科学的实践探索 伟大的理论结晶——习近平总书记在浙江期间关于建设“法治浙江”的实践与思考

浙江省法学会课题组

2006年4月，时任浙江省委书记习近平同志在广泛调查研究基础上，推动省委作出了《关于建设“法治浙江”的决定》。这是一个在浙江经济社会发展史和制度创新变革史上具有里程碑意义的重要文件，开启了浙江全面推进法治建设的历史新征程，对浙江的改革开放、稳定发展、繁荣和谐都产生广泛而又深远的影响。今年是“法治浙江”建设的第15 个年头，15年来，浙江历届省委秉持“一张蓝图绘到底”的精神，忠实践行“八八战略”，一任接着一任干，在习近平同志所开创奠定的法治建设基础上，披荆斩棘砥砺前行，取得了丰硕的实践成果、制度成果和理论成果，探索形成了一条经济先发区域法治先行的发展道路，推动“法治浙江”建设总体上走在全国前列。2020年初，习近平总书记考察浙江，希望浙江努力成为“新时代全面展示社会主义制度优越性的重要窗口”。对照这一新目标新定位，浙江省委提出打造13 项标志性成果，其中之一就是在全面推进法治中国建设中继续走在前列，把“法治浙江”打造成坚定不移走中国特色社会主义法治道路、全面展示中国特色社会主义法治体系优越性的重要窗口。为此，我们必须转身回望习近平同志在浙江工作期间对法治建设的科学实践探索和深邃理论思考。

2002年10月，习近平同志从福建到浙江任职。甫一到任，他就进行了大量调查研究,在短短的118 天里，跑遍了全省11 个市，走访了25 个县。他在调研中发现，浙江经济社会快速发展，但同时也产生了许多社会矛盾和冲突，遭遇了一些“成长中的烦恼”。社会矛盾多发，群体性事件频现，对抗程度增强，化解难度加大，社会存在局部性失序。从1978年到2004年，浙江刑事案件从2.6 万起上升到50 余万起，增长近20 倍。在安全事故方面，2002-2004年，浙江平均每天发生各类案件事故200 余起，人员伤亡上百人，经济损失逾200 万元，其中，火灾事故的人员伤亡和经济损失多年位居全国前几位。这些情况引起了习近平同志的深思。为了从根子上解决问题，他在调研基础上集全省干部群众集体智慧，创造性地提出了指导浙江改革开放和全面发展的“八八战略”，其中就有加强法治建设、信用建设和机关效能建设，加强立法和法律监督工作，营造依法行政、严格执法、公正司法的法治环境这方面内容。从这里，我们可以看出，习近平同志一以贯之从制度和法治层面考虑问题，着力于制度改进与法治建设，力求为经济持续健康发展和社会长期和谐稳定创建优良的制度和法治环境。

2004年，浙江省委在习近平同志主持下，又作出了关于建设“平安浙江”的决定，把建设“平安浙江”，创造和谐稳定社会环境，作为深入实施“八八战略”的题中应有之义。他指出：“‘八八战略’明确提出要进一步发挥环境优势，加强法治建设、信用建设，进一步发挥人文优势，抓好文化大省建设，推进全社会思想道德素质、科学文化素质的提高等。这些都对‘平安浙江’提出了明确要求。”“建设‘平安浙江’，既是‘八八战略’深化细化具体化的重要体现，又是深入实施‘八八战略’的重要保证。”“平安浙江”中的“平安”，不是仅指社会治安或安全生产的狭义“平安”，而是涵盖了经济、政治、文化和社会各方面的宽领域、大范围、多层面的广义“平安”，它绝非传统的治安或者综治工作所能保障，而必须有更宽阔的考察视界、更宏大的制度框架和更具综合性的体系建设。由此，习近平同志开始思考和寻找一个能够保证“八八战略”实施、保证“平安浙江”建设的宏大制度框架，并最终把目光聚焦到法治建设上。

