国际农药残留一律限量研究及对我国一律限量制定的建议

朱光艳　朴秀英　廖先骏等

中图分类号：S436.67 文献标识码：A DOI：10.16688/j.zwbh.2020190

农药最大残留限量标准指在食品或农产品内部或表面法定允许的农药最大浓度，以每千克食品或农产品中农药残留的毫克数表示（mg/kg）。农药最大残留限量标准事关农产品质量安全、国民健康和国际贸易公平。我国重视农产品中农药最大残留限量标准的制定，自20世纪九十年代起开始该项工作。《食品安全法》的颁布进一步加快了食品中农药最大残留限量标准制定速度，目前发布的《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》（GB2763—2019）中，制定了483种农药的7107项限量，基本覆盖了我国批准使用的常用农药和居民日常消费的主要农产品。

虽然我国农药残留限量标准制定工作已取得很大进展，但与发达国家的限量标准相比，限量标准数量少，标准体系尚未完善。尤其针对进口农产品或我国尚未批准登记使用的农药，限量标准明显缺失，导致对进口农产品的安全性无法判定。因此，我国亟需加强标准体系建设，保障国内消费农产品监管的有标可依。根据国际经验，我国可参考发达国家的做法，将一律限量（uniformlimit）纳入我国标准体系中。以欧盟限量标准管理模式为例，目前欧盟农药残留限量标准达16万项，其在苹果上共制定农药残留限量487项，其中一律限量358项，占限量总数的73.5%;在荔枝上制定限量标准486项，其中一律限量464项，占95.3%。可见，一律限量已经成为国际组织或国家保证本国消费者安全的一种有效措施，也成为农药残留限量标准体系的重要组成部分。

一律限量，也称一律标准，这一概念始于日本实行的《食品中残留农用化学品肯定列表制度》（poitivelistsystem），规定了食品中所有农用化学品残留不得超过规定的最大限量标准，未制定最大限量标准的农用化学品残留量不得超过0.01mg/kg（一律限量）。日本出台这一措施，源于其食品60%为进口农产品，当时日本所制定的农药最大残留限量中仅涵盖了已登记的300余种农药，而世界上通用的农用化学品近700种，日本对于进口食品中所含有的未在本国登记的农药残留量缺少监管措施。另外，日本国内也存在农产品生产过程中使用未登记农药的问题，导致消费者对本国食品安全缺乏信任。为此，日本于2002年成立直属内阁的食品安全委员会，农林水产省修改了农药取缔法，加强对未登记农药的取缔和处罚。厚生劳动省于2003年修订了食品卫生法，于2005年正式实施肯定列表制度。实施肯定列表后，食品中农药最大残留限量从9321项增至5万多项，实现了对食品上所有農用化学品的全面管理。此后，多个国家或国际组织也制定了本国或本地区的一律限量，制定一律限量成为国家保证消费者食品安全的主要手段，也成为农药残留限量标准体系中的有益补充。

我国十分重视农药残留标准体系建设，农业农村部提出《加快完善我国农药残留标准体系的工作方案（2015年-2020年）》，工作目标为我国将逐步建立由正式限量、临时限量、进口限量、一律限量构成的限量标准体系，数量将达到1万项。其中，一律限量是限量标准体系中不可缺少的一部分，我国将借鉴欧盟、日本等国的做法，在尚未登记使用的农药上逐步制定一律限量标准。

1国外机构及组织建立一律限量政策及实施

日本实行的一律限量制度中一律限量的值一般为0.0.1mg/kg，每日允许摄入量（ADI）特别低（即小于0.03μg/kgbw）的农药限量值为不得检出，而对分析方法定量限（LOQ）超过0.01mg/kg的农药按定量限执行;韩国实行的一律限量制度中一律限量值均为0.01mg/kg;欧盟规定除实行一律限量（0.01mg/kg）外，还实行默认限量制度（default value，0.01、0.02、0.05mg/kg）;美国和加拿大虽未制定一律限量，但法规中对尚未制定限量的农药实施不得检出（ND）的要求，其目的与欧盟、日本和韩国的一律限量制度一致，此外，美国还实行零残留制度（zerotolerDance），与不得检出要求类似;新西兰实行的一律限量制度，其限量值为0.1mg/kg。各国实施一律限量政策的情况见表1。

1.1 日本

2005年11月日本厚生劳动省发布497 499号公告，自2006年5月29日起正式施行《食品残留农用化学品肯定列表制度》。该制度将日本的农用化学品残留分为5类：1）豁免物质，列为豁免物质的化学品通常不会对人类健康产生影响，无需制定限量;2）禁用物质，在所有食品中均不得检出（ND），当残留分析方法定量限高于0.01mg/kg，限量值按照定量限执行;3）暂定标准，即原来未制定限量，肯定列表实施后日本参考国际食品法典委员会（CodexAlimentariusCommission，CAC）、本国其他限量标准及其他国家标准，暂时制定的农药最大残留限量;4）现行标准，即实施肯定列表前已制定的限量，之后可继续沿用;5）一律标准，即对以上四类未涵盖的所有农用化学品在所有农产品中的残留制定的统一标准，其限量值一般为0.01mg/kg，此值是按照每人1.5μg/d的毒理学阈值为基准计算而得到的。

