氧污染等问题被环保监察通报，就将监理企业列入黑名单，是不是将监理本应承担的监理责任无限扩大；②施工现场安全事故的发生是偶然因素与不确定因素的叠合，当工地安全事故发生后，行政主管部门应按“四不”放过的原则查清事故发生的原因，根据事故的性质处理相关责任人员，而不是对施工单位及项目经理和监理单位及项目总监各打50大板。因为施工单位是承担施工安全责任的主体，是工程具体实施单位，是直接获利单位，而监理单位则不是。这样的处罚有失偏颇，不利于监理企业健康发展。政府应坚决执行“谁施工，谁负责”原则，落实施工单位建设主体责任，实施工程责任终身制，只有这样，才能减少施工单位违法违规行为，进而提高“工程建设质量、安全生产”意识，加强自我控制，保障工程建设的质量、安全生产等各方面项目管理工作。

4 对建设工程监理定位的思考

监理定位应回归建筑法规和条例，政府行政管理部门应行使法律授予的权力，不能用地方行政部门文件来代替法律法规，更不能随意出台办法、通知来妨碍监理企业的发展。政府行政管理部门要使用现行国家授予的法律法规来监管执法，积极对监理企业引导和帮扶，同时监理企业自身要做到定位清晰，目标明确，要提高安全管理意识，加强企业管理，健全企业安全管理制度，做好培训工作，加强对项目监理机构检查、考核，规范监理行为，切实履行监理企业安全生产管理法定职责；监理人员要提高自身业务水平，加强安全生产业务知识学习，熟悉工程建设相关法律法规、工程建设强制性标准，认真落实监理安全生产管理的法定职责。同时监理企业及监理从业人员要提高风险防范意识和法律维权意识，维护监理企业合法权益，促进监理行业健康发展。监理企业要充分认识市场经济，了解市场经济发展的客观规律，随着监理企业转型升级的步伐加快，咨询一体化将进入新常态，越来越多监理企业将要做大做强，每个监理企业在做大做强的同时，只有脚踏实地搞好企业文化，坚定信心，苦练内功，加强人才培养，加大科技投入，提升服务能力和水平，提高监理人员素质，不断学习新知识，整体提高企业全过程咨询服务能力，才能赢得社会的尊重与信任。

5 结论

我国监理制度执行三十年来，监理在工程建设过程中，在规范建设主体行为、规范建设程序等方面做出了较大贡献。当前监理行业要向全过程咨询服务转型升级，对此监理企业只有自身做到定位清清晰，发展目标明确，把握国家对监理企业改革方向，顺应国家政策导向，改变传统管理监理工作模式，顺应社会发展，开创施工现场质量安全监控新模式，提升业主方以及社会对监理行业的认可度。同时要纠正一些地方政府部门的错位监督，在工程建设阶段集中精力严格监督建设单位、施工单位两大主体履行职责，追究其违法违规责任，使其真正发挥建设主体主导作用，起到事半功倍作用。