2004年9月20日，习近平同志指示有关部门要加强对“法治浙江”之必要性和可能性的研究。2005年上半年，他亲自主持有关“法治浙江”建设的重点调研课题，并于同年9月批示同意“法治浙江”建设工作前期方案。2005年11月6日，习近平同志主持提出《中共浙江省委关于制定浙江省国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，要求以推进“法治浙江”建设为载体，努力建设民主健全、法治完备、公共权力运行规范、公民权利切实保障的法治社会。2006年2月，省委召开理论中心组学习会，专题学习和研究有关法治建设的理论和实践问题。习近平同志在会上明确指出：建设“法治浙江”是浙江经济社会发展的必然要求，是促进市场经济繁荣发展和保障社会和谐稳定的必然要求，也是响应党中央“依法治国，建设社会主义法治国家”的必然要求，是建设社会主义法治国家在浙江的具体实践。它与省委作出的深入实施“八八战略”、全面建设“平安浙江”、加快建设文化大省、加强党的执政能力建设和先进性建设等重大决策部署，有机构成了浙江经济、政治、文化、社会建设和党的建设的总体布局。

从2002年到2006年，习近平同志带着问题深入基层、深入实践，走访机关、企业、社区、学校，和广大干部群众谈心交流，了解民情、把握民意、汲取民智，探索区域性共同体稳定发展繁荣的良法善治之道。在此期间，他在不同场合对“法治浙江”从不同视角和层面展开论述，发表了大量的讲话、论著和文章。从2006年5月10日到5月22日，仅在《浙江日报》“之江新语”栏目上发表的直接论述法治建设的文章就有7 篇，提出了许多非常重要的观点，如“市场经济必然是法治经济”“和谐社会本质上是法治社会”“弘扬法治精神，形成法治风尚”“坚持法治与德治并举”“坚持党的领导是法治的根本保证”等等。在省委作出建设“法治浙江”决定后，他又推动省委成立建设“法治浙江”工作领导小组，以加强对“法治浙江”建设的领导、组织、督促和协调。习近平同志亲自听取工作汇报，及时了解“法治浙江”建设的进展情况，指导解决法治建设中碰到的一些重大问题和突出问题，及时总结“法治浙江”建设的成功经验，并上升到理论高度。习近平同志之所以如此关注、重视和强调法治建设，是因为他希望以法治促进市场经济发展繁荣，以法治营造和谐社会团结稳定，以法治保障民主政治健康发展，以法治惠及人民群众幸福美好生活。以习近平同志为书记的中共浙江省委对“法治浙江”建设的高度重视、科学谋划、强力推动，是“法治浙江”建设能够相对走在全国前列的重要原因。

时代是思想之母，实践是理论之源。在谋划、部署和推进“法治浙江”建设实践中，习近平同志对法治建设也进行了深邃理性思考，创造性地提出一系列闪耀着真理光辉的科学洞见。

他首先强调党对法治建设的领导，认为“党的领导是社会主义法治的根本保证”。他指出：建设“法治浙江”必须旗帜鲜明地坚持党的领导，把加强党的政治、思想和组织领导贯穿于“法治浙江”建设的全过程，在党的全面而又坚强有力的领导下发展社会主义民主、建设社会主义法治。同时，党自身也必须在宪法法律范围内开展执政和领导活动，他说：“党领导人民制定了宪法和法律，党又领导人民遵守和执行宪法和法律，党还要在宪法和法律范围内活动，不断提高依法执政的能力和水平”，提高执政行为和领导行为的规范性、道德性，以增强其对人民群众的道德感召力。

他以心为民所系的政治情怀，明确了法治的为民价值。他认为：法治不仅具有逻辑理性和实践理性，更具有以人民为中心的价值理性。共产党执政为民的本质要求在法治上就体现为立法为民、执法为民和司法为民。在推进“法治浙江”建设过程中，习近平同志要求确立一切权力属于人民、来自人民的理念，把人民当作国家的主人，把实现、维护和发展广大人民群众最根本的利益作为出发点和落脚点，要求始终坚持以人为本的理念，在立法、执法、司法的各个环节体现尊重和保障人权。

他以马克思主义辩证思维看待法律与道德、法治与德治之间的关系，指出：“法律和道德，历来是建设社会公序良俗、和谐稳定社会的两个保障。法治与德治，如车之双轮、鸟之两翼，一个靠国家机器的强制和威严，一个靠人们的内心信念和社会舆论，各自起着不可替代而相辅相成、相得益彰的作用，其目的都是要达到调节社会关系、维护社会稳定的作用，保障社会的健康和正常运行。”因此，建设“法治浙江”，必须把握法治与德治的互补性、兼容性和一致性，坚持一手抓法治建设，一手抓道德建设，把法律制裁的强制力量与道德教育的感化力量紧密地结合起来，把硬性的律令与柔性的规范有机地融合在一起，把树立社会主义法治理念与树立社会主义荣辱观结合起来，在全社会形成明德守法的良好风尚。