肯定列表中“现行标准”涉及农用化学品63种，农产品食品175种，残留限量标准2470条;“暂定标准”涉及农用化学品734种，农产品食品264种，暂定限量标准51392条;“禁用物质”为15种;“豁免物质”68种;其他的均为“一律标准”，即食品中农用化学品最大残留限量不得超过0.01mg/kg。

一律限量是《肯定列表制度》的本质和核心内容，从根本上改变了日本对食品中农用化学品残留的管理规定，管辖的农用化学品品种和食品种类范围从有限扩展到无限，弥补了食品中农用化学品残留管理的漏点，健全了日本对食品中农用化学品残留限量的管理体系框架。

1.2欧盟

2005年2月23日欧盟颁布了欧洲议会和理事会规定的农药最大残留限量法规（EC）No396/2005，该法令为欧盟制定统一农药最大残留限量的基本法规。根据该法令，自2008年9 月1日起，欧盟27个成员国实行统一的农产品和食品农药残留标准，并统一协调了农药残留限量的设定原则。欧盟食品安全局（EuropeanFoodSafetyAuthority，EFSA）按（EC）No178/2002指令负责食品安全评估和管理。欧洲议会和理事会条例（EC）No396/2005中增加了7个附录，这7个附录分别为：

附录Ⅰ：农药最大残留限量值（MRLs）所适用的食品和饲料目录，包括水果、蔬菜、调味料、谷物和

动物产品等315种农产品。

附录Ⅱ：列出245种农药最大残留限量值。

附录Ⅲ：欧盟暂定农药最大残留限量值的清单，包括欧盟协调统一限量过程中所制定的471种农药的暂定残留标准。

附录Ⅳ：由于其低风险而豁免制定最大残留限量值的52种农药。

附录Ⅴ：所有限量值不为0.01mg/kg的农药默认限量，该限量值包括0.02mg/kg和0.05mg/kg，与残留分析方法定量限相关。

附录Ⅵ：加工食品和饲料中农药残留的加工系数。

附录Ⅶ：作为熏蒸剂的农药名录。

实施新农药残留标准体系后，欧盟农药残留限量数量由原来的3.9万多个增加到11.8万多个，至今其限量已达16万多个，其中多数为默认限量。

1.3 美国

美国农药登记与MRLs标准的制定由美国环境保护局（USEPA）负责，目前已有415种农药上4万多项最大残留限量。其限量多数为在美国取得登记的农药，按照联邦法规法典（CFR）要求提供相关资料而制定，其他包括农药在各州登记时所制定的限量、临时限量、进口限量和再残留限量等，还列出了豁免物质或无需制定限量的农药清单。

美国并未制定默认限量（defaultMRL），但规定农产品中农药残留量应低于相应的限量值，否则，可判定为违法。此外，美国对部分农药实施零残留（zerotolerance）制度，即“不得检出”，美国一般在检测中使用0.1mg/kg作为判定标准。

1.4 加拿大

加拿大农药残留限量标准由加拿大卫生部下属有害生物管理局（PMRA）负责制定，加拿大食品药品法规（FDR）規定，除已制定食品中农药最大残留限量的农药，食品中其他农药残留限量均执行一律标准，限量值为0.1 mg/kg。如农药残留量超过0.1mg/kg，此农产品定义为伪劣产品禁止销售。加拿大将一律限量设定为0.1mg/kg，其主要原因为20 世纪70 年代所使用的分析方法的定量限（LOQ）多为0.1mg/kg。有害生物管理局（PMRA）于2003年1月建议取消0.1mg/kg的一律限量，而制定相应的限量和进口限量，但截至目前，该数值尚未修改。

1.5 新西兰

新西兰的农药登记和限量标准的制定由其食品安全局负责，新西兰有两个农药最大残留限量系统，分别针对国内产品和进口产品。新西兰目前共制定针对国内农产品的282种农药上约1200项限量，以及豁免物质名单。对尚未制定限量的农药，执行一律标准，即限量为0.1mg/kg。进口产品的最大残留限量由澳大利亚新西兰食品安全局（FSANZ）制定。

1.6 韩国

2015年韩国食药厅颁布了由国会批准的《农药肯定列表制度》（PositiveListSystemofPesticide，PLS）。文件称韩国自2016年12月31日开始实施农药残留肯定列表制度，即对韩国未制定农药最大残留限量的农药/农产品，采用统一残留限量标准0.01mg/kg，适用范围为水果、坚果及种子、热带和亚热带水果。自2019年1月1日开始，其适用范围扩大到所有农产品。

韩国实施肯定列表制度后，将涉及韩国植物源农产品12 大类19 个亚组共328 个，加上原有的7941项限量，理论上韩国的植物源农产品上最大残留限量将达到16万项，但由于部分农药所使用的农作物范围有限，以及原限量中部分为组限量，预计其实施肯定列表后限量总数为10万以上，90%以上为一律限量。

2 我国农药最大残留限量标准体系现状及面临的问题

根据《食品安全法》，农药最大残留限量是我国食品安全标准的重要组成，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准，因此GB2763是我国食品中农药残留限量的唯一国家标准。目前发布的《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》（GB2763—2019）中，所制定的7107项限量基本来源为：我国农药登记残留试验数据1800余项、对过去国行标的转化1800余项、转化CAC限量3000多项，以及禁限用农药限量180余项。目前限量，所涉及的农药种类483种，豁免制定农药44种，低风险生物类农药近100种，针对非食用作物的农药50多种。所覆盖的食品种类286种，距离我国实际生产和消费的食品种类还有差距。针对进口食品的限量目前尚未制定标准，给进口食品、农产品的监管带来难度。

我国食品中农药最大残留限量是针对所有在中国销售的食品，进口食品如需在我国销售，其中农药残留量也应符合我国食品安全国家标准。但目前由于缺少相关标准，导致执法部门在抽检过程中无法判定。一直以来，我国农产品以出口为主，因此研究国外实施技术性贸易措施对农产品出口影响居多，但随着我国经济发展，农产品进口增长迅猛，已超过了出口。根据农业农村部发布的信息，2018年我国农产品进出口额2168.1亿美元，其中，出口797.1亿美元，增5.5%;进口1371.0亿美元，增8.9%;贸易逆差573.8亿美元，增14.0%[20]。我国农产品进口额已高于出口额，对进口农产品中农药残留进行监管已是我国政府亟需解决的问题。

3关于建立我国一律限量制度的建议

制定一律限量，可有效解决我国食品、农产品中农药最大残留限量标准体系不完善的问题。我国农药企业登记的农药多集中于大宗作物，大宗作物上相关农药残留资料比较齐全，所制定的残留限量较多。针对小宗作物，我国已出台系列举措逐步解决农药登记与限量制定的问题。因此农药一旦在作物上登记后，我国会制定相应的限量，保障监管时有标可依。而对于进口农产品或我国尚未登记使用的农药，建议尽快制定一律限量，以保证我国对食品农产品中农药残留实行全方位监管。

关于一律限量的制定，建议不要简单采用欧盟等发达国家的做法。我国农业生产和农药使用情况与欧美等发达国家不同，农业依然多为家庭式经营，产业组织化程度仍较低。由于生产单位小，管理水平参差不齐，农药使用规范、农药经营和使用者的法律意识、农药使用记录等制度均与《农药管理条例》的要求有较大差距，导致现阶段我国仍处于食品安全风险隐患凸显和食品安全事件多发期，如我国采取类似欧盟的做法，设置一个统一数值的默认限量，容易引发公众对我国农产品质量安全恐慌。综合分析国外制定一律限量的情况，发现日本、欧盟等农产品依靠进口的国家，制定一律限量，主要是为解决进口农产品中农药残留“无标可依”的状况，这有利于平复公众对进口农产品质量的质疑。而我国农产品贸易中进出口均占较大比重，一律限量的设置，应充分考虑农药使用实际和各国膳食消费结构差异，合理设置适合我国国情的限量指标。

首先，针对未在我国取得登记，且CAC尚未制定限量的农药，可以根据农药检测方法的定量限设置统一指标的一律限量，以对进口农产品中的农药残留进行监管，保护我国消费者健康。其次，针对我国已有登记的农药，尽管其不在我国生产的农产品上使用，但可能在国外登记作物上使用，可设置一律限量，保证我国相关部门在对进口农产品监管时有标可判。同时，要建立相应制度使一律限量政策与其他政策相衔接，一律限量可以转化为其他限量。当制定一律限量后，如有国外企业申请制定进口限量或当农药在国内取得登记后，应依据残留数据，对限量值进行修订。同时还应注意配套分析方法标准的制定，农药残留限量标准体系中还包括相关分析方法标准，限量标准的监管依靠法定检测方法来实现。目前由于法定分析方法标准的不足，导致执法存在困难。为此，我国近年来加大农药残留分析方法标准制定的力度，目前《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》（GB2763—2019）配套检测方法标准已达100多项，随着我国标准体系建设的不断推进，我国全方位的农药残留标准体系构建为时不远。