他还系统考察立法、执法、司法和守法，明确了它们在“法治浙江”建设中各自所处的地位。在立法上，他认为：立法是法治的基础，法治是良法善法之治，为此，必须加强地方立法，始终把提高立法质量放在首位。要牢固树立以人为本的立法理念，围绕人民群众关心的问题开展立法活动，进一步完善立法机制，拓宽立法与人民群众保持密切联系的渠道，正确处理立法工作中程序民主和实质民主的关系，不断提高立法的民主化、科学化水平。立法要为发展服务，为发展创造一个必要的法制环境，要坚持立法决策和改革、发展、稳定的重大决策相结合，围绕发展、服从发展、服务发展、促进发展。立法既要体现时代性统一性，又要有地方特色。地方特色是地方立法的生命力所在，地方立法在坚持国家法制统一的前提下，结合地方经济社会发展的实际，充分发挥其补充、先行、创制的作用，体现地方特色，提高针对性、可操作性，防止照抄照转，搞“大而全”“小而全”。立法不在多，而在管用。要辩证地把握好立法数量和质量的关系。既要有一定的数量，更要强调质量，要把提高立法质量放在更加突出的位置。立法还必须于法周全，于事简便。既要讲规范、讲体系，注意立法的科学性、严谨性，也要简明、实用，不要过于繁琐，要易于人们的了解掌握，便于实际工作的运用、执行。最后，要始终加强党对地方立法工作的领导，保障立法工作的政治方向，重大立法行动要在事前提交党委讨论。在执法上，他认为：治国者必先受治于法，必须置身于法律之下。如果说建设“法治浙江”是一个系统工程，那么，依法规范行政权力、全面建设法治政府，则是这个系统工程的关键所在。为此，习近平同志要求深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，按照“职权法定、依法行政、有效监督、高效便民”的要求，切实把依法行政落实到政府工作的各个环节、各个方面，努力建设法治政府。要不失时机地深化行政管理体制改革，加快政府职能转变，进一步理清政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系，在抓好经济调节、市场监管的同时，强化政府社会管理和公共服务职能，科学合理设置政府机构，努力建设高效精干、公开透明的服务型政府。要全面贯彻行政许可法，深化行政审批制度改革，减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可方式。要不断深化机关效能建设，积极提高行政效率，真正做到高效便民、诚实守信。要加强和改善行政执法工作，按照“合法行政、合理行政、程序正当、权责统一”的要求，特别是“行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩”的原则，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，规范行政执法主体，强化行政执法责任制，切实纠正一些行政执法机关执法不力、执法不严、执法违法、执法扰民和执法寻租的现象。在司法上，他认为：公平正义是司法的核心价值追求，而司法机关是实现公平正义的最后一道防线。司法机关和司法工作要坚持“公正司法，一心为民”的指导方针，要以保证司法公正为目标，树立公平正义和保护人权的司法理念，坚持法律面前人人平等，确立依法办案、罪刑法定、无罪推定和罪责刑相适应的司法原则，做到实体公正与程序公正并重；要进一步加强司法体制和工作机制建设，认真落实中央推进司法体制改革的各项举措，健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运转的司法体制，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，规范审判行为和检察行为，增强司法的权威性和社会公信力，让人民群众在每一个案件中感受到司法的公平与正义。要坚持不懈地抓好政法队伍建设，全面提高政法队伍素质；广大法官要清正廉洁，秉公办案，敢做人民的“包青天”。要高度重视法律援助工作，加快建设农村法律援助体系，健全机构，组织队伍，规范操作，并通过政府和社会捐助等多种渠道，建立健全法律援助经费保障机制，确保让每一位群众愿意打“官司”、懂得打“官司”、打得起“官司”。要追求案结事了的司法效果，司法机关终审以后，也要维护法治的严肃性特别是法律程序的严肃性，不宜产生终审难终、申诉不断的“马拉松官司”。在守法上，他认为：法治国家和法治政府是上层建筑，终归需要法治社会的支撑，如果人们没有法治精神，社会没有法治风尚，法治只能是无本之木、无根之花、无源之水。因此，普及公民的法制教育、形成全社会法治风尚，对建设“法治浙江”具有全局性、先导性、基础性的作用。为此，习近平同志要求着力构建全方位的法制教育体系，建立完善法制教育工作的长效机制。要突出培养公民的法治精神，其中包括培养人们的理性精神、诚信守法的精神、尊重法律权威的精神、权利与义务对称的精神、依法维权和依法解决纠纷的习惯等等，在全社会树立法治信仰、形成法治风尚，努力把法治精神、法治意识、法治观念熔铸到人们的头脑之中，体现于人们的日常行为之中。在普法宣传的手段选择上，要坚持贴近实际、贴近生活、贴近群众，全社会共同参与，用群众喜闻乐见的形式，增强普法教育的针对性和实效性；要注重法制教育的载体创新，深入开展法治城市、法治县（市、区）创建活动和法制宣传教育主题活动，不断提高全民法律意识和法律素质。要重点加强对领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员和农民的法制宣传教育，开展多种形式的普法活动。尤其是广大农村是普法教育的重点和难点，一定要从农村的特点出发，创新载体，扩大覆盖，注重针对性和有效性，切实抓好法制教育。农村法制教育要面对一切有接受教育能力的公民，重点是村干部，增强基层干部学法、知法、守法、用法、护法的自觉性。农村法制教育重在培育广大农民群众的法治观念，他们一旦有了法治观念，行为就会有分寸，也懂得向法律专业人士寻求法律援助。

在推进“法治浙江”建设中，习近平同志始终保持冷静务实科学理性的头脑，他既肯定建设“法治浙江”的重要性紧迫性和现实可能性，又指出了“法治浙江”建设的长期性和艰巨性。他认为：推进“法治浙江”建设，不仅有其重要性和紧迫性，而且具备了较好的基础和条件。“八八战略”的实施、综合实力的增强为“法治浙江”提供了物质基础，“平安浙江”的建设成效为“法治浙江”创造了良好的社会基础，加快建设文化大省的实践为“法治浙江”开拓了动力源泉，加强党的执政能力建设和开展先进性教育活动为“法治浙江”提供了坚强有力的政治保证。这些都是有利条件，因此，浙江完全有信心、有决心在法治建设上走在前列。当然，建设“法治浙江”也是一个长期渐进的过程，不可能一蹴而就，毕其功于一役。他希望浙江的干部群众“立足当前，着眼长远，把长远目标与阶段性工作结合起来，既不超越浙江省的发展阶段，也不超越全国的发展阶段，既不无所作为、又不好高骛远，既不安于现状、又不急于求成，而要遵循客观规律，因应经济社会发展变化，循序渐进，积极稳妥、坚持不懈地扎实推进建设‘法治浙江’各项工作”；他更希望各级党委“切实加强对建设‘法治浙江’工作的领导”，要抓重点，抓机制，抓合力。他相信，只要上下齐心，就一定能够把建设“法治浙江”各项工作做得更好，为实现又好又快发展提供有力的法治保障。

“大道溯源，潮起之江。”习近平同志在浙江工作期间对法治建设的创造性实践，是浙江波澜壮阔的改革开放大潮中关于制度建设的最华美乐章，他精心谋划的“法治浙江”是省域治理现代化的基础性工程和骨干工程，并且为党的十八大之后“法治中国”的磅礴而出作出了最有价值的地方性实践铺垫和理论贡献。从内在的价值传承和精神渊源上看，“法治浙江”是“法治中国”的预演，是“法治中国”这幕威武雄壮的史诗般话剧之序曲。习近平同志在“法治浙江”实践中关于法治建设的一系列深邃思考和卓越思想，既是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要渊源，也是习近平同志留给浙江人民的一笔宝贵精神财富，是浙江干部群众持续推进“法治浙江”建设，奋力打造“坚定不移走中国特色社会主义法治道路、全面展示中国特色社会主义法治体系优越性的重要窗口”所必须铭记在心、行其所志的思想指导。